在實行威權政體(ti) 的超大型國家內(nei) ，縣級政權所受到製約必然是最弱的，也必然是問題最嚴(yan) 重的。首先，由於(yu) 選舉(ju) 比較形式化，縣區媒體(ti) 的自由度又很低，縣區公眾(zhong) 對於(yu) 縣級政權的自下而上的製約自然很微弱，甚至於(yu) 完全沒有任何製約。其次，在超大型國家內(nei) ，從(cong) 中央到縣級，自上而下的權力製約又因管理層次多、管理距離遠、管理幅度寬、管理對象高度多樣化而逐級大幅衰減，以至於(yu) 越來越流於(yu) 形式。這樣，久而久之，縣域治理中的腐敗、專(zhuan) 橫、分配不公、司法不公等問題，也就必然會(hui) 特別突出。近些年來的群體(ti) 性事件主要集中在縣級，就清楚地表明了這一點。

　　近年來縣域治理強化上級集權的新趨勢

　　新中國成立以來，黨(dang) 和國家高度重視縣域治理。尤其是自黨(dang) 的十六大以來，中央先後出台了一係列措施，如“縣委書(shu) 記任命權收歸省委、縣委書(shu) 記高配、省管縣、試行黨(dang) 代表常任製、縣委書(shu) 記和縣長到中央黨(dang) 校培訓”等，力求加強自上而下的權力製約。這些措施的初衷是好的，也收到了一些成效，在一定程度上遏製和緩解了縣級政權的腐敗問題，這是應該肯定的。

　　但另一方麵，這些措施畢竟又是治標不治本的臨(lin) 時措施，而且其中多數還存在著權力逐級向上集中，強化上級集權以至中央集權，而不是走向民主法治的普遍傾(qing) 向。這就與(yu) 政治體(ti) 製改革的民主法治方向有了反差，在某種程度上也是對於(yu) 現行政體(ti) 中合理因素的不當否定。

　　譬如，縣委書(shu) 記的任命權收歸省委，就是與(yu) 黨(dang) 章關(guan) 於(yu) 黨(dang) 的各級黨(dang) 代會(hui) 選舉(ju) 產(chan) 生同級黨(dang) 委會(hui) 、進而選舉(ju) 產(chan) 生同級黨(dang) 委書(shu) 記的規定相矛盾的，也在實質上是與(yu) 黨(dang) 內(nei) 民主的原則相矛盾的。省委任命縣委書(shu) 記後，不僅(jin) 縣級黨(dang) 代會(hui) 代表的選舉(ju) 權事實上被剝奪，縣級黨(dang) 代會(hui) 更加形同虛設，縣級黨(dang) 內(nei) 民主更加空洞化，而且縣委書(shu) 記的權力也更大、更加不受本縣黨(dang) 員幹部和公民的製約了。

　　縣委書(shu) 記高配，雖在特殊情況下可以考慮，但若成為(wei) 趨勢甚至慣例，就會(hui) 產(chan) 生另外的問題，即高配的縣委書(shu) 記權力過大，他在縣裏更加不受製約，因而也就很可能導致更多的問題。

　　實行省管縣的財政體(ti) 製，包含某些合理因素，如合理劃分省、市、縣的財政收支範圍，在省、縣之間削減市級財政環節，提高縣級財政在省以下財力分配中的比重等。但這還隻是在現存政體(ti) 的框架內(nei) 調整省、市、縣政府之間的財政關(guan) 係，並未考慮向民主財政、法治財政的方向推進改革。特別是，有關(guan) 規定完全沒有考慮落實憲法規定的人大的財政決(jue) 定權，隻是規定縣級預算報市人大常委會(hui) 備案。在省與(yu) 縣之間又強調“強化省級調控功能”，在轉移支付、資金往來、財政結算等方麵都大幅加強了省對縣的財政決(jue) 定權。顯然，這是在用強化行政集權的辦法解決(jue) 問題，而不是在用推進民主財政、法治財政的改革方法解決(jue) 問題。由此，縣政府也就愈加形同省政府的派出機構了。“跑部錢進”隨之擴散為(wei) “跑廳錢進”。縣級人大的財政權被更加徹底地虛置，因而本縣公民通過人大代表的民主選舉(ju) 掌握本縣財政權的可能性也被徹底地排除。這就與(yu) 堅持、發展、完善人民代表大會(hui) 製度的改革方向相矛盾。雖然這在某種程度上是用以應對權力過分集中的體(ti) 製弊端的措施，但以權力更加高度集中解決(jue) 權力過分集中的弊端，終究不是出路和方向。根本的出路隻能是抓緊時間準備和發展縣級民主選舉(ju) ，發展縣級人民代表大會(hui) 製和黨(dang) 內(nei) 民主製，形成和發展縣級的民主財政。這項工作越早越主動。

　　至於(yu) 試行黨(dang) 代表常任製，則確實是發展黨(dang) 內(nei) 民主的積極做法。但在縣委書(shu) 記任命權歸省委、縣委書(shu) 記高配、省管縣等權力更加集中的製度下，實行縣級黨(dang) 代表常任製也就沒有多大意義(yi) ，因為(wei) 縣級的主要人權、事權、財權均已在省裏的掌控下，這時即使是縣級黨(dang) 代會(hui) 代表天天開會(hui) 也不會(hui) 有多大用。

　　未來縣域治理的根本方向應當是走向民主和法治

　　在縣域治理中，逐步強化上級集權，從(cong) 而使權力更加集中，這從(cong) 短期看確實加強了上級對於(yu) 縣級的權力製約，也帶來了某些積極效應。但在我們(men) 這個(ge) 巨大國家內(nei) ，不僅(jin) 這種自上而下的遠程製約的實際力度遠比新加坡、古巴這樣的小國弱得多，因而也無法從(cong) 根本上遏製和扭轉縣域治理中腐敗蔓延的趨勢，而且縣級權力的向上集中還會(hui) 造成權力更加不受公民和黨(dang) 員製約，以至於(yu) 腐敗更加隱蔽和蔓延。所以，雖然作為(wei) 應急措施，暫時強化一下中央和省對於(yu) 縣級權力的製約也許是必要的，但從(cong) 根本上來說，真正標本兼治的措施仍應是盡快推進縣級的民主法治建設，以民主法治的方式來從(cong) 根本上解決(jue) 縣域治理中的各種問題。

　　在縣級政治體(ti) 製改革方麵，現階段可以立即著手直接推進的是法治建設，比如實行具有某種程度的過渡性的司法垂直管理。今後幾年更需認真研究和準備推進縣級的直選改革。隻有通過深刻的直選改革，才能使公民和黨(dang) 員切實享有選舉(ju) 權和被選舉(ju) 權，從(cong) 而使縣級權力切實受到自下而上的製約。

　　應當看到，治理我們(men) 這個(ge) 洲級規模的超大型國家是有其特殊困難的。這其中的主要困難之一就是特別難以實施自上而下的權力製約，而它的首要應對之策就是發展縣級民主。

　　從(cong) 理論上看，一般說來，越是小國、小型政治共同體(ti) 就越有條件和可能比較充分有效地實施自上而下的權力製約，因而也就越有可能以較強的威權製約替代民主的權力製約，盡管這種替代也不可能是完全的替代。比如新加坡就是這樣。反之，越是大國，特別是超大型國家，就越難以實施自上而下的比較充分有力的權力製約，因而也就越需要自下而上的民主製約權力，特別是首先需要縣級民主製約權力，以從(cong) 根本上彌補自上而下的權力製約的嚴(yan) 重不足。當然，超大型國家同時也需要自下而上的權力製約與(yu) 自上而下的權力製約的必要結合，由此，才能使超大型國家的縣級政權受到基本的有效製約，也才能夠通過縣政的相對廉潔、公正而穩固天下。所以說，不是越是超大型國家就越不能搞民主，而是越是超大型國家就越需要搞民主。否則，縣級權力失控、腐敗失控、社會(hui) 矛盾失控，整個(ge) 國家都會(hui) 隨之陷入大災難。

　　誠然，實行民主也是需要一定條件的，但近十年來，我國經濟發展迅速，按照平均匯率折算，人均GDP已由2002年的1135美元上升至2011年的5432美元，而人均GDP達到4000美元就已是中等收入國家了。這是我國民主法治建設的經濟基礎的曆史性重大飛躍。一般說來，在這種經濟基礎之上，初步建成民主法治國家，已經沒有問題了。縣級實現初步的民主化，也已沒有問題了。

　　但從(cong) 可操作性的角度看，在如此巨大的國家中，隻是縣和縣級市就有2800多個(ge) ，再加上實行民主法治的知識、經驗、傳(chuan) 統嚴(yan) 重不足，要想比較穩妥地實現這種轉變，沒有相當長的時間又是不可能的。也就是說，要在全國範圍內(nei) 立即全麵實現初步的民主化是不現實的。

　　在這種情況下，推進“社會(hui) 主義(yi) 國家的民主化”(鄧小平語)的首要環節，應當就是實行縣級選舉(ju) 改革。這是因為(wei) ，民主法治建設、特別是民主政治建設，必須從(cong) 基層開始。隻有從(cong) 選民的競爭(zheng) 性直選開始，逐級向上選舉(ju) ，才能係統地形成民主政治。這在目前的直接選舉(ju) 與(yu) 間接選舉(ju) 相結合的人大製度的框架內(nei) 尤為(wei) 如此。由於(yu) 鄉(xiang) 鎮政權並不是完整意義(yi) 上的一級政權，隻有縣級政權才是真正完整意義(yi) 上的基層政權，又由於(yu) 縣級政權在基層政權體(ti) 係中具有特殊的重要性，所以，我認為(wei) 未來十年全國選舉(ju) 改革的重點理應是縣級直選改革。

　　隻要切實實行了縣級直選改革，使之初步地發展成為(wei) 競爭(zheng) 性直選，就可以在這個(ge) 基礎上對於(yu) 縣級政治體(ti) 製進行係統改革。這裏首先需要做的就是深化人大自身的改革。這種改革應當包括：取消人大雙層結構、實行人大代表專(zhuan) 職化、大幅延長人大會(hui) 期、切實行使人大的人事權和財政權、落實人大質詢製度、引進辯論製度、重塑和密切代表與(yu) 選民的關(guan) 係等重要內(nei) 容。在此基礎上就可以實行黨(dang) 的十三大所設想的“以黨(dang) 領政”的新型政體(ti) 。由此，“黨(dang) 政不分、以黨(dang) 代政”的舊政體(ti) 也就終結了。

　　選舉(ju) 改革的風險是可以有效防控的

　　實行切實的民主選舉(ju) ，僅(jin) 有差額選舉(ju) 還不夠，還需使之上升為(wei) 真正的競爭(zheng) 性選舉(ju) ，才能使公民和黨(dang) 員真正享有選舉(ju) 權，也才能有實實在在的人民民主和黨(dang) 內(nei) 民主。所以，縣級直選改革的重點應當是試行和推廣符合中國國情的具有可控性的競爭(zheng) 性選舉(ju) 。

　　但要實行這樣的選舉(ju) 改革，也會(hui) 有一定的風險。這時就會(hui) 有三種選擇：一是知難而退，消極保守，拒不改革，寧可眼看著腐敗把黨(dang) 和國家逐步拖入深淵也不改革。唯一的行動就是強製維穩，維穩高於(yu) 一切，為(wei) 此不惜停滯和倒退，能多拖一天算一天。這當然是極不負責任的;二是知難而進，勇往直前，但缺乏風險意識和防範措施，缺乏適度的製度創新，隻是簡單地套用別國的做法，這也會(hui) 使改革陷入“欲速則不達”的困境，最終以失敗和激起革命而告終;三是有勇有謀有力，既知難而進，奮發向上，又深知風險，創設有力防範措施和製度，真正做到積極穩妥有力，從(cong) 而穩健適時地完成改革任務。毋庸置疑，在這三種選擇中，隻有第三種選擇最合理。

　　那麽(me) ，選舉(ju) 改革的風險究竟能否防範呢?我們(men) 看到，對於(yu) 隻知一味維穩的思想懶漢來說，先入為(wei) 主地認定它是不可防範的，本來就是他們(men) 竭力避免任何實質性的選舉(ju) 改革的基本前提;對於(yu) 缺乏創造性思考的改革者來說，這種風險也是很難有效防範的，所以他們(men) 在內(nei) 心裏是感覺沒有把握的;對於(yu) 天真浪漫的改革者來說，他們(men) 甚至沒怎麽(me) 考慮這種改革的風險和防範問題，或者是認為(wei) 他們(men) 的責任隻是呼籲改革，防範改革風險則是官員的事;對於(yu) 某些激進的改革者來說，能改革最好，改革不成變成革命也無所謂，所以他們(men) 也不怎麽(me) 考慮改革的風險與(yu) 防範問題;對於(yu) 激進的“革命者”來說，這種風險根本就是不可防範的，所以未來的出路隻能是“革命”……顯然，在所有這些情形之下，防範選舉(ju) 改革風險的有效措施都沒有有效答案。

　　但這既不意味著防範這種風險是不必要的，也不意味著這種風險是不可防範的。實際上，隻要大多數人民仍然支持改革，即支持共產(chan) 黨(dang) 通過改革把國家治理好，而不是轉而支持革命，選舉(ju) 改革的風險就是可以防控的。

　　比如，如何既實行競爭(zheng) 性選舉(ju) ，又保障執政黨(dang) 的長期執政地位呢?這是所有共產(chan) 黨(dang) 國家共同麵臨(lin) 的大難題。由於(yu) 擔心競爭(zheng) 性選舉(ju) 可能會(hui) 使執政黨(dang) 失去執政地位，在這些國家，公民的選舉(ju) 權始終未能得到應有的落實。但這個(ge) 難題並不是無解的。防範這種風險的一個(ge) 關(guan) 鍵方法，就是依法推行“選人不選黨(dang) ”的競爭(zheng) 性選舉(ju) 製度，從(cong) 而逐步建立一黨(dang) 執政製與(yu) 普選製相結合的新型普選製度。這種新型普選製的主要特征是：在法律上規定人大70%的席位為(wei) 政黨(dang) 席，專(zhuan) 屬中共和民主黨(dang) 派，30%的席位為(wei) 非政黨(dang) 席，由公民自由選舉(ju) 產(chan) 生。黨(dang) 籍人大代表候選人通過黨(dang) 內(nei) 自由競選獲得提名，進而通過公民自由選舉(ju) 決(jue) 定是否當選。政黨(dang) 成員要成為(wei) 政務官，首先必須通過黨(dang) 內(nei) 競選和人大競選成為(wei) 人大代表，然後再通過進一步的競選成為(wei) 政務官。公務員實行任命製和常任製，不再通過選舉(ju) 產(chan) 生。這種依法實行的“選人不選黨(dang) ”的普選製將能確保中共的執政地位，這就可以逐步放開競爭(zheng) 性選舉(ju) 了。

　　這就表明，如果不是先入為(wei) 主地認為(wei) 選舉(ju) 改革的風險不可防範，進而對於(yu) 選舉(ju) 改革充滿恐懼，必欲置之死地而後快，而是開動腦筋，多想辦法，創新開拓，我們(men) 就能尋找出一係列切實可行的防控措施，從(cong) 而真正實現積極穩妥有力的政治體(ti) 製改革。而且，對於(yu) 這一係列防控措施的研究，事實上已經有相當大的進展了。

　　(作者為(wei) 中央社會(hui) 主義(yi) 學院教授;本文由人民論壇記者邊文鋒采訪整理，發表時經作者審定)