財政省直管縣實施後，行政省直管縣隨即提上議事日程。近日，我們(men) 與(yu) 衡陽市市縣兩(liang) 級人大、公安、檢察、法院的領導座談，研討中發現，由於(yu) 司法體(ti) 製的特殊性，適應行政省直管縣的司法體(ti) 製改革麵臨(lin) 諸多障礙。

　　體(ti) 製障礙

　　一是市級司法機關(guan) 撤與(yu) 留的障礙。

　　以司法審判為(wei) 例，《中華人民共和國刑事訴訟法》第十條規定：“人民法院審判案件，實行兩(liang) 審終審製。”第一審在基層法院（縣級人民法院），第二審在中級法院（市級人民法院）。第二十條規定：“中級人民法院管轄下列第一審刑事案件：（一）危害國家安全案件；（二）可能判處無期徒刑、死刑的普通刑事案件；（三）外國人犯罪的刑事案件。”

　　調查中我們(men) 了解到，屬於(yu) 兩(liang) 審的案件，衡陽市每年在1400件左右，全省每年在三萬(wan) 件以上。第二十條規定的三類案件尚屬保密，我們(men) 無法了解到具體(ti) 數目。如適應行政省直管縣的需要，撤去市中級人民法院，《中華人民共和國刑事訴訟法》第十條和第二十條規定的案件將全部湧向省高級人民法院，這是無論如何也難以承受的。

　　如保留市中級人民法院，就會(hui) 出現如下兩(liang) 種情況：第一種情況是市中級人民法院仍負責基層人民法院的二審，那麽(me) 與(yu) 現行的體(ti) 製就沒有什麽(me) 區別，行政省直管縣就是一句空話；第二種情況是市中級人民法院隻負責城區人民法院的二審，不負責對縣基層人民法院的二審，如此，當事人屬市的案件審判就有四級（區法院、市中院、省高院和最高院），當事人屬縣的案件審判就隻有三級（縣法院、省高院和最高院），當同一案件涉及到市與(yu) 縣，程序該如何走，就會(hui) 發生混亂(luan) 。

　　由於(yu) 受各種因素幹預的不一和訴訟成本的不一，對當事人也不公平。所以說，這種構想的司法體(ti) 製是一種跛腳體(ti) 製。

　　二是權力產(chan) 生合法性的障礙。

　　行政省直管縣，首要的是解決(jue) 權力產(chan) 生合法性的問題。無論公檢法的任何一家，也無論市、縣司法係統內(nei) 部是何種關(guan) 係，都是依據《全國人民代表大會(hui) 和地方各級人民代表大會(hui) 選舉(ju) 法》，其主要行政首長經選舉(ju) 後任命（如檢察長、法院院長）或直接任命（如公安局長）的。實行行政省直管縣，如繼續由各縣（市）人大組成代表團，選舉(ju) 市檢察院檢察長和市中級人民法院院長，則問題又回到原來的起點--實質上的行政市管縣；如按行政省直管縣操作，各縣（市）人大不再參加市人大選舉(ju) ，市公檢法對縣公檢法的領導和指導則失去法理性基礎，市公檢法對縣公檢法辦案的幹預則成了違法行為(wei) ，而且，在體(ti) 製上設置司法部門的違法，這是不可以想象的。

　　三是司法架構特殊性產(chan) 生的障礙。

　　財政省直管縣以後，縣擺脫市管轄的要求日益迫切。以公安為(wei) 例，目前，國家對縣級公安在財政上實行的是三級（即中央財政、省財政和縣財政）保障，在財政上與(yu) 市沒有任何關(guan) 係，而縣公安局在人員編製上卻受製於(yu) 市，市對縣的各項檢查、督察、明查暗訪又讓縣公安部門放不開手腳、動輒得咎。因此，縣級公安直屬省廳領導的要求強烈，而且，這也是省直管縣的一個(ge) 必經步驟。

　　如前所述，我們(men) 已經論證了中級人民法院存在的必要性，而《中華人民共和國憲法》第三章第七節第一百三十五條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guan) 辦理刑事案件，應當分工負責、互相配合、互相製約，以保證準確有效地執行法律。”這就十分明確地闡明了公檢法三家之間的關(guan) 係。我們(men) 不能想象沒有審判的刑事拘留，也不能想象沒有監督的司法，公檢法三家一存俱存、一亡俱亡，這是現代國家司法行政最起碼的要求。司法架構的特殊性，決(jue) 定了司法體(ti) 製本身就是司法改革的一大障礙，跨過這道坎，還必須另辟蹊徑。

　　行政障礙

　　一是行政關(guan) 係的障礙。

　　《中華人民共和國地方各級人民代表大會(hui) 和地方各級人民政府組織法》第一章第八條第六款規定：縣級以上地方各級人民代表大會(hui) “選舉(ju) 本級人民法院院長和人民檢察院檢察長；選出的人民檢察院檢察長，須報經上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 批準”。依據《中華人民共和國人民法院組織法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》、《公安機關(guan) 組織管理條例》規定，市中級人民法院與(yu) 縣基層法院的關(guan) 係為(wei) 指導關(guan) 係，市人民檢察院與(yu) 縣人民檢察院的關(guan) 係為(wei) 領導關(guan) 係，市公安局與(yu) 縣公安局之間的關(guan) 係也是領導關(guan) 係。

　　行政省直管縣後，市與(yu) 縣（市）同為(wei) 省直管的行政單位，市與(yu) 縣（市）的關(guan) 係成了平行關(guan) 係，縣（市）與(yu) 市不再存在行政隸屬關(guan) 係，即使市比縣（市）高半級，也不能對縣（市）行使管轄權。與(yu) 之相適應，司法係統的領導與(yu) 被領導、指導與(yu) 被指導關(guan) 係，再無存在的理由，這既與(yu) 現行法律法規相悖，也與(yu) 現實需求相悖，成為(wei) 行政省直管縣，司法體(ti) 製改革難以逾越的障礙。

　　二是編製與(yu) 經費的障礙。

　　行政省直管縣之前，司法機關(guan) 辦案經費略顯不足。再以縣公安局為(wei) 例，由於(yu) 有市公安局技術裝備和技術力量的支持，經費雖有缺口，但問題不是很大。行政省直管縣後，縣級公安局連必需的DNA檢測設備都沒有，技術裝備投入需要加大；人員素質相對較低，培訓力度需要加大；沒有了市對縣的支持，獨立承擔案件增多。因此，如再沿襲過去的投入規模，經費將嚴(yan) 重不足。這是行政省直管縣出現的新情況--資源不能共用，信息技術不能共享。

　　在人員編製上，據了解，警力配置占轄區人口比率，全國是萬(wan) 分之十，湖南是萬(wan) 分之八，衡陽市是萬(wan) 分之七點九，耒陽市是萬(wan) 分之六，衡東(dong) 縣則是萬(wan) 分之四點三。而在沿海發達地區，警力配置占人口比率已達到萬(wan) 分之十四。可見，在衡陽市，到了縣（市）一級，警力嚴(yan) 重不足。行政省直管縣前，由於(yu) 有市級公安局統一調配，協同作戰，尚可彌補這一缺陷。行政省直管縣以後，變成了各人自掃門前雪。由於(yu) 任務加重，缺乏市級警力的支持、缺乏先進刑偵(zhen) 技術人才，原來的編製將遠遠不能滿足實際工作的需要，這也必將成為(wei) 行政省直管縣的障礙。

　　構想

　　1.打破地域界限，設立片區公檢法

　　在與(yu) 市中級人民法院領導座談時，一提起審理案件，他們(men) 就頗感無奈。公檢法的婆婆太多，有黨(dang) 委、政府、人大、政協和政法委；難度太大，各個(ge) 方麵的關(guan) 係，扯不清，理還亂(luan) 。比如說市中院要建房，這就涉及到規劃、國土、建設、人防、消防、自來水、電業(ye) 、天然氣等職能部門，這些部門或多或少都有案子在法院，從(cong) 而影響法院獨立辦案。可見，現有的司法體(ti) 製，本身就存在弊病。

　　筆者設想，為(wei) 避免現行司法體(ti) 製的弊病，消除行政省直管縣，司法體(ti) 製改革存在的諸多障礙，應考慮撤去市級公檢法機關(guan) ，打破地域界限，設立片區公檢法機關(guan) 。以湖南為(wei) 例，分別設立湘南、湘北、湘東(dong) 、湘西和湘中片公檢法，每個(ge) 片區負責二到三個(ge) 原市級架構行政區域的司法行政。

　　設立片區公檢法。一是減少了婆婆的幹預，使公、檢、法真正形成三權鼎立的製衡機製。二是打破了地方保護主義(yi) ，克服了人情風、關(guan) 係網對司法的幹擾。三是解決(jue) 了行政省直管縣、司法體(ti) 製改革的難題。因此，設立片區公檢法，這應當是目前的最佳選擇。

　　2.理順行政關(guan) 係

　　一是理順片區公檢法與(yu) 省公檢法的關(guan) 係。片區公檢法與(yu) 省公檢法是領導與(yu) 被領導的關(guan) 係，片區公檢法財政由省財政支出，人員由省公檢法統一調配，直屬省公檢法領導，對省公檢法負責。

　　二是理順片區公檢法與(yu) 縣（市）區公檢法的關(guan) 係。片區公檢法與(yu) 縣（市）區公檢法是指導與(yu) 被指導的關(guan) 係，縣（市）區公檢法財政仍實行中央、省、縣（市）區三級保障，人員主要通過招考，大學畢業(ye) 生分配、調配等方式滿足需要。為(wei) 避免因改革幅度過大引發的混亂(luan) ，縣（市）區公檢法行政上仍歸當地政府領導，主要行政首長由地方人民代表大會(hui) 選出，對人民代表大會(hui) 負責。

　　片區公檢法與(yu) 縣（市）區公檢法的關(guan) 係，定位為(wei) 指導關(guan) 係，這樣有利於(yu) 發揮縣（市）區公檢法的積極性，增強辦案的獨立性。

　　三是加強片區公檢法之間的人員流動。片區公檢法雖直屬省公檢法領導，人、財、物由上級掌控和調配。但片區公檢法坐落在一個(ge) 地方，時間長了，也會(hui) 出現各種糾葛，產(chan) 生新的人情風和關(guan) 係網，這就有必要對片區公檢法人員實行合理流動。而片區公檢法直屬省公檢法領導，也為(wei) 這種流動提供了可能。通過人員的流動，在減少司法腐敗的同時，還可以學習(xi) 各片區辦案的經驗，增長辦案人員的才幹。

　　在經費上，我們(men) 認為(wei) ，應充分考慮行政省直管縣後，縣（市）區實際工作的需要，加大三級保障的力度，從(cong) 而更好地完成打擊犯罪、保護人民的職責。

　　在編製上，我們(men) 認為(wei) ，在按國家規定的名額配齊外，還要根據各地的實際情況進行合理調配。以治安為(wei) 例，經濟發達地區比經濟落後地區案發率高，民風強悍地區比民風淳樸地區案發率高。衡陽市所轄耒陽市，民風強悍，經濟較發達，刑事發案率占衡陽市的1/3～1/4，命案占衡陽市1/3，曾經一天發生三起命案，使得耒陽市公安局難以招架。衡東(dong) 縣民風淳樸，警力配置占人口比率雖低於(yu) 耒陽市，卻相對清閑。因此，警力的配置也要因地製宜，不能一概而論。

　　3.修改現行法律

　　一是要刪除與(yu) 行政省直管縣相矛盾的法律條文。如人民代表大會(hui) 和地方各級人民政府組織法第二章第二十一條，第三章第四十八條，人民法院組織法第二章第二十二條第三款，人民檢察院組織法第三章第二十三條。

　　二是要修改容易產(chan) 生歧義(yi) 的法律條文。如憲法第三章第五節第九十七條，人民代表大會(hui) 和地方各級人民政府組織法第二章第八條第七款。

　　三是要增加與(yu) 行政省直管縣相適應的法律條文。這裏有大量的工作要做，由於(yu) 行政省直管縣是全新的事物，各項法律均沒有涉及，這就需要對現行法律進行全麵疏理，使法律規定與(yu) 行政省直管縣相適應。

　　四是要對“市”作出準確定位。明確市的職責、權限和法律地位。

轉載請為(wei) 作者署名，注明：“來源：开云kaiyun-《改革內(nei) 參》”，違者必究