【編者按】本文係新加坡國立大學東(dong) 亞(ya) 研究所係列政策論文摘要第521號，原文，刊登於(yu) 2010年4月15日。本文為(wei) 修訂版

　　對於(yu) 任何一個(ge) 能夠在經濟規模和經濟增長方麵媲美中國的國家而言，經濟的快速增長都必然會(hui) 伴隨著社會(hui) 張力和社會(hui) 混亂(luan) 等問題。最近幾年大規模群體(ti) 性事件的增多反映了中國在社會(hui) 經濟轉型過程中遭遇的陣痛和付出的社會(hui) 成本。此外，地方政府的無能和腐敗也加劇了社會(hui) 問題。

　　數據分析表明，2009年發生的大規模群體(ti) 性事件有所減少。這或許是因為(wei) 中國政府為(wei) 了迎接國慶60周年而加強控製所帶來的一種短期效應，但也或許反映了一種基於(yu) 政治經濟狀況以及地方治理有所改善而出現的長期趨勢。然而後者的可能性更大。

　　一般認為(wei) ，社會(hui) 經濟弊端會(hui) 導致民眾(zhong) 抗議的爆發，而共產(chan) 黨(dang) 的專(zhuan) 製政權將會(hui) 鎮壓這些威脅政治體(ti) 製穩定的騷亂(luan) 事件 。

　　然而，如果從(cong) 政府如何回應群體(ti) 性事件這個(ge) 角度來看政治穩定的問題，結論可能會(hui) 不同。在中國，具有社會(hui) 經濟性質的抗議很難威脅政治體(ti) 製的穩定，而且，中國的政治體(ti) 製有能力進行自我調節和對社會(hui) 經濟問題做出反應。

　　中央政府可以將民眾(zhong) 抗議發生的規模和頻率當作一種績效指標，並有效利用它督促地方政府時刻保持警覺、提高治理水平、遏製腐敗以及完善危機管理機製。一旦民眾(zhong) 抗議有失控的跡象，中央政府還可以作為(wei) 仲裁者介入以鞏固其合法地位。

　　非威脅性群體(ti) 事件

　　政治傳(chuan) 統

　　中國政治傳(chuan) 統的顯著特征之一--正如孟子所強調的--是政府有惠民之責。這樣的政治文化會(hui) 鼓勵民眾(zhong) 抗議，並賦予他們(men) 權利對政府上層發起來自社會(hui) 底層的挑戰。局限在地方範圍內(nei) 的、人民對基本生活保障的要求極少被中國的統治階級視為(wei) 威脅。隻有在當權者一再無法滿足民眾(zhong) 基本生存需要的時候才會(hui) 招致滅頂之災。

　　哈佛大學著名的社會(hui) 運動研究專(zhuan) 家伊麗(li) 莎白·佩裏（Elizabeth Perry）很早就提出過，在中國，民眾(zhong) 抗議活動是社會(hui) 穩定的一個(ge) 重要組成部分。民眾(zhong) 抗議既是對領導人濫用權力的一種製約，也是保證政府問責製的一種機製。在專(zhuan) 製政體(ti) 中，選舉(ju) 不能對國家權利機關(guan) 的不當行為(wei) 進行製約，但是抗議有助於(yu) 實現這一功能，從(cong) 而鞏固而非削弱政治製度。

　　在中國發生的248例大規模群體(ti) 性事件中，大多數是由民眾(zhong) 對經濟問題的不滿而引發的，因此符合前述範疇。這些經濟問題所激起的民憤或是由地方官員的不當行為(wei) 造成，或是由於(yu) 中國在社會(hui) 經濟轉型的過程中缺乏處理這些問題的經驗或合理的法律規定。

　　這些由經濟問題激發的抗議對政權沒有威脅性，原因有二：一，抗議如果與(yu) 經濟要求有關(guan) ，就會(hui) 對政府行為(wei) 有所期待。通過要求政府“做主”，這些抗議行為(wei) 本身就是對政權合法地位的鞏固。換句話來說，民眾(zhong) 如果寄希望於(yu) 政府解決(jue) 他們(men) 的問題，實際上就等於(yu) 在擁護政府的權威。

　　二，在國家財政資源充足的情況下，經濟要求是最可能得到滿足的。如果國家能滿足這些要求，其合法地位將得到進一步鞏固。

　　暫時的經濟困難

　　由於(yu) 中國正處在社會(hui) 經濟轉型過程中，激起民憤的某些原因會(hui) 在過程中出現，也會(hui) 隨著過程的深入而消失。換句話來說，許多不滿情緒的產(chan) 生與(yu) 發展階段有關(guan) ，進一步的發展將使其得到化解。舉(ju) 個(ge) 例子，有關(guan) 稅收的爭(zheng) 議曾一度引發了激烈的群眾(zhong) 運動，可是到現在這一爭(zheng) 議卻已全然無蹤。

　　一些在目前階段引發大規模群體(ti) 性事件的因素可能不久後就將不複存在。其中最常見的大規模群體(ti) 性事件是國有企業(ye) 的勞務糾紛。在這些事件當中，政府對由體(ti) 製改革引發的不滿情緒負有直接責任。然而，國有企業(ye) 改製可能已度過了最艱難的階段。在如今的中國，國有企業(ye) 已經成為(wei) 了擁有大量存款的富有階層的代名詞，所以能夠更加遊刃有餘(yu) 地解決(jue) 與(yu) 員工的勞資糾紛。此外，其他社會(hui) 保障製度也隨著時間的推移逐漸走向成熟，從(cong) 而有可能進一步減少大規模群體(ti) 性事件的發生。

　　第二類勞務糾紛發生在非國有企業(ye) 。外資或獨資企業(ye) 的勞務糾紛不直接涉及到政府，因此這一類糾紛引發的群體(ti) 性事件對政權的穩定不構成威脅。有些時候，政府需要介入勞資雙方進行調停；還有些時候，政府甚至需要提供財政援助以平息工人的憤怒情緒，但這一做法隻會(hui) 使政府的合法地位得到進一步加強。

　　土地糾紛更加複雜。土地糾紛通常發生在農(nong) 民和開發商或商業(ye) 公司之間。然而，由於(yu) 開發商或商業(ye) 公司往往有地方政府的支持，所以相關(guan) 的土地糾紛往往會(hui) 演變成農(nong) 民和地方政府之間的衝(chong) 突。有些反抗活動會(hui) 表現得很激烈。不過，土地糾紛隻在某些特定地區出現。如果問題在於(yu) 經濟補償(chang) ，政府就不難平息這些反抗活動。

　　民族矛盾是多種不同原因所造成的，但是經濟困難，如收入差距，會(hui) 加劇民族矛盾。持續的經濟繁榮將使某些民族矛盾得到緩解。另外，雖然不同民族間的衝(chong) 突難以調和，但衝(chong) 突主要局限在少數民族地區。

　　對體(ti) 製威脅最大的群體(ti) 性事件是那些沒有明確經濟要求的騷亂(luan) 和暴亂(luan) 。這些騷亂(luan) 通常是廣泛而普遍的社會(hui) 不滿情緒所爆發的結果，涉及各種社會(hui) 問題：從(cong) 不平等到腐敗，從(cong) 社會(hui) 不公到日益嚴(yan) 重的毒癮現象等等。地方治理不善，特別是城管或警職人員的行為(wei) 不當是造成騷亂(luan) 的常見原因。在這些情況下，權力機關(guan) 所麵對的是公眾(zhong) 的憤怒情緒，而非經濟要求。這些事件很可能威脅到政治體(ti) 製的穩定，因為(wei) 它們(men) 會(hui) 挑戰而非擁護政權的合法地位。要減少騷亂(luan) ，就必須提高地方的施政水平。

　　政府對大規模群體(ti) 性事件的反應

　　一般觀念認為(wei) 專(zhuan) 製政權會(hui) 鎮壓群眾(zhong) 抗議。相反，中國政府對國內(nei) 的農(nong) 民和工人抗議活動表現出了相當程度的寬容，隻要抗議活動的規模和要求在容許範圍內(nei) （見表2）

　　中國多層級的行政架構為(wei) 減輕大規模群體(ti) 性事件所造成的衝(chong) 擊提供了一個(ge) 有利機製。抗議主要針對地方政府，所以對中央而言，這些地方政府起到了“緩衝(chong) 墊”的作用。中央政府不但能夠趁機遏製地方官員的不當行為(wei) ，而且能夠以主持公道的仲裁者身份介入衝(chong) 突，而不會(hui) 成為(wei) 受人指責的對象。

　　包容

　　對約60%（248例中的152例）的大規模群體(ti) 性事件，政府采取了包容政策。政府密切注意這些群體(ti) 性事件的動向，但避免使用武力。警察有時會(hui) 拘押幾個(ge) 激進分子，但在事件後不久就會(hui) 將他們(men) 釋放且不會(hui) 提出指控；一般也不會(hui) 追究地方政府官員在這些事件中的責任。但是，這些抗議活動不會(hui) 為(wei) 抗議者帶來多少經濟補償(chang) 。

　　對於(yu) 不是專(zhuan) 門針對政府的抗議活動，比如外資企業(ye) 中的勞務糾紛、反日學生遊行或學生對學校管理層的抗議，政府往往不會(hui) 幹預。

　　2008年，國家安全局出台了多份文件，其中反複強調地方政府應當慎用警力。警務人員被指示不要攜帶武器以及在遭到攻擊時不要進行還擊。

　　有時候，慎用警力的政策也會(hui) 遭到嚴(yan) 厲批評。有人就抱怨在拉薩和烏(wu) 魯木齊的騷亂(luan) 事件中，過遲派遣武警導致了無必要的傷(shang) 亡。

　　調解

　　政府也願意對抗議者的要求做出妥協。在大規模群體(ti) 性事件中，和解是第二最常用的手段（占29%）。在1994年稅改後，中央政府儲(chu) 備了充足的財政資源，這才使得使用經濟補償(chang) 手段平息動亂(luan) 成為(wei) 可能。此外，一些富裕的地方政府也有能力采取這一手段平息糾紛。但對貧困地區而言，這一手段並不可行。

　　五起尤為(wei) 嚴(yan) 重的抗議全都是以經濟補償(chang) 的方式解決(jue) 。國有企業(ye) 糾紛中有三分之一（84例中的21例）都獲得了某種形式的經濟和解。百分之六十（26例中的16例）的土地糾紛都以貨幣補償(chang) 告終。

　　非國有部門中的勞務糾紛有一半（44例中的23例）獲得了經濟補償(chang) 。大部分補償(chang) 金是在政府監督下由企業(ye) 完成支付。某些情況下，如果企業(ye) 破產(chan) ，政府承擔了其財政負擔。這樣的一個(ge) 例子就發生在廣東(dong) 東(dong) 莞。在香港投資者棄廠逃跑、不知所蹤後，當地市政府付清了工人們(men) 被拖欠的工資。

　　處分官員

　　由於(yu) 抗議主要針對的是地方政府，有時候地方官員就會(hui) 因為(wei) 事件爆發或對事件的處理不當而被追究責任。中央政府會(hui) 通過處分地方官員來平息社會(hui) 動亂(luan) 。在248例事件中就有20例（占8%）事件導致了地方官員的“落馬”。

　　大規模騷亂(luan) 和動亂(luan) 的發生是政府施政不善的“風向標”。如果大規模的騷亂(luan) 加劇演變成為(wei) 群體(ti) 性動亂(luan) ，則當地領導毫無例外都會(hui) 被給予處分（免職）。典型的例子是甕安事件和石首事件。這些市縣的主要領導全都遭到了撤職處分。

　　一般來說，發生下述任一情況，政府官員就會(hui) 被處分：1) 群體(ti) 性事件的參與(yu) 者眾(zhong) 多;2)事件參與(yu) 者攻擊政府機構或交通樞紐;3)事件有傷(shang) 亡;(4)事件發生在重大節日或活動前夕(例如國慶或奧運會(hui) )；5)事件引發了強烈的輿論壓力。

使用武力

　　政府一直避免使用武力作為(wei) 解決(jue) 群體(ti) 性事件的方式。絕大多數事件沒有遭遇武力鎮壓，其中被逮捕的激進分子也在少數。但這並不意味著政府沒有強硬的一麵。在某些情況下，政府動用了警力。從(cong) 2003年到2009年，政府在10例大規模群體(ti) 事件中使用了武力,（在248起事件中占4%）。

　　使用武力的先決(jue) 條件是1)警察在努力維持秩序時遭到攻擊;2)出現暴力犯罪活動,如殺人放火和打砸搶;3)有政治目標和目的的事件。大規模的民族暴動是政府動用武力對應的典型情況。

　　政治體(ti) 係的學習(xi) 能力

　　中央政府願意對抗議者的某些主要訴求做出回應，這表現出一種政治靈活性而非政治脆弱性的傾(qing) 向。此外，中國的政治體(ti) 係能夠從(cong) 經驗中學習(xi) 。中國政府已經開始學習(xi) 以更有效的方式來預防和處理群體(ti) 性事件。

　　地方官員培訓項目

　　甕安事件後，中央組織了針對3000多名縣委書(shu) 記和縣公安局長的培訓項目。培訓項目的重點是“突發事件”的處理方法。中心思想是安撫第一，避免使用武力解決(jue) 問題。這或許是2009年大規模群體(ti) 事件有所減少的原因之一。

　　然而，在有些地方如石首（甕安事件時隔一年後，石首爆發了最大規模的暴亂(luan) ），培訓項目似乎作用寥寥。有網絡博客評論道，石首的官員朽木不可雕也，當被革職。

　　問責製

　　在2009年7月13日的石首事件發生後，中央頒布了針對縣級以上包括中央黨(dang) 政領導幹部的問責製度。該製度規定如果官員的不正當行為(wei) 引發群體(ti) 性事件或者官員對群體(ti) 性事件的處理不當，將會(hui) 追究有關(guan) 官員的責任。根據事件的輕重程度，相關(guan) 責任官員必須向公眾(zhong) 道歉、辭職或者被免職。

　　類似製度已開始在地方實施。例如，江西省的鄉(xiang) 鎮政府的政績考核標準按降序排列依次是：1)無民眾(zhong) 到北京上訪事件；2)無群體(ti) 性事件；3)計劃生育；4)環保；5)吸引外來投資。前兩(liang) 項指標的達成是關(guan) 鍵，無法達成則將使其他指標所取得的成就被抵消或者失效。其他省份也設立了具有可比性的標準。

　　這種問責製與(yu) 民主國家裏當選官員對選民負責的製度不同。不過，隻要官員會(hui) 因為(wei) 犯錯而被追責，中國的這種製度就有同等的效力。問責製顯然是對地方官員消除潛在群體(ti) 性事件的一種激勵，原因在於(yu) 地方領導的政治前途與(yu) 之掛鉤。

　　“和諧獎金”

　　4.7在這些激勵政策的促動下，地方政府創建了各種預防群體(ti) 性事件的計劃。一個(ge) 有趣的例子是上海閔行區政府設立的“和諧獎金”。如果一個(ge) 村在土地征用過程中沒有發生群體(ti) 性事件，除了土地征用補償(chang) 費和搬遷補助費以外，村裏的每個(ge) 家庭還將獲得數額為(wei) 8000元人民幣的“和諧獎金”，用分期付款的方式在兩(liang) 年半內(nei) 結清。在此期間，如發生任何群體(ti) 性事件，整個(ge) 村子都將喪(sang) 失獲得這筆“和諧獎金”的權利。

　　提高施政水平

　　政府在包容大多數群體(ti) 性事件的同時，也在調整政策。政府很清楚，同一種類型的抗議如果持續不斷則表明存在嚴(yan) 重問題需要解決(jue) 。

　　政策調整涉及大大小小的問題，大至農(nong) 業(ye) 稅的取消，小至叫停濫殺狗隻的行為(wei) 。又例如，東(dong) 北國有企業(ye) 下崗員工的連續抗議浪潮迫使中央政府下撥大量資金整修下崗員工的破舊住房，以此來幫助他們(men) 度過寒冬。

　　2009年12月，國務院決(jue) 定將連續六年提高國有企業(ye) 退休員工的退休金。此舉(ju) 減輕了國有企業(ye) 體(ti) 製改革的陣痛，並且明顯減少了因此引發的勞務糾紛。為(wei) 緩和房屋拆遷過程中的摩擦，房屋拆遷法也正在修訂當中。

　　政府處理民眾(zhong) 抗議的方式在一些方麵已經有所改善。以2008年重慶出租車司機罷工事件為(wei) 例。出租車司機抱怨出租車公司收取的租車費用過高以及無證黑車的非法競爭(zheng) 。電視媒體(ti) 直播了重慶市委書(shu) 記薄熙來與(yu) 出租車司機的直接對話。薄熙來承諾降低車租和取締無證黑出租車，受到了公眾(zhong) 的好評。

　　其他城市紛紛效仿重慶的做法。北京市政府首次允許出租車司機收取燃油費；上海市政府主動邀請出租車司機提出他們(men) 的訴求。為(wei) 盡快掃清無證黑出租，地方政府紛紛製定措施，例如所謂的“釣魚”計劃。在上海，某次“釣魚”行動“釣”錯了人，結果公安部門不得不向受害者公開致歉。

　　為(wei) 維護社會(hui) 穩定的政策反應

　　在中國，民眾(zhong) 抗議是保持社會(hui) 穩定的一個(ge) 重要組成部分。抗議不僅(jin) 是對領導人濫用權力的一種製約，也是一種對政府問責製的保證機製。

　　由經濟問題引發的大規模群體(ti) 性事件在未來幾年內(nei) 可能會(hui) 減少。大多數在社會(hui) 經濟轉型過程中出現的、導致經濟問題的原因可能即將消失。此外，財力的增長也使政府有能力緩和轉變中的經濟陣痛。

　　一般認為(wei) ，專(zhuan) 製政權傾(qing) 向於(yu) 以武力鎮壓民眾(zhong) 抗議。與(yu) 此相反，中國政府對大多數大規模的群體(ti) 性事件采取了包容政策，且絕少使用武力鎮壓。將近30%的大規模群體(ti) 性事件通過政府經濟補償(chang) 的方式得到了解決(jue) 。

　　中國的政治體(ti) 係有能力從(cong) 經驗中學習(xi) 。為(wei) 了處理大規模群體(ti) 性事件，中央針對地方領導幹部設立了培訓項目。

　　中央還設立了官員問責製，以敦促地方官員減少並妥善處理群體(ti) 性事件。對於(yu) 減少大規模群體(ti) 性事件，體(ti) 製革新可能是關(guan) 鍵。

　　為(wei) 了盡量減少最具破壞性的群體(ti) 性事件（包括騷亂(luan) 和暴亂(luan) ），各級政府需要構建更多的體(ti) 製機製來提高施政水平。培訓項目可以從(cong) 訓練地方領導班子如何應對突發事件，進一步擴展到培訓全體(ti) 政府工作人員的施政方式。一個(ge) 廉潔高效、文明執政的政府是實現社會(hui) 長治久安的關(guan) 鍵。

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