[ 摘　要] 江蘇三年來省直管縣財政體(ti) 製改革的實踐表明， 改革取得了“擴權強縣”的初步效果，但財政省直管縣體(ti) 製與(yu) 行政市管縣體(ti) 製之間體(ti) 製性摩擦造成一些新的矛盾與(yu) 問題。從(cong) 發展型、建設型政府向服務型政府轉變，是政治體(ti) 製改革的一個(ge) 目標，也是徹底解決(jue) 上述兩(liang) 種製度摩擦的根本。

　　[ 關(guan) 鍵詞] 省直管縣；財政體(ti) 製改革

　　①　課題負責人：吳先滿(1957 —) ，男，安徽樅陽人，江蘇省社會(hui) 科學院財貿研究所研究員，博士生導師，研究方向：社會(hui) 主義(yi) 經濟與(yu) 金融。本

　　課題組成員：吳先滿、王國豐(feng) 、潘海、駱祖春、丁敬雯、方維慰、陳涵、侯祥鵬、肖平、範瑋、吳曉俊、蔡笑、張軍(jun) 鬆。本文執筆人：吳先滿、駱祖春。

　　②　為(wei) 了行文方便，下文中的縣包括縣級市，市包括計劃單列市和地級市。

　　進入新世紀特別是“十一五”計劃實施以來， 省以下的市管縣( 市) 財政管理模式的弊端和不足越發顯現出來，作為(wei) 整個(ge) 省以下行政管理體(ti) 製改革的先行者和財力製度保障， 中央倡導地方財政管理體(ti) 製從(cong) 市管縣到省直管縣的改革。江蘇從(cong) 2007 年起全麵實施省直管縣( 市) ②財政體(ti) 製改革。三年多的實踐表明，這一改革已初步取得了“擴權強縣”的改革效果，但在實施中也存在一些矛盾與(yu) 問題，必須采取切實的政策措施，以促進這一改革的進一步改進、完善和深化。本課題報告即對此作一係統深入的研究與(yu) 探索。

　　一、江蘇推進省直管縣(市)財政體(ti) 製改革的背景

　　1982 年，中共中央發文省以下實行“市管縣”行政管理體(ti) 製改革， 江蘇是改革的先行者之一。市管縣的行政和財政體(ti) 製在改革的初期發揮了一定的積極作用，對加快城市化進程和地級市中心城市的建設，促進區域經濟發展，起到了積極作用。在蘇南地區實行“市管縣”後， 工業(ye) 經濟迅速向縣鄉(xiang) 鎮輻射和擴展，促進了“蘇南模式”的形成和發展。

　　隨著社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的日臻完善和縣域經濟的發展、壯大，“市管縣”體(ti) 製的不適應性也日漸顯現，主要體(ti) 現在三個(ge) 方麵： 一是市縣爭(zheng) 利的經濟利益矛盾。市裏憑借自身的行政優(you) 勢，在經濟發展、財稅分成等方麵常常優(you) 先考慮市級， 甚至“截留”縣裏的一部分資源用於(yu) 中心城區建設。事實上的“市壓縣”、“市刮縣”阻礙了縣域經濟的發展； 二是市縣之間的財權事權不對稱矛盾。“市管縣”擴大了市級政府的資源支配能力， 壓縮了縣級政府的財權。但縣級政府的事權卻在不斷增加，縣鄉(xiang) 財政困難，農(nong) 村地區的教育、衛生等基礎設施和公共服務發展滯後[1 ] ；三是城鄉(xiang) 關(guan) 係的矛盾， 市級政府的工作重心一般都放在城區而不是農(nong) 村，“三農(nong) ”發展在製度上得不到重視，加劇了城鄉(xiang) “二元化”格局。

　　市管縣財政管理體(ti) 製導致了市縣間分配關(guan) 係不穩定、財政管理層次過多、財力與(yu) 事權不匹配， 為(wei) 了提高行政效率， 調動縣級的發展積極性， 改革市管縣、實行省直管縣財政管理體(ti) 製的呼聲日漸高漲。浙江率先推行以省直管縣財政管理體(ti) 製改革為(wei) 主的“擴權強縣”改革取得了較為(wei) 成功的經驗， 起到了示範作用。進入新世紀後， 中央希望通過改革地方財政管理體(ti) 製，理順地方財政管理關(guan) 係，在有條件的省份推行省直管縣財政管理體(ti) 製， 擴大縣級的經濟權限，調動縣級經濟建設的積極性，以此推動社會(hui) 主義(yi) 新農(nong) 村建設和促進縣域經濟的發展。中央在《關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展第十一個(ge) 五年規劃的建議》中指出：“理順省級以下財政管理體(ti) 製，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體(ti) 製”。溫家寶總理在2005 年全國農(nong) 村稅費改革工作會(hui) 議和2006 年農(nong) 村綜合改革工作會(hui) 議上， 兩(liang) 次提出了要推進省級直接對縣的管理體(ti) 製改革。財政部在2005 年年底召開的財政工作會(hui) 議上要求完善省以下財政管理體(ti) 製，在總結經驗的基礎上，積極試行省級直接對縣的財政管理體(ti) 製。

　　二、江蘇推進省直管縣(市) 財政體(ti) 製改革的主要內(nei) 容與(yu) 初步成效

　　( 一) 改革前的準備工作

　　2005 年，江蘇省政府就開始準備實行省直管縣財政管理體(ti) 製，下發了《省政府辦公廳關(guan) 於(yu) 做好市縣財政管理體(ti) 製穩定工作的通知》( 蘇政辦發[ 2005 ]68 號) 。2006 年出台的《江蘇省“十一五”規劃綱要( 草案) 》第一次明確提出“加快縣域城市化進程， 有條件的縣城向中等城市發展， 賦予縣級政府更大更多的經濟、行政管理權限，實行省直接對縣的財政管理體(ti) 製”。中共江蘇省委十一次黨(dang) 代會(hui) 再次強調實行“擴權強縣”政策， 增強縣域經濟發展活力。江蘇“省直管縣”體(ti) 製改革蓄勢待發。

　　到2007 年，江蘇省實行“省直管縣財政體(ti) 製改革”條件已比較充分： 縣域已具備一定的自我發展能力，加快發展的需求相當強烈； 省級財政調控能力明顯增強，可以進一步加大對縣域的支持力度； 不少省轄市已進行了區劃調整， 中心城市發展空間已經形成； 財政管理基礎也已具備； 省財政轉移支付補助先前已直接計算到縣； 覆蓋到縣的“金財工程”建設步伐加快等等。

　　( 二) 江蘇省直管縣( 市) 財政體(ti) 製改革的主要做法

　　2007 年3 月， 江蘇省出台《省政府關(guan) 於(yu) 實行省直管縣財政管理體(ti) 製改革的通知》( 蘇政發〔2007 〕29 號) ，決(jue) 定從(cong) 2007 年1 月1 日起實行省直管縣財政管理體(ti) 製，標誌著江蘇省直管縣財政管理體(ti) 製改革全麵推行。作為(wei) 具體(ti) 落實措施， 江蘇省財政廳相繼出台下發了《關(guan) 於(yu) 實行省直管縣財政管理體(ti) 製改革有關(guan) 實施問題的通知》( 蘇財預[ 2007 ] 22 號) 、《關(guan) 於(yu) 實行省直管縣財政管理體(ti) 製後有關(guan) 預算管理問題的通知》( 蘇財預[ 2007 ] 23 號) 以及《關(guan) 於(yu) 做好市縣財政資金清算工作的通知》( 蘇財預[ 2007 ] 24號) 等三個(ge) 通知。改革的主要內(nei) 容包括以下方麵。

　　第一，建立省與(yu) 縣直接聯係的財政體(ti) 製。首先是統一收支劃分，除省級收入外，市級與(yu) 縣級財政收入按收入屬地原則統一劃分。根據“一級政府、一級財政、一級事權”的要求， 明確市級與(yu) 縣級財政支出責任； 其次是以2005 年為(wei) 基期年確定各市對所屬縣的財政體(ti) 製性集中和財力補助、專(zhuan) 項補助劃轉基數。各項稅收返還數等按實際計算確定。

　　第二，改革財政預決(jue) 算製度。取消市與(yu) 縣之間的原預決(jue) 算製度，建立省與(yu) 市、省與(yu) 縣之間的財政預決(jue) 算製度。一是市縣各自確定收支預算， 各自根據全省財政收入預期增長幅度和本地經濟社會(hui) 發展目標，自行確定本級的財政收支預算。二是由省財政直接辦理與(yu) 各市、縣的各類財政結算事項， 市、縣之間的結算事項一律通過省財政辦理。三是各市、縣直接報送預算、調整、執行和決(jue) 算財政報表給省財政。各縣有關(guan) 財政統計報表同時抄送所在市財政局。

　　第三，改革財政往來管理製度。取消市與(yu) 縣之間的財政往來製度，建立省與(yu) 市、省與(yu) 縣之間的財政往來製度。一是各市、縣人民銀行國庫根據改革後的財政管理體(ti) 製規定，直接向省級報解財政庫款，直接報送有關(guan) 收入報表。各市、縣財政收入金庫留解比例由省財政直接確定。二是省對各縣直接下達專(zhuan) 項資金，不再經過市級財政。市對縣財政專(zhuan) 項補助通過省財政下達到縣。三是省財政直接辦理對各縣財政資金往來和資金調度及其結算。

　　第四，嚴(yan) 格分配製度。市級不得將應屬於(yu) 縣級收入範圍內(nei) 的收入劃歸市級； 不得以任何方式集中縣級財政收入( 包括單項稅種或單項收入) 和資金；不得下放或轉嫁應由市級承擔的支出責任。按照財權與(yu) 事權對等的要求， 今後省級在對縣安排項目資金或出台政策時，一般不要求市級配套； 市對縣不能隨意開減收增支的政策口子，或要求縣級配套資金。各市對縣出台增加支出政策時要相應安排補助資金。

　　第五，充分發揮省級財政調節作用。完善加快縣域發展、促進市縣共同發展的激勵機製。加大轉移支付力度，緩解縣鄉(xiang) 財政困難，逐步提高經濟相對薄弱縣鄉(xiang) 基本公共服務保障能力， 推進縣域間基本公共服務均等化，促進區域協調發展。

　　( 三) 省直管縣財政體(ti) 製改革的配套措施

　　第一，加強省對市縣財政領導。先後對市縣財政局長和財政預算幹部進行了改革業(ye) 務培訓， 思想認識得到了統一。省對市縣如何處理好既得利益問題、如何規範新增利益問題有了明確的規定和要求，特別是在市財政對縣域發展的責任上，明確提出“省進、市不退”原則， 要求各市要繼續履行統籌協調區域發展的重要職責。實行縣聯絡員製度。各縣聯絡員由一名處長( 主任) 及其本處室( 中心) 的一名處級或科級幹部兩(liang) 人組成， 負責對某縣的聯絡工作。聯絡員主要任務是及時上傳(chuan) 下達， 服務指導縣。該製度有利於(yu) 改進工作作風，密切省廳與(yu) 基層的聯係，提高省直管縣財政管理水平。

　　第二，2008 年8 月， 中共江蘇省委、江蘇省政府聯合下發《關(guan) 於(yu) 調整分稅製財政管理體(ti) 製的通知》( 蘇發[ 2008 ] 15 號) ， 按照財權與(yu) 事權平衡的原則，重新劃分了省與(yu) 市縣之間地方共享稅的分享範圍與(yu) 第3 期課題組　江蘇推進省直管縣(市) 財政體(ti) 製改革研究13比例，擴大了縣級財政的分成比例，從(cong) 而使縣級政府有了更多的稅收支配權。例如，規定地方營業(ye) 稅、個(ge) 人所得稅、城市維護建設稅、印花稅、資源稅、車船使用和牌照稅增量和預算內(nei) 非稅收入增量， 省均不再集中，除營業(ye) 稅外5 個(ge) 稅種，預計未來五年省財政將少收地方財力300 多億(yi) 元。同時為(wei) 了防範縣市熱衷於(yu) 房地產(chan) 開發、濫占耕地等非理性發展衝(chong) 動，省級財政加大對資源類稅收的集中力度， 將地方城鎮土地使用稅等四種資源類稅種增量的30 %集中到省級財政。另外為(wei) 了促進經濟結構的轉型升級， 規定地方增值稅增量的集中比例從(cong) 20 %調高到50 %。

　　第三， 2008 年8 月， 省委、省政府在出台了《關(guan) 於(yu) 調整分稅製財政管理體(ti) 製的通知》的同時，出台了《關(guan) 於(yu) 建立科學發展評價(jia) 考核體(ti) 係的意見》、《關(guan) 於(yu) 建立促進科學發展的黨(dang) 政領導班子和領導幹部考核評價(jia) 機製的意見》等5 個(ge) 指導性政策性文件。在考核導向上， 製定了5 大類28 項科學發展評價(jia) 考核體(ti) 係，建立了引導領導幹部牢固樹立科學發展觀和正確政績觀的領導幹部考核評價(jia) 機製。

　　( 四) 省直管縣財政體(ti) 製改革的初步成效

　　省直管縣財政管理體(ti) 製改革平穩運行三年多，進展較為(wei) 順利， 改革的正麵效應初步顯現出來。通過對南京、高淳、蘇州、昆山、揚州、江都、宿遷、沭陽八市縣的調查，實施效果主要體(ti) 現在下述方麵。

　　1. 縣級財政收支快速增長。從(cong) 調查市縣2001 —2006 ，2007 —2008 年度財政總收支、本級一般預算收支、上一級財政集中收入、來自上一級財政的轉移支付等的相關(guan) 數據顯示： 2007 年後， 直管縣各項財政收支指標的年均增長率呈現兩(liang) 位數的高速增長態勢，財政轉移支付也明顯增加，欠發達縣的財政收入增幅尤為(wei) 明顯[2 ] 。

　　2.縣級財政留成比例有所增加。實行省直管縣財政體(ti) 製後，市級財政通過財政體(ti) 製對縣統籌一定比例財力的權限取消了，縣級財政留成比例增加，實力有所增強。根據“省進市不退”原則， 各市仍繼續穩定市級財政對各縣( 市) 的財政轉移支付， 2007 、2008 兩(liang) 年許多市用於(yu) 直管縣的補助資金均高於(yu) 省核定基數。與(yu) 此同時， 省對欠發達的縣地方財政收入增量實行集中與(yu) 等額獎勵返還政策， 省財政還通過預算內(nei) 專(zhuan) 項轉移支付方式對包括貸款貼息、星火計劃項目、新產(chan) 品開發、技改與(yu) 創新、節約能源等各類項目實行補助，為(wei) 縣級財政創造了增收空間。

　　3. 財政資金運轉效率提高。新體(ti) 製下中央和省對縣的各類資金由省財政直接撥付到縣， 縮短了時間跨度， 減少了轉撥程序， 資金運作更加快捷及時，便於(yu) 縣級財政部門即時根據國庫資金存量， 測算安排各類支出，加快支出預算的執行速度，使縣域經濟發展有了寬鬆的理財環境。

　　4.促進縣級財政管理水平提升。實行省直管縣後，縣級財政工作得到了省、市兩(liang) 級財政的指導和幫助，省裏的很多會(hui) 議、培訓班都直接到縣級， 使縣級更及時、更全麵了解各種財政信息，對各種財政政策的理解和掌握也更加到位。省級財政在預算審查、預算管理、數據報送等方麵對縣財政要求明顯提高，從(cong) 而促進了縣級財政管理人員業(ye) 務素質和工作水平的提高。

　　5. 推動縣域經濟向內(nei) 尋求發展動力。“省管縣”作為(wei) 一個(ge) 有效的製度框架，推動縣域經濟向內(nei) 尋求發展動力，促成了內(nei) 生性民營經濟的生長和繁榮，也帶動了縣和縣以下農(nong) 村經濟的發展。

　　三、江蘇推進省直管縣財政體(ti) 製改革中存在的主要問題與(yu) 原因

　　( 一) 主要問題

　　“省直管縣”財政體(ti) 製改革是一項新型的社會(hui) 係統工程， 具有多麵性和複雜性， 在初期的磨合階段，勢必會(hui) 出現一些問題與(yu) 矛盾，需要全麵把握，逐步解決(jue) 。

　　1. 省級財政管理的難度增加

　　“省直管縣”財政體(ti) 製的實施， 使得省級財政管理權限空前擴大。省級財政既是財政政策和收支政策的具體(ti) 製定者，又是財政資金分配決(jue) 策者，還是預決(jue) 算的編製者、審批者和資金撥付者，而市級財政則喪(sang) 失了轄區財政分配的話語權。江蘇省級財政需要麵對多於(yu) 地級市四倍多的縣，管理單位數量劇增，省財政處於(yu) “一對多”的博弈中。省級財政管理幅度過寬，管理難度加大，省級財政麵臨(lin) 更嚴(yan) 重的信息不對稱，行政管理和財政管理不一致帶來市縣之間矛盾增加，提高縣級財政自主權帶來負效應，進一步加劇政府間競爭(zheng) 等方麵[3 ] 。

　　2. 市幫扶縣的積極性削減

　　在新的管理體(ti) 製下，縣級財政能否正常運轉、工資是否兌(dui) 現，主要責任在省級而不在市級。在調研中，一些縣反映市對縣的支持力度明顯降低，文件規定的“市對縣補助不變”難以落實， 市縣間橫向協調的問題尚待解決(jue) 完善[2 ] 。此外，“省直管縣”財政體(ti) 製使得市與(yu) 縣的關(guan) 係也有所疏遠， 市、縣處於(yu) “單兵獨戰”的境地，出現市縣之間基礎設施重複建設、小而全、爭(zheng) 搶稅源等問題，如果不通過監督管理以及更加長遠的“地方民主治理”， 就可能加劇市場分割和地區封鎖，危害區域經濟的協調性。

　　3. 跨區域公共物品提供困難

　　按照“省直管縣”財政體(ti) 製的統一支出劃分原則，取消市集中縣財力的權利， 這本是為(wei) 了避免“市刮縣”的行為(wei) ，但也容易造成涉及跨縣的事業(ye) 經費支出難以統籌到位。而且，新體(ti) 製使各級財政處於(yu) “獨善其身”的狀態，市級承擔的區域性公共管理事務與(yu) 公共產(chan) 品供給的成本補償(chang) 出現困難， 對涉及多個(ge) 縣的抗旱排澇、衛生防疫、計生服務、科技推廣、水利建設、環境保護等， 缺乏必要的支持手段。加之， 垂直管理部門的財務管理體(ti) 製還沒有完全理順， 一些公共產(chan) 品供給處於(yu) 財權與(yu) 事權監管上的“真空”地帶。

　　4. 事權與(yu) 財權的不對稱

　　根據《預算法》規定： 國家實行一級政府一級預算，我國目前共分為(wei) 五級預算。而實行“省直管縣”後，實際上改變市對縣財政管理權，與(yu) 現行法律規定相矛盾。特別是“省直管縣”財政體(ti) 製與(yu) 現行行政管理體(ti) 製之間的矛盾更加突出。縣級財政體(ti) 製實行“省直管縣”，但縣級的人事管理、社會(hui) 事務管理卻歸地市管，必然形成縣級主要領導既要向省政府和省財政跑財力、跑資金、跑項目、跑政策； 又要向地市政府匯報工作，爭(zheng) 取地市政府的理解和支持，縣級領導的工作難度增大。另外，“省直管縣”財政體(ti) 製與(yu) 市級行政權匹配的財政權錯位， 無疑會(hui) 直接影響到行政管理權的實施， 市一級黨(dang) 委政府的權威性受到考驗。從(cong) 市的角度看， 財政不管， 行政管， 有些矛盾難以調和； 從(cong) 縣的角度看， 麵對兩(liang) 個(ge) “婆婆”， 有些關(guan) 係不好處理。

　　( 二) 原因剖析

　　1.過渡階段的體(ti) 製摩擦

　　由於(yu) 當前財政“省直管縣”改革是行政管理體(ti) 製改革的單方突破， 各項配套改革還沒能跟上，“三級政府，兩(liang) 級財政”的架構， 使得行政管理體(ti) 製與(yu) 財政管理體(ti) 製不配套， 造成體(ti) 製上的摩擦。市級事權與(yu) 財權不對稱，市、縣事權、財權未能理清， 市、縣的管理關(guan) 係不順，是現階段“省直管縣”財政體(ti) 製改革中最大的問題。

　　2.既得利益集團的存在

　　“省直管縣”財政體(ti) 製改革是對地方各級政府之間利益的重新分配過程。其中， 地級市是完全的利益流出方，缺乏改革的積極性和主動性，很多市都減少對縣的財政支持， 一些原本計劃設立在縣的工業(ye) 項目也改在市區。為(wei) 了減少改革的實施成本和摩擦成本，江蘇此次改革也遵循了“保存量、動增量”的思路。但這種既得利益的客觀性並不意味著合理性，隨著時間的發展， 這反而進一步增加了既得利益的剛性和改革取得突破性進展的難度。

　　3. 管理層次與(yu) 幅度的矛盾

　　“扁平化”是未來政府行政組織的發展趨勢，“省直管縣”體(ti) 製改革的宗旨也是要通過減少管理層次，實現政府層級扁平化，從(cong) 而達到降低行政管理成本、提高管理效率的目的[ 4 - 5 ] 。但是， 在目前的“省直管縣”體(ti) 製中，存在著省、市、縣三級管理層次的重疊以及管理責任不清等問題， 使得改革僅(jin) 僅(jin) 隻在形式上減少了管理層級，在功能上的“扁平化”還沒有完全發揮出來。當前單方麵增加省級政府的管理幅度，勢必會(hui) 給省級財政增加工作難度。

　　四、深入推進江蘇省直管縣財政體(ti) 製改革的政策建議

　　目前財政體(ti) 製下出現的一些問題， 表麵上看屬財政問題，其實與(yu) 經濟社會(hui) 轉軌和管理體(ti) 製配套改革不到位有著直接關(guan) 係。我國現行的整個(ge) 行政管理框架及行政資源的配置都是在“省—市—縣”體(ti) 製中形成的，財政“省直管縣”製度依然運行在“省—市—縣”主體(ti) 製之上， 由於(yu) 改革的漸進性， 當前這種雙重的管理製度還將並行很長的一段時間， 這是進一步完善財政“省直管縣”製度改革的大背景， 本課題對策建議的提出也是基於(yu) 這一背景， 使得建議更符合實際、更有針對性。

　　1.進一步轉變政府職能， 明確省、市、縣政府間的職責權限

　　從(cong) 發展型、建設型政府向服務型政府轉變， 是政治體(ti) 製改革的一個(ge) 目標， 也是完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的要求，同時還是徹底解決(jue) 上述兩(liang) 種製度摩擦的根本。在推行省管縣體(ti) 製， 擴大縣級政府的經濟管理職權的同時， 必須按照市場經濟體(ti) 製和科學發展觀的要求推進政府職能的調整， 通過完善相應的製度約束機製真正使縣級政府承擔的公共職責落到實處[ 6 ] 。上級政府不能在擴權的同時把額外的職責強加於(yu) 縣級政府， 以免造成縣級政府的事權過重和行為(wei) 扭曲。

　　實行“省直管縣”財政體(ti) 製之前， 市級財政擁有集中轄縣財力的權力， 為(wei) 區域經濟社會(hui) 發展各項管理事務提供了財力支持，“省直管縣”改革承認了省轄市對縣經協商後確認的集中基數( 以2005 財年為(wei) 基年) ，以後對縣級財政的增量部分不再集中。省轄市對轄縣的集中基數成為(wei) 省轄市需承擔提供大市範圍區域性公共品和轄縣部分項目的配套支出的財力基礎，但由於(yu) 其他各項社會(hui) 事業(ye) 改革的滯後，導致省級機構不時地增加省轄市履行區域性的服務事項，隨著時間的推移及物價(jia) 指數的上漲， 集中基數一成不變肯定是不科學的。

　　必須對當前省、市、縣政府間在行政管理、社會(hui) 事務管理等方麵的事權進行科學、合理的劃分，相應地確定財權，使省、市、縣之間財政的利益得到保障。還需要進一步界定明確， 類似縣市區域內(nei) 的義(yi) 務教育、公共衛生、醫療保障等基本公共服務， 涉及跨市轄縣域的抗旱排澇、衛生防疫、科技推廣、農(nong) 田水利建設、環境保護等支出責任加以明晰。我們(men) 認為(wei) 市對轄縣的財政集中基數， 作為(wei) 改革後地方政府間的橫向轉移支付基礎，有其存在的價(jia) 值，關(guan) 鍵是要科學量化它，盡量讓雙方都覺得比較公平。

　　2.加強分類指導，進一步完善轉移支付製度

　　江蘇52 個(ge) 縣( 市) ，既有20 多個(ge) 全國百強縣，也有32 個(ge) 省級財政轉移支付縣， 後者還包括11 個(ge) 省級扶貧攻堅縣。總體(ti) 上看， 從(cong) 南到北， 市與(yu) 市、縣與(yu) 縣、市與(yu) 縣之間差距很大，很難用蘇南、蘇中、蘇北三大分類來概括。從(cong) 宏觀的視角來看， 鑒於(yu) 各調研縣市對蘇南、蘇中、蘇北三大片區化管理弊端較為(wei) 一致的共識， 建議實行以13 地市為(wei) 單元的小片區化管理，或者以蘇錫常、寧鎮揚、通泰、蘇北四大片區管理，這樣能和現行的行政管理體(ti) 製以及經濟發展階段相一致，區域性政策的特征會(hui) 更明顯。從(cong) 精細化管理的視角來看， 在現有的技術條件下加強分類指導，必須建立一個(ge) 動態的指標體(ti) 係，它要綜合考慮地方經濟的發展水平、縣市人均財力、經濟資源稟賦發展的潛力、在經濟社會(hui) 發展和資源環境保護中充任的角色等主要因素的影響， 對不同的縣市實行個(ge) 性化的動態管理， 這應是政府財政精細化管理追求的目標，但在短期內(nei) 難以實現。

　　建立實現省域公共服務均等化的轉移支付製度，促進地區間協調發展，是實現分類指導的重要手段。我們(men) 認為(wei) 當前的重點在於(yu) ： ( 1) 進一步加大一般性轉移支付資金的力度，精簡繁雜的專(zhuan) 項撥款項目，壓縮專(zhuan) 項撥款規模， 減少專(zhuan) 項撥款項目設立的隨意性和盲目性，這樣能夠發揮縣級財政的信息優(you) 勢、加大地方的調控靈活性， 便於(yu) 地方政府集中財力辦大事，更能充分發揮財政資金的使用效率，從(cong) 而能夠有重點地推動縣域經濟社會(hui) 的發展。( 2 ) 增加轉移支付的內(nei) 容。區域經濟社會(hui) 的發展是多維度的， 因此也就決(jue) 定了轉移支付的多樣性， 但當前全省轉移支付製度過多地體(ti) 現在保蘇北地區的吃飯上， 而對其他方麵顧及不多。建議轉移支付按區域的功能設立，如支持經濟發展的轉移支付、保護環境的轉移支付、支持生態功能區的轉移支付、保民生的轉移支付、保基本運轉的轉移支付等。( 3) 進一步完善轉移支付的分配辦法。按財政精細化管理的要求， 規範轉移支付資金分配方法，更加科學、合理地確定分配因素及其權重，減少分配中的人為(wei) 因素，體(ti) 現客觀公正的原則。推進轉移支付製度法製化建設， 使規範化的轉移支付製度建設有法可依。( 4 ) 加大對省脫貧攻堅重點縣財力性轉移支付力度。雖然從(cong) 2008年開始省按照新體(ti) 製對省脫貧攻堅重點縣給予標準支出財力缺口補助， 但未能從(cong) 根本上緩解縣鄉(xiang) 財政困難，縣鄉(xiang) 兩(liang) 級財政收支缺口仍然較大，縣鄉(xiang) 財政為(wei) 了保證預算平衡， 每年都從(cong) 預算外調入一定的資金到預算內(nei) ，形成“預算內(nei) 平衡， 預算外赤字”的現象。對縣級的項目配套資金要適當的減少， 這樣能夠改變財力不寬裕的縣級在爭(zheng) 取項目時進退兩(liang) 難的局麵，使縣級財政發揮最大效用。

　　3.深化分稅製財政管理體(ti) 製改革

　　2008 年分稅製改革基本還是沿用“存量不變、增量調整”的基數法，由於(yu) 人均財力受到非主觀努力成分影響，僅(jin) 僅(jin) 改變增量難以較大改善縣域稅基規模。部分調研縣市建議實行與(yu) 事權相匹配的稅收屬地原則，按區域收入情況確定財力和測算共享稅分成比例，實行不同地區不同共享稅分成比例。共享稅總分成比例，根據界定的事權、區域財力等因素決(jue) 定，做到不僅(jin) 在增量上分成也在存量上做徹底的調整。

　　4. 允許和鼓勵市縣構建合作型財政管理關(guan) 係

　　經過多年的發展， 江蘇的許多地級市已經成為(wei) 區域內(nei) 交通、文化、信息、物流、金融、投資中心， 即使在行政隸屬關(guan) 係上使鄰縣與(yu) 之脫離關(guan) 係， 但是在經濟關(guan) 係上的相互依賴卻難以割舍。因此，進行“省直管縣”改革決(jue) 不應將市同縣鄉(xiang) 割裂開來，而是應充分尊重市與(yu) 縣之間既有的互動關(guan) 係， 以提高區域的整體(ti) 競爭(zheng) 力。實施省管縣財政體(ti) 製後， 確立了省—市、省—縣之間財政管理關(guan) 係， 但這並不排斥縣—縣、市—縣之間發生經濟社會(hui) 之間業(ye) 務聯係，由於(yu) 省財政部門管理對象擴張帶來的工作量大增， 不可能對區域性事務管理麵麵俱到， 允許和鼓勵市縣構建合作型財政管理關(guan) 係， 有利於(yu) 推進區域間的經濟社會(hui) 事務合作，有利於(yu) 繼續發揮現行“市管縣”的體(ti) 製優(you) 勢。但在當前的財政管理關(guan) 係下， 這種關(guan) 係非主流，受到體(ti) 製和人為(wei) 的限製。

　　5.加強對市縣的管理與(yu) 監督

　　在省直管縣財政體(ti) 製得以建立與(yu) 實施後， 必須加快硬件、軟件、人員技能培訓方麵力度與(yu) 進程， 加快“金財工程”建設進度， 以便在較短的時間內(nei) 提高省與(yu) 市縣之間信息、政策、資金等溝通的效率。財政部門要強化專(zhuan) 職監督機構的職能，創造必要條件，確保監督的相對獨立性。財政監督工作要積極適應財政體(ti) 製改革的客觀需要， 充分發揮財政部門作為(wei) 政府財政資金專(zhuan) 門管理機構具備對財政資金運行進行全程監控的優(you) 勢，逐步形成監督與(yu) 管理並重、日常監督管理與(yu) 專(zhuan) 項監督檢查相結合涵蓋財政收支全過程的財政監督工作格局。積極探索、製定切實可行的監督標準，並采用先進的現代信息技術，建立靈敏的財政監督信息支持係統和監督決(jue) 策輔助係統。

　　6. 對推進“省直管縣”製度改革的建議

　　財政“省直管縣”製度改革是“省直管縣”製度改革的一部分，同時又對“省直管縣”製度改革推出了進一步的內(nei) 在要求： ( 1 ) 實行全方位“省直管縣”體(ti) 製改革試點。實行“省直管縣”體(ti) 製改革， 減少政府層級，不斷強化和完善縣級政府功能是未來政府改革的大方向[7 ] 。“省直管縣”財政管理體(ti) 製改革， 僅(jin) 僅(jin) 是“省直管縣”體(ti) 製改革的第一步， 為(wei) 進一步促進縣域經濟發展，建議省委、省政府可以選擇經濟較發達的縣市，實行“省直管縣”體(ti) 製試點，給縣級政府充分的經濟社會(hui) 事務管理權限， 使縣級政府享受與(yu) 現行省轄市相同的人權、財權和事權。( 2) 實行對重要的區域中心城市的扶持政策。財政“省直管縣”對縣是放權，但卻壓縮省轄市的財政管理權限，省轄市缺乏了統籌區域發展的財力支持， 在國內(nei) 興(xing) 起的諸多城市群組團、區域組團發展熱潮、上海建設“兩(liang) 個(ge) 中心”的大背景下， 擔心區域整體(ti) 競爭(zheng) 的優(you) 勢不複存在，進而影響全省的競爭(zheng) 力。例如，從(cong) 支持蘇州市繼續率先發展，進一步提升區域整體(ti) 競爭(zheng) 實力的角度出發，給予蘇州必要的扶持政策。