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                            王占陽：中國急需發展低度民主（中）

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　　［七、中國低度民主化的功能要求。八、現階段推進低度民主化的主要內(nei) 容。未來10年民主改革的主要內(nei) 容應包括：1、實行以建設公共財政製度為(wei) 中心的政治體(ti) 製改革。2、實行“自由優(you) 先”的改革方略，首先在保障人權和公民權方麵取得重大進展。3、創造和大幅推廣“選人不選黨(dang) ”的自由競選製度。］

　　總目錄

　　一、什麽(me) 是低度民主？

　　二、西方曆史上的低度民主及其走勢

　　三、低度民主也是中國民主化的曆史必由之路

　　四、中國的低度民主必然有其特殊性

　　五、從(cong) 新權威主義(yi) 轉向低度民主

　　六、中國急需推進和實現低度民主

　　七、中國低度民主化的功能要求

　　八、現階段推進低度民主化的主要內(nei) 容

　　七、中國低度民主化的功能要求

　　一切改革的內(nei) 容都應取決(jue) 於(yu) 現實的實際需要。現實需要什麽(me) 改革，那就進行什麽(me) 改革。現實需要多大的改革力度，那就配套多大份量的改革內(nei) 容。現實的改革需要實際首先就是對於(yu) 改革功能的需要，而改革的功能需要又決(jue) 定了改革的內(nei) 容需要。所以，“中國急需低度民主”，實際就是急需低度民主的功能，進而急需相應的改革內(nei) 容。

　　從(cong) 功能角度看，“低度民主化”絕不是指任意的最低限度的民主改革，而是指有足夠的力度、從(cong) 而能夠基本滿足我們(men) 的社會(hui) 對於(yu) “低度民主化”的基本功能需要的民主改革。這種最低限度的功能要求規定了最低限度的內(nei) 容要求。如果改革達不到這種最低限度的力度，它就注定會(hui) 失敗。

　　這種最低限度的功能要求主要包括三個(ge) 方麵。

　　一是這種低度民主化必須能夠遏止和扭轉分配不公惡化的危險趨勢。為(wei) 此，它應能夠在未來5年內(nei) 切實遏止和開始扭轉分配不公的惡化趨勢；在未來10年內(nei) 導致和實現分配製度的大改革；在未來20年內(nei) 初步促成比較公平合理的分配製度。它需擁有這種力度才能滿足實際需要。我們(men) 也應依此設計相應的改革內(nei) 容。

　　二是這種低度民主化必須能夠遏製和扭轉腐敗蔓延的嚴(yan) 重趨勢。未來10年內(nei) 的反腐力度至少應能達到使大部分公眾(zhong) 相信在黨(dang) 的領導下通過民主改革能夠逐步解決(jue) 腐敗問題的程度。未來20年內(nei) 更應能夠通過改革初步建成廉潔、廉價(jia) 、公正的政府。否則，日益嚴(yan) 重的腐敗仍將激起滔天巨浪。

　　三是這種低度民主化必須能夠遏製和扭轉公信力加速下滑的危險趨勢。具體(ti) 說來，它應能夠通過發揮它的反腐敗和促進公平分配的功能，首先在未來10年內(nei) 大幅恢複人民對於(yu) 黨(dang) 和政府的信任和信心，進而在未來20年內(nei) 基本形成普遍穩定的政治信任，從(cong) 而徹底避免大的曆史災變。

　　由此可知，在既定的現實背景下，即使是低度民主化，也是很大力度的民主化。“低度”包括功能上的最低限度。如果達不到這個(ge) 最低限度，那就是還沒有低度民主化，至少也是沒有必要的低度民主化。而若達到了這個(ge) 最低限度，那就必然是很大力度的民主化，而不是無關(guan) 痛癢、修修補補的小改革，更不是修補和強化舊政體(ti) 的假改革，但也不是過激的民主化。

　　中國的民主化無疑需要適度，而在現階段，這種“適度”基本上就是這種“低度”。能否比這個(ge) “最低限度”再高些？如能做到，當然更好。但我們(men) 現在不敢奢望，隻能要求“最低限度”，因為(wei) 這也是各方利益的最大交集點。

　　八、現階段推進低度民主化的主要內(nei) 容

　　低度民主政體(ti) 實際就是初步的憲政民主政體(ti) 。如能實現階段性與(yu) 漸進性相結合的有力改革，我國大約還需要20—25年時間才能建成這種民主政體(ti) 。但從(cong) 世界民主史來看，這個(ge) 速度已經是很快的了。

　　未來5年的走勢將決(jue) 定未來10年的走勢。未來10年左右將是開拓共產(chan) 黨(dang) 領導的民主化道路的關(guan) 鍵期，也將是實現低度民主化的關(guan) 鍵期。如能實現這種曆史性的偉(wei) 大開拓，未來10年以後的中國就將能夠在新的道路上闊步前進。

　　在未來10年左右的時間內(nei) ，能否充分發揮威權政體(ti) 要素的積極潛能仍然是解決(jue) 前述三大問題的一大關(guan) 鍵。但僅(jin) 靠正麵發揮威權政體(ti) 要素的功能已遠不足以解決(jue) 問題，這也是不爭(zheng) 的基本事實。這就特別需要威權政體(ti) 要素與(yu) 民主政體(ti) 要素相結合，需要由此形成新的合力共闖難關(guan) ，因而也就特別需要通過有力的政治體(ti) 製改革發展和培育目前仍然缺乏的民主政體(ti) 要素。

　　在未來10年左右的時間內(nei) ，這項工作還不足以最終建成低度民主政體(ti) ，但它至少也應能夠擁有前述最低限度的功能，並能決(jue) 定性地開辟共產(chan) 黨(dang) 領導的民主化道路，這就使這種改革必須是階段性的重大改革，而不是無足輕重的小改革。按照這種功能需要和實際可能，這一階段民主改革的主要內(nei) 容理應包括：

　　1、實行以建設公共財政製度為(wei) 中心的政治體(ti) 製改革。民主的首要價(jia) 值在民生，公共財政是民主與(yu) 民生的最大結合點，所以，從(cong) 功能角度看，我國理應實行以建設公共財政製度為(wei) 中心的政治改革。公共財政就是具有民生性、公開性、民主性、法治性的現代財政。現階段應能基本實現民生財政和陽光財政，同時有力推進民主財政和法治財政，從(cong) 而大幅克服財政腐敗，大幅實現公平分配。公共財政製度實際是最根本、最重要、最有效的反腐敗製度，當然同時還應通過改革發展和強化其他各方麵的反腐敗製度。

　　2、實行“自由優(you) 先”的改革方略，首先在保障人權和公民權方麵取得重大進展。未來10年，實行競爭(zheng) 性選舉(ju) 的選舉(ju) 改革基本上隻能普及到縣級政權。在選舉(ju) 民主尚未到位的廣大領域，必須以保障人權和公民的自由權方麵的重大進步彌補選舉(ju) 民主之不足。這對克服財經腐敗、建設公共財政、實現公平分配尤有非常關(guan) 鍵的意義(yi) 。這是因為(wei) ，分配製度改革的成功非常有賴於(yu) 公眾(zhong) 參與(yu) ，而在公眾(zhong) 尚不能通過自由選舉(ju) 參與(yu) 二次分配的廣大領域，普通公眾(zhong) 就隻有通過言論自由、新聞出版自由、集會(hui) 自由、結社自由等等途徑才能實現這種公眾(zhong) 參與(yu) 。這種公眾(zhong) 參與(yu) 實際就是通過自由實現的社會(hui) 力的釋放和政治參與(yu) ，而還不是基於(yu) 選舉(ju) 民主的參與(yu) 式民主（這種參與(yu) 式民主實際已在越來越大的程度上成為(wei) 了民主選舉(ju) 結束後公共事務領域的決(jue) 策民主）。但在任何民主形式都很缺乏的條件下，這種在其效能上類似於(yu) 民主的民意表達就顯得特別可貴和重要，因為(wei) 它在功能上能在某種程度上成為(wei) 尚未發展到位的選舉(ju) 民主的替代品，而且它的力度越大它的這種彌補功能和作用就越大。實際上，民主就是這些民意的比較製度化、程序化和更有約束力的表達，它們(men) 的共性就在於(yu) 它們(men) 都是民意發揮作用的具體(ti) 形式，這就使自由的民意表達也會(hui) 具有民主的民意表達的相當功能，因而也就使我們(men) 可以在民主不足時依靠它的“民主功能”度過難關(guan) ，特別是可以依靠這種自由要素與(yu) 威權要素的結合形成的強大合力度過難關(guan) 。而要做到這一點，那就必須在全局上采行“自由優(you) 先”的改革方略，首先在保障人權和公民自由方麵邁出實質性的重大改革步驟，進而在未來10年內(nei) 取得足以解決(jue) 問題的穩定的重大進展。

　　3、創造和大幅推廣“選人不選黨(dang) ”的自由競選製度，逐步建立一黨(dang) 執政製與(yu) 普選製相結合的新型普選製度。這種普選製的特征主要是，在法律上規定人大70％的席位為(wei) 政黨(dang) 席，專(zhuan) 屬中共和民主黨(dang) 派，30％的席位為(wei) 非政黨(dang) 席，由公民自由選舉(ju) 產(chan) 生。黨(dang) 籍人大代表候選人也要通過黨(dang) 內(nei) 自由競選獲得提名，進而通過公民自由選舉(ju) 決(jue) 定是否當選。政黨(dang) 成員要想成為(wei) 政務官首先必須通過黨(dang) 內(nei) 競選和人大競選成為(wei) 人大代表，然後再通過進一步的競選成為(wei) 政務官。公務員實行任命製和常任製，不再通過選舉(ju) 產(chan) 生。這種依法實行的“選人不選黨(dang) ”的普選製將能確保中共的執政地位，這就可以逐步放開自由選舉(ju) 了。

　　現階段應當能夠重點推進和基本實現的是縣級行政區劃單位的人大代表和政務官的自由競選。目前我國共有2856個(ge) 縣級行政區劃單位，其中縣和縣級市1831個(ge) ，市轄區（縣級）853個(ge) ，自治縣、旗、自治旗169個(ge) ，特區和林區3個(ge) 。為(wei) 穩妥起見，改革的輕重緩急秩序主要應當依次為(wei) ：縣、縣級市、市轄區、縣級民族地區。未來10年左右應能通過試點和推廣完成全部1831個(ge) 縣和縣級市的選舉(ju) 改革，並完成半數市轄區的選舉(ju) 改革。本階段暫不推廣縣級民族地區的選舉(ju) 改革。如能用10年左右時間使全部縣和縣級市、以及半數市轄區基本實現選舉(ju) 改革，那就意味著在全國半數人口中初步地實現了自由競選，這無疑將是中國民主化進程中的偉(wei) 大突破。

　　這裏還應特別強調的是，現階段還應在選舉(ju) 改革的基礎上實施縣級行政區的綜合配套改革。這種綜合配套改革應當基本上是全國各級政治體(ti) 製改革的縮微形式。如能做到這一點，那就不僅(jin) 可以遏止最危險的縣級政權腐敗，而且還能充分展現和證明共產(chan) 黨(dang) 領導的民主改革的美好前景，從(cong) 而收到全國人心大振之功效。

　　4、深化人大自身改革。實施自由普選是重塑人大的首要基礎。恩格斯當年所說的“人民代表大會(hui) ”指的就是基於(yu) 普選的議會(hui) 。對於(yu) 尚未實行選舉(ju) 改革的縣級人大可以暫不實行人大自身改革，他們(men) 的工作重點應當是籌備選舉(ju) 改革和綜合配套改革。對於(yu) 已經實行了選舉(ju) 改革的縣級人大則應隨即實行比較係統的人大改革。這種改革應當包括適當縮小人大規模、取消人大雙層結構、實行人大代表專(zhuan) 職化、大幅延長人大會(hui) 期、落實質詢製度、引進辯論製度、重塑和密切代表與(yu) 選民的關(guan) 係、建立人大黨(dang) 團等等重要內(nei) 容。對於(yu) 有待實行間接選舉(ju) 改革的縣級以上人大也應積極推進包括適當擴大人大常委會(hui) 、推進人大常委專(zhuan) 職化、大幅延長常委會(hui) 會(hui) 期（以便認真審議財政）、改革和密切人大常委與(yu) 選民的關(guan) 係、逐步落實質詢製度、開始試行辯論製度等內(nei) 容的重要改革。雖因缺乏選舉(ju) 改革基礎，這些改革都會(hui) 有其很大的局限性，但這種階段性的人大改革仍將有其頗大的現實意義(yi) ，特別是對於(yu) 財政改革和振奮人心將有很大的現實意義(yi) ，而且它也是後續改革的重要準備。

　　5、深入落實、發展、完善分權製衡製度。中國現在實行的不是立法權、行政權、司法權三權合一的集權體(ti) 製，而是三權分開、相互製約的分權製衡體(ti) 製。人大不僅(jin) 是立法機構，而且還是分權機構和分權環節。絕大多數行政權和全部司法權都通過人大這個(ge) 環節依憲分給了行政機構和司法機構，人大本身並不掌握這些國家權力。所以，中國並不是要建立分權製衡製度，而是要通過改革進一步地落實、發展和完善這種分權製衡製度。

　　在這方麵，現階段應當依照憲法規定和精神，著重發展財政分權製衡製度，即盡可能地實行財政的決(jue) 策權、審計權歸人大，執行權歸政府，司法權歸法院和檢察院；同時實行黨(dang) 政財政職能分開與(yu) 結合，即由黨(dang) 委負責提出財政指導意見，再由各國家政權機關(guan) 分別行使財政的具體(ti) 決(jue) 策權、執行權、審計權和司法權。在已實現了選舉(ju) 改革的縣級政權應能基本實現這種改革。在仍有待實行間接選舉(ju) 改革的縣以上政權也應積極推行包括盡快實現財政統一、實行黨(dang) 政財政職能分開與(yu) 結合、加大人大財政審議力度、財政審計權劃歸人大、積極推進財政立法（包括有關(guan) 的刑法）和司法介入財政、大幅壓縮和規範財政轉移支付等內(nei) 容的重要改革。

　　6、司法改革取得重大突破。走逐步實現司法獨立與(yu) 對於(yu) 司法的各種監督相結合的司法改革道路。較大幅度地推進司法體(ti) 製的現代化，大幅扭轉司法腐敗的危險趨勢，初步恢複人民對於(yu) 司法的信任和信心，取消有違法治原則的上訪製度和勞教製度。

　　大幅推進司法獨立，重新肯定和強化司法專(zhuan) 業(ye) 化的改革方向，重建司法秩序和司法權威。實現司法獨立的關(guan) 鍵，一是實行司法垂直管理體(ti) 製，二是改革黨(dang) 的領導與(yu) 司法工作的關(guan) 係。前者雖在某種程度上具有過渡性，但因需要實行較長時期，而且全國人大向全國各級法院和檢察院直接撥付財政資金還應成為(wei) 一項永久性的憲法製度，所以也應以適當修法保障之。後者應以鄧小平充分肯定的十三大報告有關(guan) 論述為(wei) 指導，也就是以鄧小平理論為(wei) 指導。這兩(liang) 項改革都是近期可以大力推進的。

　　大幅強化和完善對於(yu) 司法的各種監督，有效遏製和消除司法腐敗，防範和克服司法誤區。司法權也是一種公權力，如果隻有司法獨立而無對於(yu) 司法的監督製約，司法權也會(hui) 成為(wei) 一種不受製約的權力，這就必然導致嚴(yan) 重的司法腐敗。所謂“對於(yu) 司法的各種監督”是指新聞輿論、人民陪審團、人大、檢察院等等對於(yu) 司法實體(ti) 和司法審判的監督。我們(men) 既要通過司法改革、新聞改革等途徑使這種監督獲得充分有效的發展並保持適度，又要使之切實走向製度化和法治化，從(cong) 而形成對於(yu) 司法機構和司法審判的切實有效的的監督體(ti) 係。為(wei) 此，我們(men) 就應廢除妨礙新聞輿論發揮這種監督作用的各種不合理規定，建立和完善人民陪審團製度，著力解決(jue) 檢察院作為(wei) 嚴(yan) 重不足的問題，充分發揮人大對於(yu) 司法的監督作用，這些也都是司法改革不可缺少的重要方麵。

　　以上也表明，雖然我國最終隻有在民主化的基礎上才能建成法治國家，但現階段也存在較大的改革空間。

　　7、逐步推進“黨(dang) 政分開”，漸行“以黨(dang) 領政”的新體(ti) 製。首先，在全局上重新考慮實施鄧小平和十三大提出的關(guan) 於(yu) “黨(dang) 政分開”的改革方案，遏止和扭轉黨(dang) 政不分、以黨(dang) 代政的趨勢。雖然最終解決(jue) 這個(ge) 問題必須以民主化和法治化為(wei) 基礎，但在可能的範圍內(nei) 積極推進這種改革也是逐步實現民主法治的不可缺少的重要條件，所以也應在本階段予以著力推進。

　　其次，在已經實行縣級選舉(ju) 改革的地方實行“以黨(dang) 領政”的新體(ti) 製。這種體(ti) 製的基本精神是：既不繼續實行黨(dang) 政不分、以黨(dang) 代政的舊體(ti) 製，也不照搬西方的議會(hui) 黨(dang) 模式，而是在選舉(ju) 改革的基礎上實行十三大提出的黨(dang) 政關(guan) 係的新模式。應當看到，這種新模式實際隻有在選舉(ju) 改革的基礎上才能比較全麵地落到實處。

　　8、在所有已經實行了選舉(ju) 改革的地方實行區分政務官和事務官的新體(ti) 製。政務官適用選舉(ju) 製，取消對於(yu) 政務官的任命製。事務官適用任命製，取消對於(yu) 事務官的選舉(ju) 製。事務官要上升為(wei) 政務官必須通過選舉(ju) 程序。政務官年齡上不封頂，但任期受限製。事務官任期不受限製，但年齡受限製。黨(dang) 管幹部改為(wei) 隻管政務官，即黨(dang) 負責提名各級政府首腦和部門首腦候選人，又依靠自己在人大中的法定多數黨(dang) 地位使之獲得選任，從(cong) 而通過黨(dang) 籍政務官執掌行政權，實現黨(dang) 的執政綱領。事務官應由政府和人大按照一整套考核、晉升、監察製度去管理，同時接受人民和媒體(ti) 的監督。由於(yu) 政務官和事務官隻有在競爭(zheng) 性選舉(ju) 的基礎上才能真正實現，所以本階段隻有在已經實行了選舉(ju) 改革的縣級政權才能實行這種改革，但它同時也開辟了以上各級政權實行這種改革的發展道路。

　　9、深化行政體(ti) 製改革。在上述諸項改革的基礎上和過程中，深化以建設服務政府、責任政府、法治政府、陽光政府、廉潔廉價(jia) 政府、信用政府、效能政府為(wei) 目標的行政體(ti) 製改革。行政體(ti) 製改革既有賴於(yu) 上述諸項改革所創造的重要條件，又有其一定的相對獨立性。盡可能地著力推進行政體(ti) 製改革，將使行政體(ti) 製改革在本階段內(nei) 實現重大突破和長足進展，從(cong) 而也使政府形象大為(wei) 好轉。

　　10、大力發展基層民主。應當明確，執政黨(dang) 是執掌國家政權的政黨(dang) ，而不是執掌居民基層自治權的政黨(dang) 。因此，黨(dang) 對農(nong) 村的領導主要應是黨(dang) 的宏觀領導，而不是村支部的具體(ti) 領導。村支部不應再是村裏的決(jue) 策中心，而應處於(yu) 相當於(yu) 國企機關(guan) 黨(dang) 委的位置，從(cong) 而完全、徹底地實現村民自治。城市居民自治也應按此原則得到充分尊重和積極培育，而不是把居民自治組織變為(wei) 一級政府。未來10年應能使城鄉(xiang) 基層民主、居民自治基本定型。這也是一項大改革。[1]

　　11、積極培育和發展公民社會(hui) 。善待、發展和完善社會(hui) 組織，改革有關(guan) 製度，推進社會(hui) 自治，發展政府與(yu) 社會(hui) 組織的合作，培育公民有序參與(yu) 能力，激發公民社會(hui) 的活力。雖然此舉(ju) 短期內(nei) 尚不足以見大效，但卻能夠在較短時期內(nei) 收到開辟新路、凝聚人心、活躍社會(hui) 、加強監督、完善社會(hui) 管理等功效，更能為(wei) 10年以後的改革奠定重要基礎，所以也應在本階段重視之。

　　毫無疑問，即使是上述改革獲得了實現，那也不等於(yu) 建成了初步的憲政民主政體(ti) ，但這些改革將能提供一種新的政體(ti) 模式，將能開辟中國政治體(ti) 製改革的光明之路，將能使時局轉危為(wei) 安，將能重振我們(men) 的事業(ye) ，也將能夠重塑和展現中華民族的光明前景，而這也就足夠了。

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　　[1]參閱王占陽：《撤銷街道辦實質是政府擴張》（《南方人物周刊》2011年第32期）。《“烏(wu) 坎轉機”是我國村民自治建設的新曙光》（共識網）。

本文原載於(yu) 《探索與(yu) 爭(zheng) 鳴》2012年第1期