【摘要】：何謂五保戶？法律上的規定是：五保供養(yang) 對象是指符合下列條件的老年人、殘疾人和未成年人：1.無法定扶養(yang) 義(yi) 務人，或者雖有法定扶養(yang) 義(yi) 務人，但扶養(yang) 義(yi) 務人無扶養(yang) 能力的；2.無勞動能力的；3.無生活來源的。

　　農(nong) 村五保供養(yang) 是我國農(nong) 村社會(hui) 救濟事業(ye) 的重要內(nei) 容，是社會(hui) 保障製度的重要組成部分。隨著市場經濟體(ti) 製的建立和農(nong) 村經營管理方式的變化，麵臨(lin) 著許多新情況、新問題，需要采取措施逐步加以解決(jue) 。

　　最近，我們(men) 對湘潭市農(nong) 村五保老人的養(yang) 老情況進行一次全麵調查。目的在於(yu) 深入了解掌握湘潭市農(nong) 村五保老人的養(yang) 老情況，為(wei) 上級黨(dang) 委、政府及有關(guan) 部門扶貧解困提供決(jue) 策依據，幫助五保老人解決(jue) 一些實際問題，促進構建和諧社會(hui) 工作的落實。現將調查情況報告如下。

　　一、曆史沿革

　　《禮記》中說：“大道之行也，天下為(wei) 公。……故人不獨親(qin) 其親(qin) ，不獨子其子。使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者皆有所養(yang) 。”

　　除了倉(cang) 廒製度之外，中國古代還有濟貧、養(yang) 老和育幼等慈善事業(ye) 。

　　從(cong) 時間上看，中國曆史上的國家介入濟貧發端於(yu) 漢朝，比英國的伊麗(li) 莎白濟貧立法要早1000多年。

　　50年代中期，中國農(nong) 村實現了合作化後，農(nong) 民的生、老、病、死就基本上依靠集體(ti) 經濟力量來給予保障。即使是因年老殘疾、體(ti) 弱多病而部分喪(sang) 失勞動能力的農(nong) 民，也可以通過由集體(ti) 分派其力所能及的輕活，同樣記工分，同樣參加年終分配，直至其完全喪(sang) 失勞動能力，才由其家庭主要負起贍養(yang) 的責任，同時部分集體(ti) 還給予一定的支助。這樣，其基本生活需求的就有了水平雖然不高但切實可靠的保障。對無依無靠無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒(er) ，則由集體(ti) 實行“五保”供給製度，即“保吃、保穿、保住、保醫、保葬（保教）”。

　　上述種種措施最早在1956年的《高級農(nong) 業(ye) 生產(chan) 合作社示範章程》中得到了確認。

　　在80年代，中國社會(hui) 救濟工作的主要管理部門民政部門在國家規定的職責範圍之內(nei) 對社會(hui) 救濟工作進行了一係列的改革，主要包括4個(ge) 方麵：救災、救濟、五保和扶貧

　　五保是指由農(nong) 村社區（集體(ti) ）負責保證無法定扶養(yang) 人、無勞動能力、無可靠生活來源的老年人、殘疾人和孤兒(er) 基本生活需求的社會(hui) 援助，即對他們(men) “保吃、保穿、保住、保醫、保葬（保教）”，簡稱“五保”。

　　“五保”供養(yang) 方式源於(yu) 50年代中期的農(nong) 業(ye) 合作化運動。80年代初農(nong) 村實行“大包幹”，由集中供養(yang) 的五保戶的生活來源成了問題。民政部門及時采取措施，主要是對五保供養(yang) 所需經費以鄉(xiang) 鎮為(wei) 單位進行統籌，並大力發展農(nong) 村敬老院，實行集體(ti) 供養(yang) ，政府給予必要的支持。

　　目前的“五保”供養(yang) 方式有五種：

　　⑴．網絡供養(yang) ；網絡供養(yang) 是以鄉(xiang) 鎮敬老院為(wei) 五保服務中心，統一管理全鄉(xiang) 鎮的五保工作。

　　⑵．統供分養(yang) ；以鄉(xiang) 鎮或村統一製定供養(yang) 標準，統一籌集分配供養(yang) 款物。五保對象則是在原有家中生活，村中有保護服務組提供日常的生活服務。

　　⑶．承包供養(yang) ；由五保對象與(yu) 其親(qin) 屬或鄰居自願協商，簽訂供養(yang) 協議或遺贈協議，在建立了供養(yang) 關(guan) 係後，供養(yang) 者承擔全麵供養(yang) 的義(yi) 務。

　　⑷．集中供養(yang) ；有鄉(xiang) 鎮村或個(ge) 體(ti) 經營者舉(ju) 辦敬老院、福利院等，院內(nei) 集中供養(yang) 五保對象。

　　⑸．合作養(yang) 老保險輔助供養(yang) ；這是通過由集體(ti) 交納保費，鄉(xiang) 、鎮、村的養(yang) 老保險理事會(hui) 或養(yang) 老保險基金會(hui) 給予五保對象提供的特殊照顧。

　　二、基本情況

　　湘潭市有農(nong) 村五保戶25059戶（人），占農(nong) 村人口的1.2%。近年來，全市各級民政部門認真貫徹國務院《農(nong) 村五保工作條例》，加強法製化、規範化建設，出台了《湘潭市實施農(nong) 村五保工作條例》、《湘潭市農(nong) 村敬老院管理規範》，堅持依法保障供養(yang) ，不斷強化服務意識，湘潭市農(nong) 村五保供養(yang) 工作取得了長足發展，初步形成了以敬老院為(wei) 依托，以孤寡老人為(wei) 對象，以構建集中管護和分散服務為(wei) 主要內(nei) 容的五保敬老工作新格局。從(cong) 2004年起連續五年按湖南省委、省政府為(wei) 民辦實事的部署，改擴建敬老院50所，現已達到91個(ge) 。改擴建後的敬老院設施完備、場地寬敞、環境優(you) 雅、交通便利，每所敬老院集中供養(yang) 五保老人均達50人以上，人均居住麵積達10平方米。集中供養(yang) 人數從(cong) 2004年455人增加到2008年的3180人，集中供養(yang) 率為(wei) 13%。同時建立村級“五保之家”34個(ge) 。供養(yang) 生活水平由2004年的年人均500提高到2008年的1000元。2008年元月，湘潭市把五保供養(yang) 對象保障經費納入財政預算，真正實現了五保供養(yang) 對象的基本生活保障吃“皇糧”的目標，財政和民政兩(liang) 個(ge) 部門製訂了《關(guan) 於(yu) 規範五保供養(yang) 資金管理有關(guan) 問題的通知》（潭財社[2008]5號），一是配套安排農(nong) 村敬老院集中供養(yang) 的補助經費，即每個(ge) 已改擴建敬老院2萬(wan) 元、未改擴建的1萬(wan) 元；三是配套安排分散供養(yang) 五保戶特困救助補助費，即按五保供養(yang) 生活費補助總額的8%配套，用於(yu) 散居五保戶房屋修繕、醫療、幼保教育、喪(sang) 葬等特殊困難補助。

　　三、生存困局

　　“人首先必須吃、喝、住、穿，然後才能從(cong) 事政治、科學、藝術、宗教等等。”前者指人的生存需要一定的物質基礎，後者則是指人的精神需要。五保老人的“衣食住醫”的保障是其賴以生存的基礎。但是，實際的調查結果表明，五保老人的生存狀況呈脆弱性、精神供養(yang) 具缺失性和供養(yang) 保障呈差異性。

　　1、“五保”老人生存現狀的脆弱性。

　　所謂“脆弱性（vulnerability）”，世界銀行將其定義(yi) 為(wei) “指個(ge) 人或家庭麵臨(lin) 某些風險的可能，並且由於(yu) 遭遇風險而導致財富損失或生活質量下降到某一社會(hui) 公認的水平之下的可能。”由於(yu) 大部分五保老人年齡較大、勞動能力下降、沒有子嗣供養(yang) 、缺乏經濟收入等，導致該群體(ti) 與(yu) 普通農(nong) 村老人相比處於(yu) 更加不利的生活境地，其生存狀況具有明顯的高脆弱性。脆弱性與(yu) 貧困相伴相生，互為(wei) 因果。世界銀行在《2000/2001年世界發展報告》中指出，貧困包括三個(ge) 特征，即缺少機會(hui) 參與(yu) 經濟活動；在一些關(guan) 係到自己命運的重要決(jue) 策上沒有發言權；容易受到經濟以及其他衝(chong) 擊的影響，即脆弱性高。脆弱性雖然是對五保老人生存狀態的描述，但它具有不確定性，對五保老人脆弱性的充分認識，可促使政府不斷完善社會(hui) 保障體(ti) 係，提高社會(hui) 的關(guan) 注度和公眾(zhong) 的參與(yu) 度，從(cong) 而減輕各種衝(chong) 擊對五保老人造成的福利損失。五保老人的高脆弱性可以通過“衣、食、住、醫、葬”等五個(ge) 方麵的調查結果得以說明。

　　第一，衣著穿戴。調查主要包括衣服是否夠穿和衣服的來源兩(liang) 個(ge) 方麵。結果發現五保老人基本上能夠保證有衣服穿，但是一年內(nei) 購買(mai) 過衣服的僅(jin) 27.40%；而超過46.98%的五保老人5年以上沒有買(mai) 過新衣服；還有23.13%的五保老人表示沒有過冬禦寒衣服。關(guan) 於(yu) 衣服的來源，政府、鄰居、遠房親(qin) 戚、自己討要或購買(mai) 的分別占19.93%、41.99%、23.13%和14.95%。統計結果表明，政府在衣物的供給上明顯存在不足。

　　第二，食物供應。調查分別從(cong) 口糧是否有保障、糧食的來源以及是否能吃上肉等幾個(ge) 方麵進行。結果表明：集中供養(yang) 的老人糧食基本上有保障。因為(wei) 在入院之初，敬老院就與(yu) 村組達成了由村組供糧的協議。但我們(men) 也發現，自湖南省2005年完全取消農(nong) 業(ye) 稅後，敬老院的糧食來源也不同程度地出現了問題。據湘潭縣河口鎮敬老院院長介紹：國家免除農(nong) 業(ye) 稅這一惠民措施所帶來的消極後果令人始料未及。分散養(yang) 老的供糧問題更為(wei) 嚴(yan) 重：免農(nong) 業(ye) 稅之前，分散養(yang) 老的五保老人糧食的供應來源分別為(wei) ：政府、村組占13.94%，自種占47.27%，其他供養(yang) 或討飯的占38.79%。反映基本不能保證糧食供應的有12位，占7.27%。肉食是衡量農(nong) 村五保老人生活水平的一個(ge) 重要指標，有75.15%的分散養(yang) 老的五保戶超過兩(liang) 個(ge) 月吃不上一次肉，鄉(xiang) 鎮敬老院集中供養(yang) 的大部分老人可以每天都可以吃上一個(ge) 葷菜。這表明集中供養(yang) 的生活水平明顯高於(yu) 分散養(yang) 老的老人。可見，在糧食供應這個(ge) 最關(guan) 乎生存的指標上，政府的作為(wei) 還需要繼續加強。

　　第三，居住條件。我們(men) 從(cong) 住房的性質和麵積兩(liang) 個(ge) 方麵進行了調查。發現集中養(yang) 老和分散養(yang) 老的五保戶情況有較大差別。集中供養(yang) 的住房情況較好，部分養(yang) 老院還配備浴室或公共浴室，如湘潭縣譚家山鎮敬老院每個(ge) 房間都配備浴室。但是除了譚家山鎮敬老院以外，其他敬老院床位均未飽和，空床率達到22.16%。從(cong) 總體(ti) 上看，分散養(yang) 老的五保老人住房情況比較集中養(yang) 老的情況要差：土磚房占46.06%、紅磚房25.45%、茅草房15.76%、還有12.73%的老人無房、或流浪或寄居棄房，生活狀況極為(wei) 悲慘。例如，在湘潭縣易俗河鎮杉蔭村，一個(ge) 王姓精神異常的五保老人就過著無家可歸的生活。在擁有住房的144個(ge) 老人當中，反映房子漏雨、透風等危房現象的有113戶，占78.47%，危房戶和無房戶共占81.21%。從(cong) 居住麵積來看，165位分散養(yang) 老的五保老人共有住房320間，人均占有住房1.93間。而192位普通老人共占有住房574間，人均住房2.98間，這其中有18位普通老人與(yu) 兒(er) 子同住，除去這部分老人，獨住老人人均占有住房3.75間。普通老人（獨居者）的人均居住麵積幾乎是分散養(yang) 老的五保老人的2倍。

　　第四，醫療保障。健康權是人的基本權利之一，也是五保老人能否安享晚年的重要保障。由於(yu) 長年體(ti) 力勞動和營養(yang) 不良，導致五保對象進入老年後不同程度地伴有各種慢性病的症狀。集中養(yang) 老的五保老人帶症狀比例為(wei) 97.41%，分散養(yang) 老的五保老人帶症狀比例為(wei) 76.97%，普通老人帶症狀比例為(wei) 70.31%。我們(men) 分別從(cong) 對生病治療的態度、對醫療合作的態度、醫療費用支出以及醫療費用承擔等方麵進行調查。調查發現，不論是五保老人還是普通老人，生病能夠及時治療的老人隻有12.4%。高達93.59%的五保老人選擇“小病忍，大病拖”這個(ge) 選項，對於(yu) 出現的病症基本持悲觀態度。參加醫療合作的五保老人隻有31.31%，普通老人則達到了39.06%。總體(ti) 而言，農(nong) 村老人醫療合作水平隻普及到34.46%。可見農(nong) 村地區的老人參加醫療合作的態度並不積極。由於(yu) 參加農(nong) 村醫療合作項目的五保老人比例不高，政府又在醫療保障上缺乏作為(wei) ，導致隻有13.88%的五保老人花錢治病的支出高於(yu) 400元；79.71%的五保老人年均醫療支出在300元以下，小病不斷、大病突來的這些老人每天的醫療費用竟然平均不到8毛錢。醫療費用的承擔和醫療執行狀況從(cong) 數據分布來看，醫療費用自負的占絕大部分，其中分散養(yang) 老的五保老人高達86.67%，集中供養(yang) 占65.52%。以上數據表明，五保老人醫療根本沒有保障。

　　第五，喪(sang) 葬事宜。在大多數人中國人眼中，葬在某種意義(yi) 上比生還重要，而且有“厚葬”的傳(chuan) 統。但是調查表明，大多數民政部門根本沒有提供相關(guan) 的公共服務。分散養(yang) 老的五保老人大都自備木製或石質棺材，村組無錢給老人們(men) 買(mai) 棺材，因而他們(men) 基本處於(yu) “自葬”階段。集中養(yang) 老的五保老人，則一般采用入院時由個(ge) 人繳納500-800元錢作為(wei) 保證金以備料理後事。由於(yu) 其他原因，我們(men) 沒有調查到五保老人非正常死亡比例以及喪(sang) 葬的具體(ti) 數據。

　　以上的調查結果進一步表明，五保老人的極度貧困導致他們(men) 較高的脆弱性，而且越貧困者越脆弱。同時，脆弱性是貧困的重要表現。由於(yu) 五保老人缺乏應對各種衝(chong) 擊的能力，在自然災害、供養(yang) 無保障等衝(chong) 擊出現時，他們(men) 往往表現為(wei) 福利損失最大、恢複最慢，呈現較高的脆弱性。

　　2、“五保”老人精神供養(yang) 的缺失性。

　　精神供養(yang) 是五保老人晚年生活的重要組成部分，也是最為(wei) 人們(men) 所遺忘的部分。政治權利則是由憲法所賦予他們(men) 的法定權利。我們(men) 分別從(cong) 政府關(guan) 懷、消遣娛樂(le) 、配偶情況、最擔心的事情等幾個(ge) 方麵進行了調查。

　　第一，政府關(guan) 懷。在回答“村組幹部是否來看望慰問老人”時，隻有15.15%的五保老人回答偶爾有村組幹部來看望。而集中供養(yang) 的則大部分在春節期間和特殊時間有上級領導的“象征性”慰問。絕大部分五保老人處於(yu) 被遺忘的角落，甚至有死在家中多日而無人所知的情況。

　　第二，消遣娛樂(le) 。調查中發現，所有被調查的分散養(yang) 老的村組均無專(zhuan) 門為(wei) 老年人設立的娛樂(le) 場所和設施。集中養(yang) 老的五保老人娛樂(le) 條件較好一些，都建有娛樂(le) 室等公共娛樂(le) 場所，並都備有公共電視。所有被調查的分散五保對象都將聊天、串門作為(wei) 主要的交流消遣方式。而反映寂寞、無人交流的老人達到了58.18%；而且集中供養(yang) 的五保老人由於(yu) 居住集中，“常常有人聊天解悶”的占有56.03%，同類問題分散養(yang) 老五保戶隻達到34.54%；相反從(cong) 不與(yu) 人聊天的比例，分散養(yang) 老的卻占到了16.96%，幾乎是集中養(yang) 老五保戶的4倍（4.42%）。反映沒有消遣方式的分散五保老人達到了38.21%，遠高於(yu) 敬老院11.21%的比例；即使是有消遣方式，大多老人也簡單地將看電視、聽收音機選擇為(wei) 主要內(nei) 容，凸顯了五保老人尤其是分散養(yang) 老的五保老人精神和心理供養(yang) 體(ti) 係的空白。

　　第三，配偶情況。精神孤獨是五保老人的共有特征。俗話說“少年夫妻老來伴”，從(cong) 配偶是否健在的情況來看：集中養(yang) 老的有配偶的比例是5.17%，分散養(yang) 老的有配偶的比例則為(wei) 21.21%，而普通農(nong) 村老年人口有配偶的比例是61.98%。調查發現大多男性五保老人屬於(yu) 終身未婚或者早年喪(sang) 妻未再婚的情況。例如，湘潭縣楊溪村敬老院15個(ge) 五保老人中隻有2個(ge) 人結過婚，其他13位老人都因貧困以及自身殘疾等原因並未婚嫁。調查結果還表明：無配偶的五保老人更傾(qing) 向於(yu) 集中養(yang) 老。

　　第四，政治權利。選舉(ju) 權和被選舉(ju) 權是公民的合法權利，也是五保老人發展層次的重要指標，能否正常享有本地域內(nei) 的選舉(ju) 權利對於(yu) 參與(yu) 和影響地域相關(guan) 政策、尋求對五保群體(ti) 的有利資源有著重要作用。我們(men) 分別從(cong) 知曉度、願意度和參與(yu) 度三個(ge) 方麵進行了調查。發現廣大農(nong) 民對於(yu) 基層民主改革基本知曉，普通老人、集中供養(yang) 的老人和分散養(yang) 老的老人的比例分別為(wei) 86.98%和76.72%和76.97%。但是，願意參加農(nong) 村基層選舉(ju) 的隻有27.91%，還有相當一部分老人對此持無所謂的態度，占24.10%，而超過一半以上的人對此興(xing) 趣不大。在參與(yu) 度調查中發現：表示從(cong) 來沒有參加過基層選舉(ju) 的農(nong) 村老齡居民竟然占總數的21.14%，而偶爾參加過的超過了調查總數的一半，達到了54.76%；表示全程參加過的則隻有24.10%。調查結果表明，在涉及選舉(ju) 這個(ge) 農(nong) 村區域最大的政治活動中，五保老人是一個(ge) 參與(yu) 冷漠和容易被忽視的群體(ti) 。

　　3、“五保”老人供養(yang) 保障的差異性。

　　由於(yu) 農(nong) 村地區經濟發展的不均衡，因而“五保”的供養(yang) 標準也有較大差別。據調查，湘潭縣對每個(ge) 五保老人的年供給分別為(wei) 1200元/年。就鄉(xiang) 鎮來看，譚家山鎮由於(yu) 具有煤炭資源，經濟比較發達，其敬老院是調查中條件最好的，譚家山鎮金泉村還對五保老人每年補貼100元人民幣。調查中發現，還有為(wei) 數不少的已夠“五保”的老人並未享受相應的扶助和救濟。發現還有24.4%的五保老人，平常生活中更是難以得到政府和村組的救濟，應該說，他們(men) 是當前農(nong) 村最困難的群體(ti) 。就需求而言，這部分老人對政府的“抽象救濟”表現出相當的渴望。總而言之，就目前而言，五保老人最重要的是保障其生存的物質基礎。

　　集中供養(yang) 的和分散養(yang) 老的五保老人表現出需求差異。集中養(yang) 老的五保老人，吃飯和住房基本能夠保證，能夠達到溫飽水平，所以他們(men) 擔心的是更高層次的需求，包括醫療費、無人交流聊天等。而分散養(yang) 老的五保老人，既有吃不飽飯的，也有無房戶，整體(ti) 生活水平要比集中供養(yang) 的五保老人要差，由於(yu) 大多生活艱辛，他們(men) 的擔心更主要地集中於(yu) 對溫飽問題的解決(jue) ，反映最集中的問題是“吃不飽飯”、“無地方住的”兩(liang) 個(ge) 選項，分別占到了調查分散養(yang) 老對象的23.63%、24.85%。當然他們(men) 也無一例外地最擔心無法支付昂貴的醫療費用。總體(ti) 而言，五保老人群體(ti) 基本上處於(yu) 純支出階段。幾乎所有的五保老人都把最擔憂的問題集中在“支付醫療費用”這個(ge) 問題上占90.84%。可見，溫飽和健康問題是五保老人最為(wei) 擔心的事情。

　　四、存在問題

　　由於(yu) 主客觀方麵的原因所致，目前，農(nong) 村五保戶供養(yang) 工作存在以下5個(ge) 方麵的問題：

　　第一，農(nong) 村五保人口絕對數量較大，納入五保範圍的數額較小。湘潭市五個(ge) 縣（市、區），初步統計有23021位老人符合五保條件，約占農(nong) 業(ye) 人口的1.1%，其中未按政策納入五保的對象有7702人，占33.5%。

　　第二，部分五保老人住房尚待解決(jue) 。在農(nong) 村，住的最差的尚屬五保戶，有些五保戶不但沒有好的住房而且還得寄人籬下、四處漂泊。據調查，湘潭全市五保戶共有住房36720間，臥室與(yu) 廚房加在一起尚隻有人均1.423間，其中土磚房27878間，危房8879間。

　　第三，五保戶口糧等基本生存保障需要落實。傳(chuan) 統的五保戶口糧供給一般由五保戶將自己的人口地提供給外人耕種，在不負擔稅費的基礎上給五保戶提供口糧。免除農(nong) 業(ye) 稅後，五保戶口糧問題將成為(wei) 首要解決(jue) 的問題。

　　第四，五保供養(yang) 經費落實不到位。全市五保供應經費財政一共是1139萬(wan) 元，而縣（市、區）下達到鄉(xiang) 鎮時則為(wei) 757萬(wan) ，減少382萬(wan) 。

　　第五，集體(ti) 養(yang) 老條件尚待提高。在湘潭市，全市集中養(yang) 老的一共1377人，不到五保對象的7%，敬老院共有2031張床位，空床率達32.3%.全市敬老院生活費和工作人員工資被拖欠的有23個(ge) 鄉(xiang) 鎮。

　　五、對策建議

　　農(nong) 村五保對象既無勞動能力、無生活來源，又無法定贍養(yang) 、扶養(yang) 、撫養(yang) 義(yi) 務人，是農(nong) 村最特殊最困難的弱勢群體(ti) ，是弱勢群體(ti) 中的弱勢。做好農(nong) 村五保供養(yang) 工作特別是分散供養(yang) 五保戶的工作，讓他們(men) 共享改革開放成果，是各級黨(dang) 委、政府貫徹落實科學發展觀，履行好執政為(wei) 民職責的生動實踐。為(wei) 進一步加強和改進五保供養(yang) 工作，根據調研情況，特提出如下對策與(yu) 建議：

　　1．要形成五保供養(yang) 工作合力。各級人民政府要認真研究新形勢下農(nong) 村五保供養(yang) 工作麵臨(lin) 的新情況、新問題，市人民政府要出台做好農(nong) 村五保供養(yang) 工作的具體(ti) 辦法，將該項工作納入新農(nong) 村建設的總體(ti) 規劃和議事日程。有關(guan) 職能部門要建立定期檢查和情況通報製度，保證五保供養(yang) 政策的落實。新聞媒體(ti) 和農(nong) 村宣傳(chuan) 陣地要進一步加大宣傳(chuan) 力度，廣泛宣傳(chuan) 國家五保供養(yang) 政策，動員社會(hui) 力量開展敬老愛老活動，努力營造關(guan) 心幫助五保老人、維護五保對象合法權益的社會(hui) 氛圍。

　　2．要提高五保供養(yang) 標準。國務院農(nong) 村五保供養(yang) 工作條例規定，農(nong) 村五保供養(yang) 資金，在地方人民政府財政預算中安排。我們(men) 按現在的物價(jia) 水平初略計算了一下當前農(nong) 村普通居民每月最基本的生活費用，即米50元、油鹽20元、煤50元、菜20元，再加入日常零星開支每月不能低於(yu) 200元。按照農(nong) 村五保供養(yang) 標準不得低於(yu) 當地居民平均生活水平的要求，建議全市分散供養(yang) 五保戶的月供養(yang) 標準不得少於(yu) 200元/月，即年供養(yang) 標準為(wei) 2400元/人。如縣級財政解決(jue) 分散供養(yang) 五保戶供養(yang) 標準有困難的，省、市財政應該給予適當補助。同時，五保供養(yang) 標準應當根據當地村民生活水平的提高適時調整，形成正常的增長機製。

　　3．要改善五保戶居住條件。各級人民政府要認真履行職責，加強對分散供養(yang) 五保對象住房的修繕和維護。對五保戶住房通風漏雨的，要及時組織人員維修，住危房的要另行組織安排安全住所，或動員五保供養(yang) 對象到敬老院接受集中供養(yang) 。有條件納入安居工程的，可以納入安居工程解決(jue) 分散五保對象的住房問題。

　　4．要加強日常生活照料。依照湖南省實施《農(nong) 村五保供養(yang) 工作條例》辦法，實施分散供養(yang) 的，由鄉(xiang) 鎮人民政府和村民委員會(hui) 簽訂供養(yang) 服務協議，村民委員會(hui) 再與(yu) 受委托人、五保供養(yang) 對象簽訂供養(yang) 服務協議。對分散供養(yang) 的五保對象，可以采取實行單位或村組幹部、熱心五保工作人員一包一的扶持辦法，經常上門查訪，幫助解決(jue) 實際問題，特別是生活難以自理的五保對象，要派專(zhuan) 人護理照顧，並對護理人員給予一定的補貼。供養(yang) 服務經費和補貼應當由縣、鄉(xiang) 人民政府納入本級財政預算統籌解決(jue) ，真正使分散五保對象的日常生活照料落到實處。

　　5．要確保政策落實到位。健康權是人的基本權利之一，也是五保老人能否安享晚年的重要保障。要積極探索在醫療等方麵的社會(hui) 救助，大力加強五保戶的醫療保障，建議由政府全額解決(jue) 五保對象的醫療費用。因為(wei) 五保對象是社會(hui) 上最弱的群體(ti) ，除了政府發的生活保障金而外，沒有任何經濟來源，也就沒有絲(si) 毫的承擔能力，要讓他們(men) 病有所醫，就必須充分保障他們(men) 的醫療費用開支。同時，要認真落實《湖南省實施<農(nong) 村五保供養(yang) 工作條例>辦法》等有關(guan) 政策，確保五保供養(yang) 對象在用水、用電、用煤、用氣等生活方麵享受同城鎮低保對象同等優(you) 惠。

　　6．要提高集中供養(yang) 水平。為(wei) 更好地保障五保對象的基本生活，逐步提高五保集中供養(yang) 水平是五保供養(yang) 工作的發展方向，而要做好集中供養(yang) ，就必須進一步做大做強農(nong) 村敬老院。建議各級政府進一步加大農(nong) 村敬老院建設投入力度，擴大辦院規模，提升敬老院檔次，支持幫助發展院辦經濟，切實提高敬老院的供養(yang) 服務水平，做到隨時有能力接納所在地分散供養(yang) 五保對象入院參加集中供養(yang) ，適時對周邊分散供養(yang) 五保戶提供供養(yang) 服務。■