11月15日，中共中央編譯局副局長俞可平教授應邀來杭出席浙江省社會(hui) 科學界第二屆學術年會(hui) 開幕式，並作了題為(wei) 《國家治理現代化的幾個(ge) 重要問題》的學術報告。會(hui) 後，記者就如何深入學習(xi) 貫徹黨(dang) 的十八屆三中、四中全會(hui) 精神，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化問題對他作了專(zhuan) 題采訪。

 

　　法治是國家治理現代化的關(guan) 鍵環節

 

　　記者：黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 明確指出，依法治國，是堅持和發展中國特色社會(hui) 主義(yi) 的本質要求和重要保障，是實現國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的必然要求。我們(men) 如何深刻理解這一重要論斷？

 

　　俞可平：現在，全國上下都在學習(xi) 貫徹黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 精神。《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵推進依法治國若幹重大問題的決(jue) 定》提出了“建設中國特色社會(hui) 主義(yi) 法治體(ti) 係，建設社會(hui) 主義(yi) 法治國家”的總目標。這個(ge) 總目標的確立，一方麵明確了全麵推進依法治國的根本方向，使各項工作有了總的抓手，另一方麵又與(yu) 十八屆三中全會(hui) 確立的全麵深化改革的總目標相銜接，從(cong) 而朝著十八屆三中全會(hui) 確立的“完善和發展中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”總目標邁出了關(guan) 鍵性的一步。

 

　　在我看來，要真正領會(hui) 十八屆四中全會(hui) 精神，不能就依法治國談依法治國，而應把依法治國放到整個(ge) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 現代化事業(ye) 的總體(ti) 布局當中，尤其是與(yu) 十八屆三中全會(hui) 全麵深化改革的部署結合起來。這兩(liang) 次全會(hui) 之間有著內(nei) 在的聯係，三中全會(hui) 確立了全麵深化改革總目標，四中全會(hui) 提出了全麵推進依法治國，後者實際上是實現國家治理現代化的一個(ge) 關(guan) 鍵環節，是最重要的一步。

 

　　十八屆三中全會(hui) 提出“推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”，簡單地說就是國家治理現代化。國家治理現代化是個(ge) 總命題，國家治理體(ti) 係和治理能力體(ti) 現了製度建構的兩(liang) 個(ge) 核心內(nei) 容，即製度設計和製度執行。在此之前，我們(men) 很多領導幹部很少關(guan) 注治理現代化概念，其實在政治學界國家治理現代化一直是這些年的熱門話題。我們(men) 現在遇到的很多問題，大都跟國家治理現代化相關(guan) ，比如說現在老百姓最頭疼的是環境汙染，首先是空氣（霧霾）、水汙染、土壤汙染，還有教育、醫療、治安，等等。這些問題就是治理的問題。如果把所有的治理問題上升為(wei) 體(ti) 製的問題，就會(hui) 給我們(men) 自己造成很大的被動。治理，更多的是工具理性，不是價(jia) 值理性；用傳(chuan) 統的術語來講，是“用”而不是“體(ti) ”。

 

　　國家治理現代化必然要求“法治”。法治既是民主政治不可或缺的要素，也是國家治理現代化不可或缺的要素。沒有現代的法治體(ti) 係，就沒有現代的國家治理體(ti) 係；沒有法治，就沒有國家治理的現代化。公共權力如果不遵守既定的法律規範，公民權利與(yu) 公共權力之間如果沒有明確的法律界線，就不可能建立現代的國家治理體(ti) 係。在國家治理中，樹立憲法和法律的至上權威，這是法治最根本的含義(yi) 。因此，可以說，國家治理體(ti) 係和治理能力法治化是國家治理現代化的根本途徑和基本保障。

 

　　把握國家治理現代化的內(nei) 涵和意義(yi)

 

　　記者：把對四中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 全麵推進依法治國的精神，放到三中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 全麵深化改革的總目標中去理解，就涉及如何理解“治理”及“國家治理現代化”這些新概念的內(nei) 涵，我們(men) 應當怎麽(me) 看？

 

　　俞可平：“治理”原來是一個(ge) 社會(hui) 學的術語，自從(cong) 黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 將“推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”作為(wei) 全麵深化改革的總目標後，它便成為(wei) 中國政治的熱門話語。對其含義(yi) 的種種不同解讀，甚至各種爭(zheng) 議也隨之產(chan) 生。有人認為(wei) 它是西方的政治概念，有人則認為(wei) 它在我國古代就早已有之。其實，治理就其字麵意義(yi) 而言，就是“治國理政”，作為(wei) 人類的一種基本政治活動，它存在於(yu) 古今中外的每一個(ge) 國家和每一種文明之中。然而，作為(wei) 政治學的一個(ge) 重要新概念，它則是當代的產(chan) 物。治理不同於(yu) 統治，它指的是政府組織和民間組織在一個(ge) 既定範圍內(nei) 運用公共權威管理社會(hui) 政治事務，維護社會(hui) 公共秩序，滿足公眾(zhong) 需要。治理的理想目標是善治，即公共利益最大化的管理活動和管理過程。善治意味著官民對社會(hui) 事務的合作共治，是國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係的最佳狀態。

 

　　黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) ，把“完善和發展中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”作為(wei) 全麵深化改革的總目標，是重大的理念創新。“國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”，或者簡稱為(wei) “國家治理現代化”，這一新的概念是中國共產(chan) 黨(dang) 的創造，絕不是對西方治理理論的照抄照搬。實際上，在英文文獻中至今還沒有與(yu) “國家治理現代化”相對應的概念。國家治理現代化這一全麵深化改革的總目標，不僅(jin) 立足於(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 的現實，也完全符合人類政治發展的普遍趨勢。

 

　　記者：黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 提出，全麵推進依法治國是一個(ge) 係統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。那麽(me) ，國家治理現代化的具體(ti) 目標和要求是什麽(me) ？

 

　　俞可平：簡而言之，現代國家治理體(ti) 係就是規範社會(hui) 權力運行和維護公共秩序的一係列製度和程序，包括規範行政行為(wei) 、市場行為(wei) 和社會(hui) 行為(wei) 的一係列製度和程序。國家治理體(ti) 係是一個(ge) 製度體(ti) 係，包括國家的行政體(ti) 係、經濟體(ti) 係和社會(hui) 體(ti) 係。國家治理涉及到三個(ge) 基本問題：由誰治理、如何治理、治理得怎樣。相應地，國家治理包括三大要素：治理主體(ti) 、治理機製和治理技術。這三個(ge) 要素，無論哪一個(ge) 都會(hui) 直接影響國家治理的質量。因此，要實現國家治理現代化，提高國家治理水平，改善國家治理質量，既要提高治理主體(ti) 的素質，也要健全國家治理的製度機製，還要優(you) 化國家治理的技術和工具。

 

　　國家治理現代化有五個(ge) 主要標準：一是製度化，即公共權力運行的製度化和規範化。二是民主化，即公共治理和製度安排都必須保障主權在民和人民當家作主。三是法治，即憲法和法律成為(wei) 公共治理的最高權威。四是效率，即國家治理體(ti) 係應當有效維護社會(hui) 穩定和社會(hui) 秩序。五是協調，現代國家治理體(ti) 係是一個(ge) 有機的製度係統。

 

　　關(guan) 於(yu) 國家治理體(ti) 係和治理能力的關(guan) 係，簡單地說，國家治理體(ti) 係和能力是一個(ge) 有機的整體(ti) ，前者是國家的製度體(ti) 係，後者是製度的執行能力。有了良好的國家治理體(ti) 係，才能夠提高國家的治理能力。反之，隻有提高國家治理能力，才能發揮國家治理體(ti) 係的作用。

 

　　記者：為(wei) 什麽(me) 要推進國家治理現代化？

 

　　俞可平：推進國家治理現代化，首先是中國特色社會(hui) 主義(yi) 現代化建設和政治發展的必然要求。經過35年改革開放，我國的現代化建設到了一個(ge) 新的發展階段，我們(men) 麵臨(lin) 的任務和改革的重點都已經發生了重大變化。社會(hui) 經濟的現代化日益催逼國家治理的現代化。例如，公平正義(yi) 是社會(hui) 主義(yi) 的首要價(jia) 值，沒有公平正義(yi) 社會(hui) 主義(yi) 就無從(cong) 談起。而在公平正義(yi) 方麵，我們(men) 麵臨(lin) 的挑戰非常之大。實現社會(hui) 的公平正義(yi) ，光靠發展經濟是遠遠不夠的，重要的是製度設計和製度保障。二是對改革開放35年來我國現代化建設成功經驗的總結。改革開放的過程，是我國經濟、政治和社會(hui) 全麵進步的過程。我們(men) 不僅(jin) 取得了舉(ju) 世矚目的經濟成就，也取得了無可否認的社會(hui) 政治進步。在政治進步方麵，我們(men) 的成就集中體(ti) 現在國家治理方麵。三是對我們(men) 在現代化進程新的發展階段所麵臨(lin) 的各種嚴(yan) 峻挑戰的主動回應，也是全麵深化改革的必然要求。

 

　　國家治理現代化是我國第五個(ge) 現代化

 

　　記者：您在演講中說，國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化，實質上是政治現代化，對此我們(men) 如何準確理解？

 

　　俞可平：國家治理體(ti) 係的現代化也是政治現代化的重要內(nei) 容。三中全會(hui) 提出國家治理現代化就是把政治現代化提上了議事日程。為(wei) 什麽(me) 這麽(me) 說？因為(wei) 按照中央領導的權威解釋，所謂的國家治理體(ti) 係就是國家製度體(ti) 係。按照馬克思主義(yi) 經典作家的基本觀點，國家製度屬於(yu) 政治上層建築。由此不難理解，國家治理體(ti) 係的現代化就是政治現代化。

 

　　進一步說，國家治理現代化，是對馬克思主義(yi) 國家理論的重要創新，表明了我們(men) 黨(dang) 執政理念的與(yu) 時俱進。國家治理現代化，也體(ti) 現了黨(dang) 執政方式的重大變化，堅持民主執政、依法執政、科學執政，不僅(jin) 是我們(men) 黨(dang) 治國理政的基本方略，也是推進國家治理現代化的基本方略。國家治理的現代化，首先是製度的現代化，這就要求我們(men) 全麵推進社會(hui) 政治體(ti) 製改革，建立和完善民主的、科學的現代國家治理體(ti) 係。

 

　　記者：上世紀中葉，我們(men) 黨(dang) 就提出了實現四個(ge) 現代化的奮鬥目標，現在又加上一個(ge) 國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，是否可以說這是我國的第五個(ge) 現代化？

 

　　俞可平：國家治理現代化，其實就是繼工業(ye) 、農(nong) 業(ye) 、科技和國防“四個(ge) 現代化”之後的第五個(ge) 現代化。當然，這個(ge) 現代化的難度更大，因為(wei) 政治事關(guan) 重大利益的權威性分配，政治改革涉及到社會(hui) 利益格局的調整。另一方麵，政治的進步和現代化，也是最深刻的社會(hui) 進步。因為(wei) 它以製度的形式，將人類文明的成果加以固定下來。政治現代化既是經濟現代化的必然結果，也是社會(hui) 政治進步的必然要求。從(cong) 世界現代化的曆史經驗來看，不斷地從(cong) 以“官員的權力本位”為(wei) 表征的傳(chuan) 統政治，走向以“公民的權利本位”為(wei) 表征的現代政治，是社會(hui) 現代化不可或缺的重要內(nei) 容。

 

　　從(cong) 統治走向治理，是人類政治發展的普遍趨勢。“多一些治理，少一些統治”，這個(ge) 口號最先確實是從(cong) 西方國家提出來的。但是不能因此把它簡單說成西方的東(dong) 西，現代國家治理中有很多東(dong) 西是人類文明的共同成果。我們(men) 不能因為(wei) 發達國家率先進行了“少一些統治，多一些治理”的政治變革，並且對治理問題率先進行了研究，發展起了各種治理學說，就認定這隻是西方的理論或實踐。一種理論或實踐，隻要反映了人類社會(hui) 的共同規律，無論最初在哪個(ge) 國家或哪個(ge) 地區出現，它們(men) 都最終會(hui) 在其他國家和地區發生作用。今天我們(men) 已經須臾不可離開的民主、自由、人權、法治、現代化、工業(ye) 化、全球化等等，莫不如此。

 

　　隨著人類政治的進步，必然是統治的成分越來越少，治理的成分越來越多。其實列寧就說過，一個(ge) 國家的管理有兩(liang) 種方式，一種叫同意的方式，一種是暴力的方式。社會(hui) 越進步，政治中同意的成分便越來越多，暴力的成分則越來越少。

 

　　統治和治理有實質性的區別。統治是一個(ge) 價(jia) 值性的概念，主要維護階級的利益；治理則是一個(ge) 工具性的概念，主要維護社會(hui) 的公共利益。兩(liang) 者主要有五個(ge) 方麵的區別：一是權威主體(ti) 不同，統治的主體(ti) 是單一的，即國家公共權力機關(guan) ，治理的主體(ti) 是多元的；二是權威的性質不同，統治是強製性的，治理則是以同意和自願為(wei) 主的；三是權威來源不同，統治的權威源於(yu) 國家的法律，治理除了國家法律以外大量的是來自於(yu) 社會(hui) 的各種契約，如社會(hui) 組織的自治章程、村規民約等；四是權力運行向度不同，統治的權威是自上而下的、命令型的，治理除了自上而下的以外更多的是橫向的，大家相互協商；五是作用範圍不同，治理的範圍大於(yu) 統治的範圍。

 

　　切實推進國家治理現代化

 

　　記者：如何推進國家治理現代化，提高國家治理的能力？

 

　　俞可平：從(cong) 大的方麵說，主要應做到以下六點：第一，必須進一步解放思想，努力衝(chong) 破不合時宜的舊觀念的束縛。推進國家治理現代化，必須有利於(yu) 兩(liang) 個(ge) “百年目標”的實現，有利於(yu) 中華民族的偉(wei) 大複興(xing) ，有利於(yu) 黨(dang) 的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一。第二，既要繼承發揚我國傳(chuan) 統治國理政的曆史經驗，也要學習(xi) 借鑒國外政府治理和社會(hui) 治理的有益經驗。第三，加強頂層設計，從(cong) 戰略上謀劃國家治理體(ti) 係的現代化。第四，總結地方治理改革創新經驗，及時將地方治理創新的好做法、好經驗上升為(wei) 國家製度。浙江有很多很好的改革創新經驗，應當及時總結推廣。第五，堅決(jue) 破除阻礙社會(hui) 進步的體(ti) 製機製，建立和完善與(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 現代化要求相適應的現代國家治理體(ti) 製。第六，破除官本位觀念，消除官本主義(yi) 流毒。

 

　　記者：您是國內(nei) 最早提出“善治”概念的學者之一，這次十八屆四中全會(hui) 提出了“良法是善治之前提”的重要論斷，應當如何理解？

 

　　俞可平：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，十八屆四中全會(hui) 《決(jue) 定》的這一論斷，切中了國家治理的要害。國家治理現代化的基本依托，就是現代的國家法治體(ti) 係。與(yu) 國家治理現代化的要求相適應，現代的國家法治體(ti) 係必須具備以下四個(ge) 要素。其一，法律是人民意誌的集中體(ti) 現，其根本功能是保障人民的主體(ti) 地位。國家的法律體(ti) 係必須最大限度地體(ti) 現和反映民意，這是現代國家法治體(ti) 係的合法性基礎。其二，國家必須擁有完備的法律體(ti) 係，各類組織、各個(ge) 群體(ti) 和全體(ti) 公民的經濟行為(wei) 、政治行為(wei) 和社會(hui) 行為(wei) 均有基本的法律規範可遵循。特別是公共權力必須有法律的授權，法無授權不可為(wei) 。其三，國家的法律體(ti) 係不僅(jin) 具有正當性和合法性，還必須具有合理性和科學性。換言之，國家的法律必須是良法，而非惡法，能夠反映社會(hui) 的客觀需要，體(ti) 現公平正義(yi) 的根本原則，有效保障公民的正當權益。其四，憲法和法律是公共治理的最高權威。任何組織和個(ge) 人必須在憲法和法律範圍內(nei) 活動，都不得有超越憲法和法律的權威。這也是法治的本質意義(yi) ，是法治區別於(yu) 人治的實質所在。

 

　　國家治理現代化的一種理想狀態，就是實現國家和社會(hui) 的善治，即公共利益最大化的治理活動和治理過程。任何公共治理都有四種可能的效果。其一是利益相關(guan) 方都從(cong) 中獲益，而沒有任何損失，即全贏的局麵，或所謂的“帕累托最優(you) ”。其二是多數利益相關(guan) 者獲益，而少數人的利益受損，即多贏少輸的局麵。其三是少數相關(guan) 者獲益而多數人的利益受損，即多輸少贏的局麵。其四是相關(guan) 者的利益均不同程度受損，即全輸的局麵。善治就是公共利益最大化的最優(you) 治理，它有許多要素，包括公正、參與(yu) 、穩定、責任、回應、廉潔等。其中法治就是善治不可或缺的要素，離開法治，善治的其他所有要素就會(hui) 失去其應有的積極意義(yi) 。

 

　　總之，隻有推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，才能發展和完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度。隻有沿著民主法治的道路，才能真正實現國家治理的現代化，而國家治理的現代化進程，在很大程度上反映社會(hui) 現代化的程度。