中共十八屆三中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 全麵深化改革的重要決(jue) 定和中共十八屆四中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 全麵推進依法治國的決(jue) 定，是上下姊妹篇，具有內(nei) 在的邏輯聯係。正如習(xi) 近平總書(shu) 記所說，四中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 全麵推進依法治國的重要決(jue) 定，是圍繞中國特色社會(hui) 主義(yi) 事業(ye) 的總體(ti) 布局，既體(ti) 現了推進各領域改革發展對提高法治水平的要求，也反映了推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化對建設法治國家的要求，而不是就法治論法治。三中全會(hui) 確定了“發展和完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”的總目標，四中全會(hui) 確立了“建設中國特色社會(hui) 主義(yi) 法治體(ti) 係，建設社會(hui) 主義(yi) 法治國家”的總目標，後者是對前者的進一步展開。中國特色社會(hui) 主義(yi) 法治體(ti) 係和法治國家，是中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度體(ti) 係的重要內(nei) 容，依法治國是推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的關(guan) 鍵步驟。

 

　　我把國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化，簡稱為(wei) 國家治理現代化。國家治理現代化，是一個(ge) 由傳(chuan) 統國家治理體(ti) 係向現代國家治理體(ti) 係的轉型過程。國家治理現代化有五個(ge) 基本要素。一是製度化，即公共權力運行的製度化和規範化； 二是民主化，即公共治理和製度安排必須要保障主權在民或者人民當家作主； 三是法治，即要讓憲法和法律成為(wei) 公共治理的最高權威； 四是效率，即國家治理體(ti) 係應當有效維護社會(hui) 穩定和社會(hui) 秩序； 五是協調。現代國家治理體(ti) 係是一個(ge) 有機的製度係統，各種國家製度體(ti) 係之間和國家係統的各個(ge) 子係統之間，要相互協調。在上述五個(ge) 要素中，民主和法治最為(wei) 重要，是現代國家治理最本質的要素。正像沒有民主就沒有國家治理現代化一樣，沒有法治也同樣沒有國家治理的現代化。

 

　　“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，四中全會(hui) 決(jue) 定裏的這一論斷，切中了國家治理的要害。國家治理現代化的基本依托，就是現代的國家法治體(ti) 係。與(yu) 國家治理現代化的要求相適應，現代的國家法治體(ti) 係必須具備以下四個(ge) 要素。其一，法律是人民意誌的集中體(ti) 現，其根本功能是保障人民的主體(ti) 地位。國家的法律體(ti) 製必須最大限度地體(ti) 現和反映民意，這是現代國家法治體(ti) 係的合法性基礎。其二，國家必須擁有完備的法律體(ti) 係，各類組織、各個(ge) 群體(ti) 和全體(ti) 公民的經濟行為(wei) 、政治行為(wei) 和社會(hui) 行為(wei) 均有基本的法律規範可遵循。特別是公共權力必須有法律的授權，法無授權不可為(wei) 。其三，國家的法律體(ti) 係不僅(jin) 具有正當性和合法性，還必須具有合理性和科學性。換言之，國家的法律必須是良法，而非惡法，能夠反映社會(hui) 的客觀需要，體(ti) 現公平公正的根本原則，有效保障公民的正當權益。其四，憲法和法律是公共治理的最高權威。任何組織和個(ge) 人必須在憲法和法律範圍內(nei) 活動，都不得有超越憲法和法律的權威。這也是法治的本質意義(yi) ，是法治區別於(yu) 人治的實質所在。

 

　　國家治理現代化的一種理想狀態，就是實現國家和社會(hui) 的善治，即公共利益最大化的治理活動和治理過程。任何公共治理都有四種可能的效果。其一是利益相關(guan) 方都從(cong) 中獲益，而沒有任何損失，即全贏的局麵，或所謂的“帕累托最優(you) ”。其二是多數利益相關(guan) 者獲益，而少數人的利益受損，即多贏少輸的局麵。其三是少數相關(guan) 者獲益而多數人的利益受損，即多輸少贏的局麵。其四是相關(guan) 者的利益均不同程度受損，即全輸的局麵。善治就是公共利益最大化的最優(you) 治理，它有許多要素，包括公正、參與(yu) 、穩定、責任、回應、廉潔等。其中法治就是善治不可或缺的要素，離開法治，善治的其他所有要素就會(hui) 失去其應有的積極意義(yi) 。

 

　　先說公正。一方麵，公正是法治的生命線，沒有公正，法治就失去了靈魂； 另一方麵，法治是公正的製度屏障，沒有法治，公正就無從(cong) 保證。公正即公平正義(yi) ，它是社會(hui) 的政治利益、經濟利益和其他利益在全體(ti) 社會(hui) 成員之間合理而平等的分配，意味著權利的平等、分配的合理、機會(hui) 的均等和司法的公正。公平正義(yi) 的物質基礎在於(yu) 經濟利益的分配。實現和維護公平正義(yi) ，首先要求通過合理的分配製度，把社會(hui) 成員的收入差距控製在合適的範圍內(nei) ，避免因收入差距的過分擴大而導致兩(liang) 極分化。然而，社會(hui) 公正的內(nei) 容遠不隻是物質財富的分配，還包括政治、社會(hui) 、文化、教育、司法等其他內(nei) 容。公平正義(yi) 不僅(jin) 要具備相應的物質基礎，還必須具備相應的製度基礎。對於(yu) 實現公平正義(yi) 而言，最重要的製度保障，便是法治。沒有法治的保障，公平正義(yi) 便是一句空話。

 

　　再說參與(yu) 。公民參與(yu) 也是實現善治的必要條件，日益受到重視的參與(yu) 式治理，是實現善治的重要方式。公民參與(yu) 不僅(jin) 對於(yu) 保障人民的主體(ti) 地位具有實質性的意義(yi) ，而且對於(yu) 製約公共權力和保證國家政策滿足公眾(zhong) 利益具有程序性的意義(yi) 。其實，所有民主的價(jia) 值和意義(yi) ，隻有通過公民參與(yu) 才能真正實現。換言之，隻有通過公民參與(yu) ，民主政治才能真正運轉起來。可以說，沒有公民參與(yu) ，就沒有民主政治。公民參與(yu) 是實現公民權利的基本途徑，公民參與(yu) 可以有效防止公共權力的濫用，可以使公共政策更加科學和民主，並且促進社會(hui) 生活的和諧與(yu) 安定。此外，公民參與(yu) 本身就是公民的價(jia) 值和美德。然而，大規模的公民參與(yu) ，也容易導致公共秩序的失控，引發社會(hui) 政治危機。從(cong) 各國政治發展的經驗教訓來看，避免公共參與(yu) 危機的根本途徑，便是擴大公民參與(yu) 的合法渠道，實現公民的有序參與(yu) ，即在增加和擴大參與(yu) 渠道的同時，用法律製度規範公民的政治參與(yu) ，使公民參與(yu) 製度化、規範化和程序化。國家必須建立和完善公民參與(yu) 的法律製度，建立足夠的合法參與(yu) 渠道，使公民的政治參與(yu) 不僅(jin) 有暢通的渠道，而且有法可依，以便最大限度地滿足公眾(zhong) 參與(yu) 公共生活的需求，從(cong) 而維護公民的正當權益。由此可見，唯有法治才能既保證公民廣泛的政治參與(yu) ，又維護社會(hui) 的公共秩序，最終達到官民共治的理想狀態。除了“公正”和“參與(yu) ”外，善治的其他要素同樣離不開法治。“責任”是善治的要素之一，對於(yu) 政府而言，善治的基本要求是，法定職責必須為(wei) ，法無授權不可為(wei) ，否則便是政府的失職和瀆職。“回應”是善治的要素之一，對於(yu) 公共權力而言，回應就是對公民的合法要求做出及時而適當的反應。“透明”是善治的要素之一，它指的是政治信息的公開性。每一個(ge) 公民都有權獲得與(yu) 自己的利益相關(guan) 的政治信息，包括官員選拔、立法活動、政策製定、行政過程、公共預算以及其他有關(guan) 的政治信息。“廉潔”是善治的要素之一，它主要是指政府官員奉公守法，清明廉潔，不以權謀私，公職人員不以自己的職權尋租。“穩定”是善治的要素之一，它意味著公共生活的有序性和持續性，法定的公共權威和公共秩序得以有效運行。

 

　　不難發現，法治貫穿於(yu) 善治的所有這些要素之中，沒有基本的法律規範和製度機製，善治的每一個(ge) 要素都有可能發生性質的改變，危害公共治理，甚至導致惡政和劣治，最終損害公眾(zhong) 利益。一言以蔽之，法治是善治的前提，沒有法治，便無善治，也沒有國家治理的現代化。