[摘　要]當前,省管縣體(ti) 製改革已成為(wei) 我國地方行政改革的一個(ge) 重要內(nei) 容。省管縣的前提條件主要有:廣泛的改革共識,適當的管理幅度,必要的經濟基礎,較好的技術保障,充分的試點經驗。以區域麵積、縣市數量、人均GDP、市場化指數、電子政務水平、高速公路密度、擴權縣(市)比例和已擴權月數為(wei) 量化指標,利用SPSS統計軟件對除港澳台、直轄市及海南省以外的26個(ge) 省區進行聚類研究,最終可以把26個(ge) 省區分成六類。在改革過程中,條件成熟的省區,可實現率先突破,形成榜樣示範;條件不太成熟的省區,可努力創造條件,進行積極探索;條件還不允許的省區,則可等待時機成熟。

　　[關(guan) 鍵詞]省管縣;改革;聚類;地方政府體(ti) 製;行政區劃

　　新中國成立六十多年來,我國的省、市、縣府際關(guan) 係始終處於(yu) 動態調整之中。府際關(guan) 係的每一次重大變革,都是一係列利益相關(guan) 者博弈而成的製度網絡的重塑過程。截至2009年底,受"海南方向"和"浙江經驗"的啟發,全國已有23個(ge) 省和自治區開展了以財政省管縣、強縣擴權或擴權強縣為(wei) 主要內(nei) 容的省管縣改革試點。因為(wei) 各省區的經濟、管理、政治、技術等條件存在著很大的差異,所以改革的實踐形態、發展路徑以及成敗得失都有所不同。也就是說,省管縣改革受"嵌入"於(yu) 其中的製度環境的深刻影響。在原有製度互補與(yu) 依賴關(guan) 係的解除以及新製度網絡的建構過程中,改革不可避免地需要"切一刀",但成功的改革絕不能"一刀切"。目前,理論界提出了經濟體(ti) 製、發展程度、電子政務、交通條件、幹部素質、政策支持、理論研究等方麵的改革條件[12][3]137140,然而,已有研究大都隻是在定性層麵上進行探討,尚未能利用相應的變量或可量化的工具對全國各省區的具體(ti) 情況進行詳細刻畫與(yu) 客觀分類。本文擬在深入探索省管縣改革條件的基礎上,借助於(yu) 量化指標,利用SPSS統計軟件對我國除港澳台、直轄市及海南省以外的26個(ge) 省區進行聚類研究,從(cong) 而為(wei) 中央多次強調的"有條件的地方"作出理論解釋,並為(wei) 省管縣改革的分類推進提供客觀依據。

　　一、省管縣的前提條件

　　20世紀80年代初期開始廣泛推行的市管縣體(ti) 製非但沒有產(chan) 生預期的績效,反而因為(wei) 體(ti) 製機製的扭曲而派生出大量的弊端[4][5]45。當前,省管縣改革已經成為(wei) 推動縣域發展、實現城鄉(xiang) 統籌的重要舉(ju) 措,也是減少行政層級、提高行政效能的迫切需要,更是消除城市泛化、促進合理布局的關(guan) 鍵手段。不過,最近二十多年的行政實踐已經固化了市管縣體(ti) 製,因此,改革必將麵臨(lin) 諸多障礙。我們(men) 隻能在有條件的地方先行探索,沒有條件的地方創造條件,並利用漸進的方法實施增量改革,有計劃、有步驟地分類推進,逐步減少行政層級。在總體(ti) 上,省管縣的前提條件主要包括以下幾個(ge) 方麵:

　　1.廣泛的改革共識。目前,全國283個(ge) 地級市中已有269個(ge) 市實行市管縣、代管縣級市體(ti) 製,占地級市總數的95%,這些地級市領導的縣(市)則占全國縣(市)總數的77.1%。市管縣體(ti) 製在省縣之間"契入"了一個(ge) 實質性管理層,導致了三種"漏鬥效應":財政漏鬥、權力漏鬥與(yu) 效率漏鬥[6],已遭到越來越多人的反對。2005年6月,溫家寶總理在全國農(nong) 村稅費改革會(hui) 議上明確提出,具備條件的地方可以推進"省直管縣"的試點。隨後,在我國的"十一五規劃"、黨(dang) 的十七屆三中全會(hui) 通過的《關(guan) 於(yu) 推進農(nong) 村改革發展若幹重大問題的決(jue) 定》、2009年和2010年中央一號文件中,中央多次強調要推進省管縣改革。這表明,中央對省管縣改革的態度已經十分明確。同時,理論界對省管縣改革的目標與(yu) 前景大都比較認同,廣大機關(guan) 幹部對這一改革也表現出了極大的政治熱情,普遍持歡迎態度[1][3]150。然而,省管縣改革依然會(hui) 麵臨(lin) 不小的阻力。這項改革是一次規模宏大的政府改革,牽涉數以萬(wan) 計官員的切身利益,其困難程度顯而易見。改革中所要進行的機構改革、人員調整、職能轉變和權力下放,將主要考驗地級市政府及其官員的承受能力、省級政府的調控與(yu) 監管能力、縣級政府的管理與(yu) 服務能力。所以,必須有效解決(jue) 部分官員害怕失去既得利益的抵觸心理以及擔心改革風險的猶豫心態,在中央與(yu) 地方、政府與(yu) 社會(hui) 之間達成廣泛的改革共識。

　　2.適當的管理幅度。從(cong) 世界多數國家的情況來看,減少行政層級、實現扁平化管理已經成為(wei) 行政改革的共同趨勢。根據對世界上217個(ge) 國家和地區的初步統計,地方不分政區的有13個(ge) ,實行一級製的有53個(ge) ,二級製的有92個(ge) ,三級製的有51個(ge) ,二級製與(yu) 三級製合計為(wei) 143個(ge) ,占65.9%,實行四級及以上的隻有8個(ge) ,僅(jin) 占3.7%[7]264265。然而,要在中國壓縮行政層級實行省管縣體(ti) 製,在省、市、縣數量既定的情況下,就勢必會(hui) 要增加省級政府的管理幅度。2007年底,我國除港澳台外的31個(ge) 省、市、自治區中,有283個(ge) 地級市、30個(ge) 自治州、368個(ge) 縣級市、1635個(ge) 縣(自治縣、旗、特區、林區)、68個(ge) 直轄市下轄區。也就是說,如果完全實行省管縣的體(ti) 製,31個(ge) 省級政府將直管2384個(ge) 下級政府,平均管理幅度為(wei) 76.9個(ge) 。就目前的政府職能與(yu) 技術保障而言,這一管理幅度在總體(ti) 上超出了省級政府的調控與(yu) 監管能力。當然,不同省區的差異很大,比如寧夏隻有18個(ge) 縣、市,而四川有159個(ge) 縣、市。另外,還應考慮的一個(ge) 幅度問題是區域麵積與(yu) 版圖分布。我國內(nei) 地31個(ge) 省區的平均麵積達到31萬(wan) 平方公裏,相當於(yu) 一個(ge) 中等國家的規模。甘肅的區域麵積約為(wei) 43萬(wan) 平方公裏,但其版圖分布過於(yu) 狹長,也不太利於(yu) 省管縣。所以綜合起來看,管理幅度要適當,既是指省級政府直管的下屬政府數量要適度(一般認為(wei) 50個(ge) 左右為(wei) 宜),又是指省級區域麵積和版圖分布要盡可能的恰當。

　　3.必要的經濟基礎。新中國成立初期興(xing) 起的市管縣主要是為(wei) 解決(jue) 大城市蔬菜、副食品供應而設置的,並無"帶"縣之意。20世紀80年代初以來,基於(yu) "以城帶鄉(xiang) 、城鄉(xiang) 互補、協同發展"的設想,我國開始普遍推行市管縣體(ti) 製。然而,在集聚為(wei) 主、擴散為(wei) 輔、溢出為(wei) 負的工業(ye) 化初期和中期,區域經濟活動首先會(hui) 向城市集中,而此時利用行政手段強製城市帶動周邊農(nong) 村發展,不僅(jin) 違背了經濟規律,不可能達到預期目標,而且在體(ti) 製上給"市刮縣"、"市卡縣"提供了機會(hui) ,導致城鄉(xiang) 差距越來越大。在計劃經濟體(ti) 製下,政府幾乎是無所不管的全能主義(yi) 者,省級政府直接管理幾十個(ge) 甚至上百個(ge) 縣(市)是很困難的。在此背景下,政府不得不以增加行政層級、減少管理幅度來減輕工作負荷。1992年以後,我國的市場經濟體(ti) 製得以確立,市場化程度也得到了迅速提高。與(yu) 此相適應,政府主導型的資源配置方式逐步被市場機製的基礎性作用所代替,經濟的橫向聯合逐漸取代了縱向的權力傳(chuan) 承,形成了較為(wei) 自由分散的經濟網絡。打破市管縣體(ti) 製,恰好可以為(wei) 縣(市)的發展提供新的契機,按照市場經濟自願、分工與(yu) 協作的基本原則,建立更廣泛的區域經濟聯係,選擇適合當地實際情況的發展路徑。也就是說,市場化改革的不斷深入、區域經濟聯係的不斷擴大已對省管縣提出了越來越強的要求,而這種內(nei) 在需求恰恰就是省管縣改革的經濟動力和基礎。同時,越是經濟發達的地區,政府支付改革成本的能力就越強,社會(hui) 承受改革震蕩的空間也越大。為(wei) 防止原來市管縣體(ti) 製下市與(yu) 市之間的行政壁壘轉化成省管縣體(ti) 製下縣與(yu) 縣之間的行政壁壘,政府的經濟職能必須進行徹底轉變。

　　4.較好的技術保障。省管縣意味著管理層次得到了壓縮,所以管理幅度就相應地擴大了。管理幅度擴大以後,省級政府能否有效管理?要解決(jue) 這一問題,除了通過劃小省級區域麵積、增加省級政府數量的方法外,還可以依托發達的信息技術與(yu) 便捷的交通設施。隨著電子政務的普及,我國上下級地方政府以及各職能部門之間的網絡溝通已經初具規模,並日趨完備。根據有關(guan) 研究,2006年省級政府網站整體(ti) 建設水平已經達到了互動階段,用戶可以通過網站下載各種辦事表格,並通過領導信箱、留言簿/論壇、業(ye) 務谘詢窗口等各種渠道向政府部門反饋和詢問各種問題[8]101102。與(yu) 此同時,便捷的交通也可以大大縮短省與(yu) 縣(市)在時間、空間和心理上的距離。2008年底,我國公路總裏程達373.02萬(wan) 公裏。其中,高速公路6.03萬(wan) 公裏,一級公路5.42萬(wan) 公裏,二級公路28.52萬(wan) 公裏,三級公路37.42萬(wan) 公裏,四級公路200.46萬(wan) 公裏,等外公路95.16萬(wan) 公裏。全國公路密度為(wei) 38.86公裏/百平方公裏,比上年末提高1.53公裏/百平方公裏[9]。

　　5.充分的試點經驗。近年來,市管縣體(ti) 製對縣域經濟發展的束縛陸續引起中央和許多省區的關(guan) 注。1988年,海南利用建省之際,一步到位地實行了省直接管理市縣的體(ti) 製,這被人們(men) 稱之為(wei) "海南方向"。而浙江省長期以來的財政省管縣、四輪強縣擴權和一輪擴權強縣改革被稱之為(wei) 縣域經濟快速發展的"浙江經驗"[10]。截至2009年底,既沒有進行擴權改革,也沒有進行財政省管縣的省區隻有內(nei) 蒙古、西藏、新疆、廣西等四個(ge) 自治區。從(cong) 實施情況來看,各地改革的方法與(yu) 步驟各有特點:浙江、海南等省在已有財政省管縣和人事省直管的基礎上,下放事權,擴大縣(市)政府的經濟社會(hui) 管理權;湖南、安徽等省首先進行財政省管縣改革,再擴大縣(市)政府的經濟社會(hui) 管理權,或是進一步改革人事權;黑龍江、湖北等省首先進行事權改革,擴大縣(市)政府的經濟社會(hui) 管理權,再進行財政體(ti) 製改革;河南、吉林等省則同時推行財權、經濟社會(hui) 管理權,甚至人事權改革。然而,因為(wei) 認識不到位、製度不配套、對接不落實、關(guan) 係沒理順等原因,試點中依然存在諸多問題,應進一步積累經驗,總結教訓。

　　二、量化指標及聚類結果

　　根據以上條件,我們(men) 選取區域麵積、縣市數量、人均GDP、市場化指數、電子政務水平、高速公路密度、擴權縣(市)比例、已擴權月數等八個(ge) 量化指標。區域麵積和縣市數量主要用來反映省管縣視域下省級政府的管理幅度;人均GDP與(yu) 市場化指數主要用來衡量各個(ge) 省區省管縣的經濟基礎;電子政務水平與(yu) 高速公路密度主要用來衡量省管縣的技術保障;擴權縣(市)比例與(yu) 已擴權月數則主要反映省管縣改革試點經驗的積累。本文沒有單獨列舉(ju) 變量來衡量各個(ge) 省區的改革共識問題,主要是因為(wei) :第一,中央政府對省管縣改革的態度已比較明確,下一步的改革探索將主要取決(jue) 於(yu) 各省區主要黨(dang) 政領導的膽識與(yu) 氣魄。第二,已有調查表明,大部分縣(市)政府對省管縣持讚成態度,改革的阻力主要來自地市級政府。第三,各個(ge) 省區的改革共識實際上已經在其他客觀指標上得到了部分體(ti) 現,比如人均GDP和市場化指數高的省區往往改革意識比較強;區域麵積小、縣市數量少、電子政務水平高、交通發達的省區比較容易取得改革共識;擴權縣(市)比例高和擴權時間長本身就意味著這個(ge) 省區已經取得了較大的改革共識。具體(ti) 來看,各個(ge) 量化指標及其數據來源如下:

　　1.區域麵積。近年來,我國省級行政區劃比較穩定,區域麵積基本保持不變。本文所用的26個(ge) 省區的區域麵積數據來自《中華人民共和國行政區劃簡冊(ce) (2008)》[11]。數據及其描述性統計顯示:26個(ge) 省區中麵積最小的是寧夏,約為(wei) 6.6萬(wan) 平方公裏;最大的是新疆,約為(wei) 166萬(wan) 平方公裏;26個(ge) 省區的區域麵積均值為(wei) 36.49萬(wan) 平方公裏,標準差為(wei) 40.08。

　　2.縣市數量。為(wei) 反映省管縣視域下的省級政府管理幅度,縣市數量指標既包括了縣、自治縣(旗)、縣級市、林區(湖北1個(ge) )、特區(貴州2個(ge) ),又包括了地級市和副省級市的數量。這一指標並不包括市轄區數量,因為(wei) 即使是在省管縣體(ti) 製下,市轄區也屬於(yu) 所在市直管。需要提醒的是,我們(men) 暫不考慮"較大的市"和自治州可能會(hui) 轄縣的數量。26個(ge) 省區縣市數量的數據乃是根據《中華人民共和國行政區劃簡冊(ce) (2008)》[11]整理得出的。數據及其描述性統計顯示:26個(ge) 省區中轄縣市數量最少的為(wei) 寧夏,僅(jin) 18個(ge) ;轄縣市數量最多的是四川,為(wei) 159個(ge) ;26個(ge) 省區所轄縣市數量的均值為(wei) 87.62,標準差為(wei) 30.89。

　　3.人均GDP。人均GDP是指在一定時期內(nei) (通常為(wei) 一年),一個(ge) 國家或地區生產(chan) 出的全部最終產(chan) 品和勞務的人均淨增加值。它常被用來衡量一個(ge) 國家或地區的經濟發展綜合水平,是宏觀經濟中最受關(guan) 注的統計數字之一。本文用來反映各個(ge) 省區經濟發展程度的人均GDP數據來源於(yu) 《中國統計年鑒(2008)》[12]。數據及其描述性統計顯示:人均GDP最小的省份是貴州,僅(jin) 為(wei) 6835元;最高的省份是浙江,達到37128元;26個(ge) 省區的人均GDP均值為(wei) 18355.73元,標準差為(wei) 7907.52。

　　4.市場化指數。為(wei) 了對我國各省、直轄市、自治區的市場化相對進程作出判斷,樊綱等人建立了"中國各地區市場化進程相對指數",用比較的方法從(cong) 政府與(yu) 市場的關(guan) 係、非國有經濟的發展、產(chan) 品市場的發育程度、要素市場的發育程度、市場中介組織發育和法律製度環境等方麵,對各省、直轄市、自治區的市場化程度進行了測度[13]。本文所用的26個(ge) 省區的市場化指數就來源於(yu) 這份《中國市場化指數---各地區市場化進程2006年報告》。數據及其描述性統計顯示:市場化指數最高的是廣東(dong) ,達到10.06;最低的為(wei) 西藏,僅(jin) 為(wei) 2.50;26個(ge) 省區市場化指數的均值是6.23,標準差為(wei) 1.83。

　　5.電子政務水平。我們(men) 選取省級政府網站的測評得分來度量26個(ge) 省區的電子政務水平,這一測評得分來自《中國電子政務研究報告(2006年)》[8]245。在總體(ti) 上,我國省級政府電子政務還處於(yu) 較差水平。具體(ti) 來看,在與(yu) 信息公開有關(guan) 的指標上,如政府公告、新聞上網、基本介紹、招商政策等方麵,多數省級網站能夠達到良好水平;在與(yu) 互動交流有關(guan) 的指標上,省級政府網站一般能夠做到提供政府郵箱服務和網上監督渠道,但反饋質量很低;在與(yu) 網上辦事相關(guan) 的指標上,如在線申報、在線審批和進度查詢等方麵,省級政府網站做得比較差。數據及其描述性統計顯示:26個(ge) 省區中省級政府網站測評得分最低的是寧夏,僅(jin) 1.32分;得分最高的是安徽,為(wei) 6.11分;26個(ge) 省區省級政府網站得分的均值是3.98,標準差為(wei) 1.17。

　　6.高速公路密度。高速公路密度是指單位麵積的高速公路裏程數,也就是某一區域的高速公路總裏程數除以區域總麵積。26個(ge) 省區的高速公路總裏程數來自《中國統計年鑒(2008)》[12],區域麵積數據來自《中華人民共和國行政區劃簡冊(ce) (2008)》[11]。數據及其描述性統計顯示:26個(ge) 省區中隻有西藏還沒有高速公路,其密度為(wei) 0;高速公路密度最高的是江蘇,為(wei) 356公裏/平方公裏;26個(ge) 省區高速公路密度的均值是111.23公裏/平方公裏,標準差為(wei) 93.51。

　　7.擴權縣(市)比例。強縣擴權或擴權強縣是省管縣改革的重要過渡形式。擴權縣(市)比例是指進行擴權試點的縣(市)占所有縣、自治縣(旗)、縣級市、林區和特區的比例。為(wei) 了得到這一數據,我們(men) 首先找到已進行擴權改革省區的相關(guan) 文件,統計出擴權試點縣(市)的數量(截至2009年5月底),然後根據《中華人民共和國行政區劃簡冊(ce) (2008)》整理出各省區的縣、自治縣(旗)、縣級市、林區和特區的數量,並最後計算出擴權縣(市)的比例。數據及其描述性統計顯示:貴州、江西、青海、廣西、內(nei) 蒙古、寧夏、西藏、新疆等八個(ge) 省區的擴權縣(市)比例為(wei) 0,也即還沒有進行擴權改革試點;福建、廣東(dong) 、黑龍江、湖南、吉林、江蘇、浙江等七個(ge) 省的擴權縣(市)比例為(wei) 1,也即擴權改革已推廣到全省各個(ge) 縣(市);26個(ge) 省區擴權縣(市)比例的均值是0.43,標準差為(wei) 0.42。

　　8.已擴權月數。已擴權月數是指從(cong) 擴權改革試點開始直到2009年5月之間的月份數。全國大部分省區是在有關(guan) 促進縣域經濟發展等文件中首次提出要進行擴權改革試點的。然而,文件發布與(yu) 擴權改革實踐之間可能會(hui) 存在一定的時間差。本文對已擴權月數的處理方法如下:(1)如果在有關(guan) 促進縣域經濟發展等文件中提出擴權改革後一年內(nei) 就在實踐中開展擴權改革試點的,就以第一次文件發布之日起計算;(2)如果在有關(guan) 促進縣域經濟發展等文件中提出擴權改革後一年內(nei) 並沒有在實踐中開展擴權改革試點的,則以實踐中擴權改革試點之日起計算;(3)有的省份至今已開展了好幾輪擴權改革,已擴權月數就從(cong) 第一輪啟動時開始計算。數據及其描述性統計顯示:貴州、江西、青海、廣西、內(nei) 蒙古、寧夏、西藏、新疆等八個(ge) 省區的已擴權月數為(wei) 0,也即還沒有進行擴權改革試點;已擴權月數最高的是浙江,達到203個(ge) 月;已擴權月數的均值是36.77,標準差為(wei) 42.92。

　　利用這八個(ge) 量化指標,接下來進行聚類研究。聚類分析是一種探索性的統計分析方法,其實質是按照變量間距離的遠近將數據分成若幹個(ge) 類別,使類別內(nei) 數據的差異盡可能小,而類別外數據的差異盡可能大。按照方法原理來區分,經典的聚類大致可以分為(wei) 兩(liang) 類:層次聚類法(hierarchicalclustering)和非層次聚類法(non2hierarchicalclustering)。近年來發展出的一係列智能聚類方法則可以被歸為(wei) 一個(ge) 新類別[14]237。本文選擇層次聚類法進行聚類分析,選取的26個(ge) 省區是指除去港澳台、四個(ge) 直轄市以及在建省之初就實行省管縣體(ti) 製的海南以外的其他省和自治區,即:安徽、福建、甘肅、廣東(dong) 、貴州、河北、河南、黑龍江、湖北、湖南、吉林、江蘇、江西、遼寧、青海、山東(dong) 、山西、陝西、四川、雲(yun) 南、浙江、廣西、內(nei) 蒙古、寧夏、西藏、新疆。通過對數據的描述性統計發現,八個(ge) 量化指標的數量級各不相同,均值從(cong) 最小的0.43到最大的18355.73,標準差則從(cong) 最小的0.42到最大的7907.52。這說明各量化指標的數據量綱之間存在很大的差異性。為(wei) 了清除各指標數據大小對聚類結果產(chan) 生的影響,需要對數據進行標準化處理。在聚類分析過程中,本文對所有數據都標準化為(wei) Z評分。

　　利用SPSS統計軟件的分析,並結合相關(guan) 理論綜合判斷,本文把全國26個(ge) 省區分成了六類,八個(ge) 量化指標都通過了0.05水平上的顯著性檢驗(表1)。這六類的總體(ti) 特征可以描述如下(各指標均值見表2):

　　第一類:管理幅度過大(主要是縣市數量太多)、經濟基礎差、技術保障弱、前期試點不充分的省區,包括江西、陝西、貴州、安徽、河北、河南、四川、雲(yun) 南、甘肅、廣西、山西。這類省區需要加倍努力後(包括行政區劃改革),才有可能順利推進省管縣改革。

　　第二類:管理幅度適中、經濟基礎較好、技術保障中等、前期試點較充分的省區,包括湖北、湖南、黑龍江、吉林、福建、遼寧。這類省區稍加努力後就可以不斷創造條件,漸進有序地推進省管縣改革。

　　第三類:管理幅度不大、經濟基礎好、技術保障強、前期試點較充分的省區,包括廣東(dong) 、山東(dong) 、江蘇。這類省區的客觀條件已趨成熟,鼓勵進一步探索省管縣改革。

　　第四類:管理幅度過大(主要是區域麵積太大)、經濟基礎差、技術保障很弱、擴權試點尚未展開的省區,包括內(nei) 蒙古、新疆、青海、西藏。這類省區的改革條件還遠未具備,等條件成熟並進行區劃改革後方可推進省管縣體(ti) 製改革。

　　第五類:管理幅度小、經濟基礎好、技術保障強、前期試點很充分的省區,即浙江省。浙江省的客觀條件已成熟,可以率先減少行政層級,實現全麵的省管縣體(ti) 製。

　　第六類:管理幅度很小、經濟基礎差、技術保障弱、擴權試點未展開但財政體(ti) 製已實現直管的省區,即寧夏回族自治區。寧夏的客觀條件還沒有完全具備,但地方領導人已在有意識地培養(yang) 改革共識。所以,在寧夏率先實現全麵省管縣體(ti) 製改革,也並非沒有可能。

　　三、結論與(yu) 政策建議

　　kaiyun官方地址的一條基本經驗就是漸進式增量改革,把長遠謀劃與(yu) 階段安排緊密結合,分類實施,逐步推進。本文認為(wei) ,省管縣的前提條件主要包括以下五個(ge) 方麵:一是廣泛的改革共識,二是適當的管理幅度,三是必要的經濟基礎,四是較好的技術保障,五是充分的試點經驗。為(wei) 了根據相關(guan) 條件對全國各省區進行科學分類,本文選取區域麵積、縣市數量、人均GDP、市場化指數、電子政務水平、高速公路密度、擴權縣(市)比例、已擴權月數等八個(ge) 量化指標,利用SPSS統計軟件對除港澳台、直轄市以及海南省以外的26個(ge) 省區進行了聚類分析,最終把26個(ge) 省區分成了六類。在改革過程中,條件成熟的省區可實現率先突破,形成榜樣示範;條件不太成熟的省區可努力創造條件,進行積極探索;條件還不允許的省區則可等待時機成熟,稍後開展改革。

　　在西方國家,根據地方與(yu) 中央關(guan) 係緊密程度的不同,地方政府在政治上的意義(yi) 主要有兩(liang) 種:一是分權(decentralization),二是分治(deconcentralization)。前者是"分割性的地方分權",後者是"分工性的地方分權"[15]7。實際上,無論是哪個(ge) 國家,隻有適合本國政治生態的體(ti) 製,才是最好的地方政府體(ti) 製。改革不怕慢,就怕站,更怕瞎折騰。我們(men) 不能兩(liang) 眼緊盯著省管縣改革目標而隨意地闊步前行,簡單地把上次改革的成果又當成這次改革的對象。具體(ti) 的政策建議如下:

　　1.明確未來願景,大力培育改革共識。願景是各級黨(dang) 政機關(guan) 公務人員共同的發自內(nei) 心的意願,這種意願不是一種抽象的東(dong) 西,而是能夠激發公務人員為(wei) 黨(dang) 和政府作出奉獻的具體(ti) 任務或使命。筆者認為(wei) ,省管縣改革的總體(ti) 願景可以設定為(wei) :減少層級,強化縣政,市縣協調,人民滿意。減少層級是指地方行政層級從(cong) 省-市-縣-鄉(xiang) 鎮四級轉變為(wei) 省-市(縣)-鄉(xiang) 鎮三級;強化縣政是指加強縣級政權建設,並提升縣域經濟社會(hui) 發展的活力;市縣協調是指大中城市和縣域經濟社會(hui) 的發展要兼顧效率和公平,實現互利互補與(yu) 合作共贏;人民滿意是指改革過程和最終結果都要實現好、維護好和發展好最廣大人民的根本利益。在這個(ge) 意義(yi) 上,省管縣改革隻是手段,改革的進程不能偏離願景和目標的指引。在實踐中,不應本末倒置,不管條件是否具備,目標能否達成,盲目地推進改革。

　　2.改革行政區劃,合理調整省縣規模。這項工作可從(cong) 以下幾個(ge) 方麵漸進展開:(1)適度增加直轄市數量。(2)逐步劃小麵積過大省區,並對版圖分布過於(yu) 狹長的省區進行調整,逐步增加省級政府數量到50個(ge) 左右。(3)積極探索新的設市模式。除有條件地重啟切塊設市和整縣改市外,積極探索縣轄市體(ti) 製,培育和發展中小城市。(4)漸進整合縣級政區。一部分發達縣(市)可以遵照相關(guan) 條件升格為(wei) 地級市,並劃入周邊個(ge) 別縣(市)作為(wei) 市轄區;通過定量計算,適當合並規模過小的縣(市),擴大縣域管理規模;為(wei) 給大中城市的發展留下足夠的空間,部分與(yu) 市聯係緊密的郊縣可調整為(wei) 市轄區,或依然保留為(wei) "較大的市"下屬的縣。

　　3.完善市場機製,徹底轉變政府職能。我國總體(ti) 市場化程度已高位趨穩,但各省區之間的市場化程度還存在較大的差異,還需要不斷健全和完善市場機製,並在此基礎上徹底轉變政府職能。否則,在市管縣體(ti) 製下形成的市與(yu) 市之間的行政壁壘,很可能會(hui) 演變成省管縣體(ti) 製下縣與(yu) 縣之間的行政壁壘,其後果將更為(wei) 嚴(yan) 重。而且,省級政府一方麵可能麵臨(lin) 管不過來的困境,另一方麵又有可能產(chan) 生"省刮縣"的衝(chong) 動。因此,轉變政府職能是省管縣體(ti) 製改革成功的關(guan) 鍵。目前,應著力做好三方麵工作:一是政府職能有"越位"的需"退位",二是政府職能有"缺位"的要"到位",三是政府職能有"錯位"的應"正位"。

　　4.強化技術保障,充分形成條件支撐。行政層級過多,政府容易成為(wei) 缺乏回應性和創造力的"政治蝸牛",而發達的信息技術與(yu) 交通條件可以為(wei) 扁平化管理創造良好的技術條件。在世界各國積極提倡的"信息高速公路"的五個(ge) 應用領域中,電子政務一直被許多發展中國家列為(wei) 第一位。目前,推動政府工作的自動化、電子化和網絡化已是大勢所趨。為(wei) 與(yu) 省管縣改革相配套,有必要進一步加強我國的電子政務建設,並借此重塑政府流程。同時,為(wei) 有效地縮短省與(yu) 縣(市)之間的時空與(yu) 心理距離,還需要進一步改善交通運輸條件,形成"N小時交通圈",盡可能地縮短各縣(市)到省會(hui) 城市的路途時間。

　　5.積累試點經驗,逐步推進體(ti) 製改革。省管縣改革可以沿著以下幾個(ge) 步驟漸進有序地展開:第一,財政省管縣、強縣擴權或擴權強縣改革試點;第二,將財政省管縣、擴權縣推廣到大部分縣(市);第三,選擇一部分經濟發達的縣(市)由省全麵直管;第四,選擇條件成熟的省區對省管縣全麵試點;第五,在全國推進省管縣及其相應的配套改革。對於(yu) 大部分省區而言,省管縣改革的前兩(liang) 個(ge) 步驟可以在"十一五"期間基本完成。在"十一五"末和"十二五"期間,可以首先鼓勵有條件的地方選擇一部分經濟發達的縣(市)由省全麵直管,然後選擇條件成熟的省區對省管縣全麵試點。"十三五"期間,可逐步在全國推進省管縣,並完善相應的配套改革。這樣,正好到2020年基本完成省管縣改革,建立起與(yu) 市場經濟體(ti) 製相適應的具有中國特色的行政管理體(ti) 製。