當人們(men) 還在討論中國的地方政府會(hui) 否因為(wei) 巨額的地方債(zhai) 務而出現危機時，嚴(yan) 厲的房地產(chan) 宏觀調控不僅(jin) 讓房地產(chan) 企業(ye) 出現資金鏈斷裂的風險，更讓習(xi) 慣於(yu) 以土地、房產(chan) 稅為(wei) 主要財政收入的地方政府感到了一種從(cong) 未有過的“生存壓力”。

　　有評論指出，如果要緩和中央和地方政府之間的關(guan) 係，就必須緩解地方政府目前麵臨(lin) 的“資金緊張”的困境。

　　10月20日，財政部的一則消息讓地方政府看到了希望。當日，財政部發布了《2011年地方政府自行發債(zhai) 試點辦法》(下稱《辦法》)，《辦法》規定，上海市、浙江省、廣東(dong) 省、深圳市成為(wei) 地方政府自行發債(zhai) 試點，並指出，債(zhai) 券為(wei) 記賬式固定利率附息債(zhai) 券，期限結構為(wei) 3年債(zhai) 券發行額和5年債(zhai) 券發行額，分別占國務院批準的發債(zhai) 規模的50%。

　　為(wei) 了避免出現資不抵債(zhai) 的情況，要求試點省市建立償(chang) 債(zhai) 保障機製，並要求地方政府及時披露經濟運行和財政收支狀況等指標。

　　消息一出，輿論炸鍋。

　　有評論認為(wei) ，根據中國現行《預算法》規定，地方政府不得自主發債(zhai) 。此次試點是否有違法之嫌？更有學者指出，如果此《辦法》全麵推廣，是否意味著將“白條”合法化？在地方政府結構性債(zhai) 務還未理順之際，地方政府發債(zhai) 是否會(hui) 引起更深一輪的地方政府信譽危機？

　　特殊時期的過渡辦法

　　“這明顯是決(jue) 策層為(wei) 了解決(jue) 當下地方政府融資難的一種具有過渡性質的辦法。”一位不願透露姓名的財政部專(zhuan) 家告訴《中國經濟周刊》，現在地方政府的壓力很大，中央要求的保障房建設需要資金，銀行又不能給地方融資平台貸款，地方政府債(zhai) 務問題又沒有理清楚，在這樣的情況下，為(wei) 了幫助地方政府籌得資金，中央必須有所動作。

　　但上述專(zhuan) 家表示，在《預算法》調整之前，並不適宜再放開地方政府自行發債(zhai) 的口子，這樣做很容易導致各地再去尋租。

　　中歐國際工商學院經濟學與(yu) 金融學教授許小年直言，地方政府發債(zhai) 是中國財政體(ti) 製的一項重大變化，未經全國人大審議、批準，立法程序上似有不妥。他認為(wei) ，地方債(zhai) 的償(chang) 還若由中央財政擔保，會(hui) 引發地方政府的“道德風險”，借的衝(chong) 動強，還的責任弱，埋下債(zhai) 務危機的禍根。

　　但在國務院發展研究中心宏觀研究部副部長魏加寧看來，由於(yu) 地方政府現在沒有太多的融資渠道，使得它們(men) 長期過度依賴於(yu) 銀行信貸和土地出讓。“現在，銀行和土地要麽(me) 管不住，要是真管住了，地方政府隱性債(zhai) 務風險就會(hui) 立即顯現出來。”

　　魏加寧認為(wei) ，讓有條件的地方政府自主發債(zhai) ，與(yu) 銀行貸款相比，風險可能更小一些。魏加寧認為(wei) ，發行地方債(zhai) 可能不是最優(you) 的，但是就目前而言，它要比銀行貸款方式更好。因為(wei) 它的責任主體(ti) 更明確，約束環節更多，市場反應更靈敏，風險能夠及時得到釋放。

　　畢竟，在市場條件下，地方政府自主發債(zhai) ，不等於(yu) 說地方政府發的債(zhai) 就一定有人會(hui) 買(mai) ，投資者不是“傻子”，如果地方政府的工作沒有做到位，哪個(ge) 投資者會(hui) 買(mai) ？

　　從(cong) “代理”到“自行”

　　事實上，雖然國務院此次批複的發債(zhai) 計劃隻是在給定規模的前提下自行發債(zhai) ，而不是真正意義(yi) 上的自主發債(zhai) ，但毫無疑問是曆史性的突破。

　　安邦谘詢研究員李浩認為(wei) ，鑒於(yu) 曆史原因，允許地方政府發債(zhai) 一直以來被認為(wei) 是危險的舉(ju) 動，而遲遲得不到放行。

　　清朝末年，兩(liang) 廣總督岑春煊向朝廷提出，希望以“息借民款”的方式申請發債(zhai) 300萬(wan) 元以辦地方要政，但由於(yu) 種種原因未能成行。這位清末重臣或許沒有想到，他的這一舉(ju) 動從(cong) 此打破了在中國曆代皇朝中央集權的製度下地方政府不能自主發債(zhai) 的情況。

　　隨後，地方債(zhai) 呈泛濫之勢，也成為(wei) 新中國成立後禁止地方發債(zhai) 的曆史根源。而在改革開放後，不少地方政府在上世紀80年代末期曾大量自主發行地方債(zhai) ，他們(men) 往往是強行攤牌給基層單位，弄得企業(ye) 怨聲載道，因此在1993年這一行為(wei) 被國務院製止。

　　李浩認為(wei) ，上世紀90年代初，當時的廣東(dong) 國投以地方政府背書(shu) 而舉(ju) 債(zhai) 所造成的巨大損失，一度使得外資對中國政府的信用完全喪(sang) 失了信心。

　　所以，在1995年頒布的《預算法》第28條明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債(zhai) 券”。

　　直到1997年亞(ya) 洲金融危機爆發和2009年金融風暴席卷全球之時，國務院才同意由中央代發地方政府債(zhai) 券並列入升級預算管理的方式幫助地方解決(jue) 融資問題。

　　“這次將發債(zhai) 模式從(cong) 中央代理變為(wei) 自行發債(zhai) ，意味著決(jue) 策層在為(wei) 《預算法》的修改做準備。”上述財政部專(zhuan) 家認為(wei) ，而《預算法》相關(guan) 條文修改並通過，將為(wei) 今後地方自主發債(zhai) 做鋪墊。

　　據了解，自行發債(zhai) 與(yu) 自主發債(zhai) 區別在於(yu) ，自行發債(zhai) 是指總的指標由中央分配，例如發行規模，怎麽(me) 利用，未來償(chang) 還等。而自主發債(zhai) 是指地方政府發債(zhai) 規模自主、項目自主、發債(zhai) 用途自定、償(chang) 債(zhai) 部分自負，自行發債(zhai) 是中央代發與(yu) 自主發債(zhai) 之間的一種過渡，也是一種準備。

　　應成立“地方政府債(zhai) 券審核委員會(hui) ”

　　事實上，在目前允許地方政府發債(zhai) 的大多數國家，都會(hui) 要求地方政府在發債(zhai) 時必須遵守除短期債(zhai) 務外，隻能用於(yu) 基礎性和公益性投資項目的“黃金規則”。

　　目前的試點範圍僅(jin) 限於(yu) 省市一級政府發債(zhai) ，如果試點擴大，將要涉及允許到哪些層級的政府發債(zhai) 、地方債(zhai) 資金規模上限設定、如何審批、評估、監管、擔保、懲罰等一係列問題。

　　“而這些問題目前我們(men) 並沒有一個(ge) 完備的細則。”上述財政部專(zhuan) 家認為(wei) ，地方政府發債(zhai) ，需要決(jue) 策層在“門檻”上下工夫，可以發，但門檻一定要高，一定要讓地方政府全麵、慎重地考慮發債(zhai) 帶來的利益和風險。

　　李浩認為(wei) ，盡管中央給定了四省市發債(zhai) 的總體(ti) 規模，但曆史證明，隻要閘門一開，資金就會(hui) 像海綿吸水一樣無孔不入。地方使用方式可以很靈活，甚至可以像信貸額度一樣，提前預支額度，從(cong) 銀行或其他金融機構套取巨額資金。

　　對此，中誠信托有限責任公司首席經濟學家許均華建議，要成立地方政府債(zhai) 券審核委員會(hui) ，作為(wei) 地方政府債(zhai) 券的發行審批機構，該機構可以掛靠在財政部下。地方政府發債(zhai) 的規模必須納入政府舉(ju) 債(zhai) 整體(ti) 規模預算和國家整體(ti) 投資規模預算之中。

　　同時，要嚴(yan) 格資金運用，明確地方政府債(zhai) 券資金隻能用於(yu) 地方基礎建設和(1922.030,11.41,0.60%)發展，嚴(yan) 禁發新債(zhai) 還舊債(zhai) 。

　　此外，還要明確地方黨(dang) 政一把手是地方政府債(zhai) 券的第一責任人，這種責任在債(zhai) 券存續期間，不因黨(dang) 政一把手個(ge) 人的職位變動而解除，從(cong) 而避免地方政府黨(dang) 政一把手通過發行地方政府債(zhai) 券搞政績工程或挪用地方政府債(zhai) 券資金事件的發生。