30多年前，我國從(cong) 單項改革起步，曆經農(nong) 村土地製度、城市國有企業(ye) 、行政管理體(ti) 製等領域改革，取得了巨大成功，促進了中國經濟的崛起和民族的複興(xing) 。與(yu) 此同時，伴隨改革進入深水區，各種利益日益交織和矛盾更加突出，這就要求改革必須進行頂層設計，由“單兵突進”轉向綜合配套，為(wei) 科學、和諧發展培育新動力。重慶自2007年成為(wei) 全國統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試驗區以來，在綜合配套改革方麵展開了一係列富有成效的開創性工作，統籌城鄉(xiang) 戶籍製度改革就是重要內(nei) 容之一。

　　我國改革邁入綜合配套階段

　　在深化改革過程中，人們(men) 越來越認識到加強綜合配套改革的必要性和緊迫性，必須充分認識改革的特點和規律，有效協調各項改革內(nei) 容的關(guan) 係，使改革的深化合乎國家的利益和公眾(zhong) 的需要。為(wei) 此，必須堅持係統論的思想，不僅(jin) 把整體(ti) 性、關(guan) 聯性、等級結構性、動態平衡性、時序性等係統論的特點和規律理解好，更要運用好這些特點和規律去控製、管理、改造或創造新的係統，使綜合配套改革擔當起新時代的新使命。

　　新階段改革的特征決(jue) 定了綜合配套的要求。無可否認，“單兵突進”的經濟改革，曾經高歌猛進，勢如破竹。但時至今日，許多改革的深化，已與(yu) 政治、文化、社會(hui) 等方麵的改革連在一起，改革成為(wei) 龐大的係統工程，綜合配套性顯著增強，任何一項改革都難以再“單兵突進”。從(cong) 改革內(nei) 容看，比較容易的改革基本完成，當前的改革主要是一些涉及麵寬、觸及利益層次深、風險比較大的改革，是一些想改而未改，改了未改好或未改到位的關(guan) 鍵改革項目。有些改革不僅(jin) 涉及經濟基礎，而且涉及上層建築；不僅(jin) 涉及經濟領域，而且涉及社會(hui) 穩定；不僅(jin) 涉及眾(zhong) 多利益主體(ti) ，而且涉及深層次的權力和利益調整。改革越向前，觸及利益層次越深，引發社會(hui) 矛盾就越多，相互關(guan) 聯度就越高，帶來的社會(hui) 風險就越大。在實踐中必須更加注重統籌兼顧、綜合配套和有機協調，把改革的力度、發展的速度和社會(hui) 可承受度統一起來，更加注重處理好主體(ti) 改革同配套改革的關(guan) 係，使各項改革措施有機銜接，相互促進，使體(ti) 製創新成為(wei) 經濟平穩較快發展和社會(hui) 永續進步的強大動力。

　　國家已對綜合配套改革進行了全麵布局。2005年，我國啟動了綜合配套改革試點，已經成為(wei) 改革向縱深推進的戰略部署。其宗旨是改變多年形成的單純強調經濟增長的發展觀，從(cong) 經濟發展、社會(hui) 發展、城鄉(xiang) 關(guan) 係、土地開發和環境保護等關(guan) 聯領域深化改革，形成相互配套的管理體(ti) 製和運行機製。包括為(wei) 了推進天津濱海新區的開發開放，設立天津濱海新區全國綜合配套改革試驗區；為(wei) 了加快西部大開發、探索統籌城鄉(xiang) 發展新路徑，設立重慶市、成都市全國統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試驗區；為(wei) 了推動中部崛起，完善全國改革發展格局，設立武漢城市圈、長株潭城市群全國資源節約型和環境友好型社會(hui) 建設綜合配套改革試驗區。目前，我國已形成東(dong) 有上海、深圳、天津、沈陽以開發開放為(wei) 主，中有武漢、長沙、山西以資源產(chan) 業(ye) 轉型為(wei) 主，西有重慶、成都以統籌城鄉(xiang) 為(wei) 主的綜合配套改革整體(ti) 布局。

　　重慶戶籍製度改革特征決(jue) 定了必須綜合配套

　　現行戶籍管理製度是在上世紀50年代建立起來的，將我國劃分為(wei) 城市和鄉(xiang) 村的二元社會(hui) ，將中國人劃分為(wei) “農(nong) 業(ye) 戶口”和“非農(nong) 業(ye) 戶口”兩(liang) 個(ge) 群體(ti) ，使城鄉(xiang) 之間涇渭分明，公民遷徙自由受到限製。改革戶籍製度對進一步完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製，落實國家區域開發總體(ti) 戰略，促進人才資源流動和優(you) 化配置，確保中國經濟長期穩定發展等都具有重大意義(yi) 。一是戶籍製度改革牽一發而動全身。二是戶籍附著的社會(hui) 福利已被法律固化。三是戶籍製度改革必須堅持綜合配套。四是重慶戶籍製度改革開啟了綜合配套改革的新紀元。

　　重慶戶籍製度改革是如何綜合配套的

　　重慶從(cong) 2007年開始，就首先在建立農(nong) 民工製度體(ti) 係上推進綜合配套，在醫療保險、農(nong) 民工子女入學、養(yang) 老保險等方麵實現了城鄉(xiang) 一體(ti) 。一是農(nong) 民工醫療保險方麵，推進了城鄉(xiang) 合作醫療保險製度，按照“一個(ge) 平台、兩(liang) 個(ge) 標準、城鄉(xiang) 統籌、均衡服務”的要求，無論農(nong) 村居民還是城市居民，均可在10元或120元兩(liang) 個(ge) 檔次中選擇參保。二是農(nong) 民工子女入學方麵，主城區和區縣城均進一步放開了農(nong) 民工子女就讀學校的限製條件，按照劃片方式保障就近讀書(shu) 。三是農(nong) 民工養(yang) 老保險方麵，重慶在全國率先擴大覆蓋範圍，目前已在全國率先實現全覆蓋，而全國覆蓋麵僅(jin) 為(wei) 30%。四是農(nong) 村居民社會(hui) 養(yang) 老保險方麵，重慶2009年覆蓋率達到30%，2010年達到80%，今年實現全覆蓋，比國家規劃提前了4年。重慶在建立統籌城鄉(xiang) 及農(nong) 民工製度體(ti) 係方麵的探索，為(wei) 綜合配套推進戶籍製度改革奠定了堅實基礎。

　　重慶戶籍製度改革堅持綜合配套，其政策可以形象概括為(wei) “不脫農(nong) 村三件衣服，穿上城市五件衣服。”也就是保留農(nong) 村承包經營權、宅基地使用權和林地使用權，同時轉戶後就業(ye) 、社保、住房、教育、醫療及時納入城鎮保障體(ti) 係，並且一步到位，與(yu) 城鎮居民享有同等待遇，真正體(ti) 現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養(yang) 、住有所居”。確保在不減少轉戶居民利益的前提下，實現轉戶居民社會(hui) 福利的增加，同時通過土地處置等配套機製，顯化土地資產(chan) 價(jia) 值，增加農(nong) 村居民的財產(chan) 性收入。

　　配套建立農(nong) 村土地處置機製。建立健全農(nong) 村居民轉為(wei) 城鎮居民的土地處置機製，是戶籍製度改革的核心問題。一方麵，我國《農(nong) 村土地承包法》明確規定，“承包期內(nei) ，承包方全家遷入設區的市，轉為(wei) 非農(nong) 業(ye) 戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”。另一方麵，通過調查顯示，在現行製度下隻有四成的農(nong) 民工願意轉為(wei) 城鎮居民，多數仍然擔心失去土地後缺乏穩定的生活來源，因此，戶籍製度改革首先必須完善土地處置機製。重慶從(cong) 實現出發，從(cong) 保護農(nong) 民的根本利益出發，允許轉戶居民保留農(nong) 村土地。對轉戶居民自願退出宅基地使用權及農(nong) 房的，參照地票價(jia) 款政策給予一次性補償(chang) ，組建市、區縣（自治縣）兩(liang) 級農(nong) 村土地整治流轉機構，對退出的宅基地和農(nong) 房進行補償(chang) 和處置。對自願退出承包地的，按本輪土地承包期內(nei) 剩餘(yu) 年限和同類土地的平均流轉收益給予補償(chang) ，從(cong) 而避免了農(nong) 村居民轉戶急轉身。按照規劃及用途管製、農(nong) 村集體(ti) 土地所有權不變的要求，對退出的承包地加大國土整治力度，促進承包地向經營大戶、龍頭企業(ye) 集中，提高勞動生產(chan) 率和土地產(chan) 出水平。退出的宅基地，在優(you) 先保障農(nong) 村發展用地需求的前提下，通過增減掛鉤、地票交易等方式，顯化其資產(chan) 價(jia) 值。產(chan) 生的地票及大宗的承包地、林地使用權在重慶農(nong) 村土地交易所上市交易。

　　配套建立住房保障機製。重慶長期在城鎮務工經商的農(nong) 民工中，有相當一部分是沒有自有產(chan) 權住房的。為(wei) 了避免農(nong) 村居民轉為(wei) 城鎮居民後流離失所，在城鎮出現貧民窟現象，建立完善住房保障機製是推進戶籍製度改革的必然選擇。重慶將符合條件的轉戶農(nong) 村居民納入公共租賃房、廉租房等保障範圍，改善穩定就業(ye) 農(nong) 民工、新畢業(ye) 農(nong) 村籍大中專(zhuan) 生、新退役農(nong) 村籍士兵等無房或住房困難人員居住條件，鼓勵有條件的轉戶居民購置普通商品房。主城區及區縣城城鎮規劃區農(nong) 村居民，具備條件的可轉戶進入統一規劃建設的集中居住小區。同時，加大主城區及區縣城城鎮規劃區內(nei) 轉戶集中居住小區、農(nong) 民工公寓投入和建設力度。目前，重慶市已規劃在2012年前建設4000萬(wan) 平方米公租房，租金僅(jin) 為(wei) 同類房屋租金的60%，符合條件的轉戶居民可申請居住，5年後可轉為(wei) 購買(mai) 。

　　配套建立社會(hui) 保障製度。社會(hui) 保障製度的建立，是轉戶居民安居樂(le) 業(ye) 的基礎性條件，也是轉戶居民關(guan) 心的主要問題。其中養(yang) 老保險製度是附加城鄉(xiang) 戶籍製度上的重要內(nei) 容，完善養(yang) 老保險機製是吸引農(nong) 村居民轉為(wei) 城鎮居民非常重要的因素。重慶規定凡農(nong) 村居民轉為(wei) 城鎮居民，均可參加城鎮職工養(yang) 老保險。具體(ti) 分三種情況，自願退出宅基地的和已經失去土地的，可參加征地農(nong) 轉非人員養(yang) 老保險，享受一次性繳納基本養(yang) 老保險費的優(you) 惠政策和財政專(zhuan) 項補貼；未退出宅基地的，有用人單位的，由單位統一組織參保並按規定繳費，沒有用人單位的，以靈活就業(ye) 人員身份參保繳費；沒有條件參加被征地農(nong) 轉非人員養(yang) 老保險、城鎮企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險的，可自願參加城鄉(xiang) 居民社會(hui) 養(yang) 老保險。此外，重慶醫療保險製度已基本實現城鄉(xiang) 一體(ti) ，農(nong) 村居民轉為(wei) 城鎮居民，可按規定參加城鎮職工基本醫療保險，享受與(yu) 城鎮職工同等的醫療保險待遇，沒有條件參加城鎮職工基本醫療保險的，可自願參加城鄉(xiang) 居民合作醫療保險。同時，建立健全低收入困難群眾(zhong) 基本生活保障體(ti) 係，確保及時將符合條件的轉戶居民納入城市低保範圍；建立社會(hui) 福利服務體(ti) 係，加強城市社會(hui) 救助和社區公益性服務設施建設，切實滿足城市擴容後社區服務管理和救助保障等公共服務的需求。

　　配套建立就業(ye) 保障機製。充分就業(ye) 是農(nong) 民工轉戶進城後保障社會(hui) 穩定的首要條件，是戶籍製度改革順利推進的重要保證。重慶將轉戶居民納入城鎮就業(ye) 服務和政策扶持範圍，促進其在城鎮穩定就業(ye) 。對有一技之長的，通過職業(ye) 指導和職業(ye) 介紹，提供有針對性的就業(ye) 信息，幫助其通過市場競爭(zheng) 就業(ye) 。對就業(ye) 困難人員，作為(wei) 就業(ye) 援助對象，開展“一對一”的幫扶，開發公益性崗位予以托底安置。鼓勵大中專(zhuan) 畢業(ye) 生、農(nong) 民工和其他轉戶居民自主創業(ye) 。提供創業(ye) 培訓、小額擔保貸款等創業(ye) 扶持。凡辦理農(nong) 轉非的即納入城鎮創業(ye) 扶持政策範圍。

　　配套建立城鄉(xiang) 教育保障機製。確保轉戶居民子女平等接受教育是提高城鄉(xiang) 人口素質，實現農(nong) 村居民帶著尊嚴(yan) 和財富轉戶進城的重要內(nei) 容。重慶將科學規劃城鄉(xiang) 學校布局，按照戶籍製度改革轉移人口目標和重點接受農(nong) 民工轉戶的區域，準確把握城鄉(xiang) 適齡人口及中小學在校生規模變化狀況，要求各區縣（自治縣）人民政府留足教育用地，在主城區、區縣城、小城鎮按照城鄉(xiang) 規劃，加快新建一批幼兒(er) 園、中小學、中職學校。加大教師隊伍建設力度，做好新增學校師資配備、師資專(zhuan) 項培訓等工作，滿足新增學校教師需求。完善各級各類學生就讀政策和資助體(ti) 係，保障轉戶居民子女接受公平的教育。改善轉戶居民子女接受義(yi) 務教育條件，按照就近入學的原則就讀，享受與(yu) 現有城鎮學生的同等待遇；按照“指標到校、區縣安排”的原則，解決(jue) 轉戶居民子女就讀普通高中；完善各級各類學生資助政策，確保轉戶居民子女享受國家政策優(you) 惠。

　　配套建立完善衛生服務保障機製。按照城市功能區布局規劃，科學合理布局綜合醫院、專(zhuan) 科醫院和社區衛生服務醫療機構，加快縣級醫院、鄉(xiang) 鎮衛生院、社區衛生服務醫療機構建設，加快覆蓋城鄉(xiang) 的醫療衛生服務體(ti) 係建設，逐步完善醫療服務基礎設施、設備建設，保障轉戶居民及其子女和低收入群體(ti) 在市內(nei) 居住地享有國家規定的公共衛生服務。

　　配套建立完善計劃生育政策。未享受城鎮社會(hui) 保障待遇的轉戶居民，繼續執行原戶籍所在地農(nong) 村居民的生育政策及農(nong) 村計劃生育獎勵優(you) 惠政策。已享受城鎮社會(hui) 保障待遇的轉戶居民，自享受城鎮社會(hui) 保障待遇當年起，給予5年的政策過渡期。在政策過渡期內(nei) ，轉戶居民繼續執行原戶籍所在地農(nong) 村的生育政策及農(nong) 村計劃生育獎勵優(you) 惠政策。

　　配套建立成本分擔機製。戶籍製度改革需付出巨額成本，這是製約我國戶籍製度改革進程的重要原因。經測算，重慶第一階段推動300萬(wan) 農(nong) 民工轉戶進城，約需資金3000億(yi) 元，但在責任擔當上，政府並非承擔無限責任。重慶市政府統籌考慮，科學製定規則，加強政策引導，借助市場力量，撬動社會(hui) 各方麵共同分攤，讓巨額改革成本“化整為(wei) 零”。

　　——企業(ye) 依法承擔轉戶居民養(yang) 老、醫療等社會(hui) 保險成本。按規定，農(nong) 民工轉戶後，養(yang) 老保險企業(ye) 繳費將從(cong) 12%提高到20%，醫療保險繳費將從(cong) 1.5%提高到9%，理應由用人單位依法承擔。這不僅(jin) 是企業(ye) 應盡的社會(hui) 責任和義(yi) 務，也是國際慣例。

　　——政府承擔基礎設施建設和公共服務成本。由於(yu) 農(nong) 民工早已作為(wei) 常住人口居住在城市，各級政府也已根據常住人口規模來規劃和建設各類基礎設施。其轉戶之後，並不會(hui) 對城市基礎設施和公共服務帶來大的衝(chong) 擊，由政府按照缺什麽(me) 、補什麽(me) 的原則，在就業(ye) 培訓、公租房建設、學校配套等方麵加大投入。

　　——社會(hui) 資本以購買(mai) “地票”等方式消化部分成本。城市房地產(chan) 商通過購買(mai) “地票”，將地票收益反哺農(nong) 村，轉戶居民獲得地票收益後，即可作為(wei) 參加城市社會(hui) 保險、支付公租房租金、子女教育、創業(ye) 等資金的來源。

　　重慶自2010年8月在全國率先啟動戶籍製度改革以來，經過一年探索，轉戶總量接近250萬(wan) 人。這說明戶籍製度改革及其配套政策體(ti) 係，符合民意，符合民生，是滿足農(nong) 村居民利益需求的重大民生改革工程。由於(yu) 重慶戶籍製度改革擺脫了“就戶籍改戶籍”的思路，把綜合配套、建立完善製度體(ti) 係作為(wei) 戶籍製度改革的核心理念，配套設計了土地、社保、教育、衛生等方麵的政策，形成了係統的配套製度體(ti) 係，為(wei) 轉戶居民的各項權益保障落實到位奠定了基礎，已有89%參加了各類養(yang) 老保險，95%參加了各類醫療保險，1.8萬(wan) 戶成功配租了公租房，申請退出宅基地的轉戶居民全部獲得退地收益，轉戶居民子女與(yu) 城市孩子同等享有教育資源。重慶戶籍製度改革正在消除城鄉(xiang) 戶籍待遇差距，促進城鄉(xiang) 戶籍製度融合，推進城鎮化加速發展，農(nong) 民工及其親(qin) 屬帶著尊嚴(yan) 、帶著財富進城正變為(wei) 現實。

　　綜上所述，重慶戶籍製度改革是在充分考慮轉戶人口數量、政府承受力和城鎮資源承載力等因素下開展的重大民生工程，其所堅持的綜合配套改革理念，符合廣大群眾(zhong) 的切身利益，符合kaiyun官方地址的必然趨勢，符合經濟社會(hui) 發展的客觀規律，改革的動因和措施都是建立在尊重群眾(zhong) 意願和根本利益的基礎上，這既是改革成功的充要條件，也是重慶案例的最大價(jia) 值。

　　（作者係重慶市發展和改革委員會(hui) 主任）