黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出：“全麵深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。”將推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化作為(wei) 全麵深化改革的總目標，對於(yu) 中國的政治發展，乃至整個(ge) 中國的社會(hui) 主義(yi) 現代化事業(ye) 來說，具有重大而深遠的理論意義(yi) 和現實意義(yi) 。

　　內(nei) 涵本質

　　強調“國家治理”而非“國家統治”，強調“社會(hui) 治理”而非“社會(hui) 管理”，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化。“國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”，是一種全新的政治理念，表明我們(men) 黨(dang) 對社會(hui) 政治發展規律有了新的認識，是馬克思主義(yi) 國家理論的重要創新，也是中國共產(chan) 黨(dang) 從(cong) 革命黨(dang) 轉向執政黨(dang) 的重要理論標誌。從(cong) 實踐上說，治理改革是政治改革的重要內(nei) 容，國家治理體(ti) 係的現代化也是政治現代化的重要內(nei) 容。推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，勢必要求對國家的行政製度、決(jue) 策製度、司法製度、預算製度、監督製度等進行突破性的改革。

　　從(cong) 理論上說，治理的概念不同於(yu) 統治的概念，從(cong) 統治走向治理，是人類政治發展的普遍趨勢。“多一些治理，少一些統治”是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。從(cong) 政治學理論看，統治與(yu) 治理主要有五個(ge) 方麵的區別。其一，權力主體(ti) 不同，統治的主體(ti) 是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體(ti) 則是多元的，除了政府外，還包括企業(ye) 組織、社會(hui) 組織和居民自治組織等。其二，權力的性質不同，統治是強製性的；治理可以是強製的，但更多是協商的。其三，權力的來源不同，統治的來源就是強製性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強製的契約。其四，權力運行的向度不同，統治的權力運行是自上而下的，治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，兩(liang) 者作用所及的範圍不同，統治所及的範圍以政府權力所及領域為(wei) 邊界，而治理所及的範圍則以公共領域為(wei) 邊界，後者比前者要寬廣得多。

　　在社會(hui) 政治生活中，治理是一種偏重於(yu) 工具性的政治行為(wei) 。無論在哪一種社會(hui) 政治體(ti) 製下，無論哪個(ge) 階級行使統治，誰上台執政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持。換言之，都希望自己執政的國家有良好的治理。治理改革是政治改革的重要內(nei) 容，治理體(ti) 製也是政治體(ti) 製的重要內(nei) 容。但是，歸根到底，治理是實現一定社會(hui) 政治目標的手段，相對於(yu) 國家的統治體(ti) 製而言，治理體(ti) 製更多體(ti) 現工具理性。

　　國家治理體(ti) 係就是規範社會(hui) 權力運行和維護公共秩序的一係列製度和程序。它包括規範行政行為(wei) 、市場行為(wei) 和社會(hui) 行為(wei) 的一係列製度和程序，政府治理、市場治理和社會(hui) 治理是現代國家治理體(ti) 係中三個(ge) 最重要的次級體(ti) 係。更進一步說，國家治理體(ti) 係是一個(ge) 製度體(ti) 係，分別包括國家的行政體(ti) 製、經濟體(ti) 製和社會(hui) 體(ti) 製。有效的國家治理涉及三個(ge) 基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。這三個(ge) 問題實際上也就是國家治理體(ti) 係的三大要素，即治理主體(ti) 、治理機製和治理效果。現代國家治理體(ti) 係是一個(ge) 有機、協調、動態和整體(ti) 的製度運行係統。

　　國家治理的理想狀態，就是善治。善治不同於(yu) 傳(chuan) 統的政治理想“善政”或“仁政”，善政是對政府治理的要求，即要求一個(ge) 好的政府。善治則是對整個(ge) 社會(hui) 的要求，不僅(jin) 要有好的政府治理，還要有好的社會(hui) 治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征就是國家與(yu) 社會(hui) 處於(yu) 最佳狀態，是政府與(yu) 公民對社會(hui) 政治事務的協同治理。作為(wei) 政府與(yu) 公民對社會(hui) 公共事務的合作管理，善治需要政府與(yu) 公民的共同努力，而且隨著社會(hui) 的發展和政治的進步，公民在公共事務管理中的作用將變得日益重要。然而，在所有權力主體(ti) 中，任何其他權力主體(ti) 均不足以與(yu) 政府相提並論。政府對人類實現善治仍然有著決(jue) 定性的作用。善政是通向善治的關(guan) 鍵；欲達到善治，首先必須實現善政。

　　要實現善治的理想目標，就必須建立與(yu) 社會(hui) 經濟發展、政治發展和文化發展要求相適應的現代治理體(ti) 製，實現國家治理體(ti) 係的現代化。國家治理體(ti) 係的現代化是社會(hui) 政治經濟現代化的必然要求，它本身也是政治現代化的重要表征。衡量一個(ge) 國家的治理體(ti) 係是否現代化，至少有以下五個(ge) 標準。首先是公共權力運行的製度化和規範化，它要求政府治理、企業(ye) 治理和社會(hui) 治理有完善的製度安排和規範的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和製度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策要從(cong) 根本上體(ti) 現人民的意誌和人民的主體(ti) 地位；其三是法治，即憲法和法律成為(wei) 公共治理的最高權威，在法律麵前人人平等，不允許任何組織和個(ge) 人有超越法律的權力；其四是效率，即國家治理體(ti) 係應當有效維護社會(hui) 穩定和社會(hui) 秩序，有利於(yu) 提高行政效率和經濟效益；其五是協調，現代國家治理體(ti) 係是一個(ge) 有機的製度係統，從(cong) 中央到地方各個(ge) 層級，從(cong) 政府治理到社會(hui) 治理，各種製度安排作為(wei) 一個(ge) 統一的整體(ti) 相互協調，密不可分。其中，民主是現代國家治理體(ti) 係的本質特征，是區別於(yu) 傳(chuan) 統國家治理體(ti) 係的根本所在。所以，政治學家通常也將現代國家治理稱為(wei) 民主治理。

　　十八屆三中全會(hui) 所說的“國家治理體(ti) 係和治理能力”，其實指的是一個(ge) 國家的製度體(ti) 係和製度執行能力。國家治理體(ti) 係和治理能力是一個(ge) 有機整體(ti) ，推進國家治理體(ti) 係的現代化與(yu) 增強國家的治理能力，是同一政治過程中相輔相成的兩(liang) 個(ge) 方麵。有了良好的國家治理體(ti) 係，才能提高國家的治理能力；反之，隻有提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體(ti) 係的效能。不過，影響國家治理能力除了製度因素外，還有一個(ge) 極其重要的因素，即治理主體(ti) 的素質，既包括官員的素質，也包括普通公民的素質。僅(jin) 以官員的素質來看，縱使有最完備的國家治理體(ti) 係，如果官員素質低劣，國家的治理能力必定不強，社會(hui) 也不可能有理想的善治。提高官員的素質，要對官員進行教育和培訓，但更重要的是要有一套民主的選拔機製，將優(you) 秀的公民遴選出來，授予他們(men) 權力，並且以製度對官員的權力進行製約。

　　必然要求

　　推進國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化，是中國特色社會(hui) 主義(yi) 現代化建設和政治發展的必然要求。一方麵，它是對改革開放35年來我國現代化建設成功經驗的理論總結，另一方麵也是對我國在新的發展階段所麵臨(lin) 的各種嚴(yan) 峻挑戰的主動回應。

　　改革開放35年來，我國社會(hui) 發生了翻天覆地的變遷，現代化建設取得了舉(ju) 世矚目的巨大成就，創造了世界經濟發展史的奇跡。之所以能夠取得如此的成就，一個(ge) 基本的原因就是，我們(men) 不僅(jin) 對經濟體(ti) 製改革進行了深刻變革，也對政治體(ti) 製進行了重大變革。我國的改革開放過程，是一個(ge) 包括經濟生活、政治生活和文化生活在內(nei) 的整體(ti) 性社會(hui) 變遷過程。但是，中國的政治改革不是許多西方學者理解的那種政治體(ti) 製改革，這種改革不涉及基本政治框架的變動。如果按照多黨(dang) 競爭(zheng) 、全民普選、三權分立的標準來看，改革開放30多年來，中國政治確實沒有什麽(me) 變化。然而，如果從(cong) 國家治理的角度看，那麽(me) 就會(hui) 發現中國的政治生活在過去35年中也發生了重大的變革。例如，在依法治國、公民參與(yu) 、民主決(jue) 策、社會(hui) 治理、公共服務、政府問責、政治透明、行政效率、政府審批、地方分權和社會(hui) 組織發展等方麵，我們(men) 都可以看到巨大的變化。中國經濟發展和社會(hui) 轉型的成功，或者說，中國能夠在社會(hui) 基本穩定的前提下保持經濟的長期發展，首先得益於(yu) 中國治理改革的成功。

　　經過35年的改革開放，中國特色的社會(hui) 主義(yi) 現代化進入到了一個(ge) 新的發展階段。社會(hui) 中不同的利益群體(ti) 已經形成，各種利益衝(chong) 突日益明顯。這就意味著我們(men) 在國家治理體(ti) 製和能力方麵，正麵臨(lin) 諸多新的嚴(yan) 峻挑戰。僅(jin) 以政府治理和社會(hui) 治理為(wei) 例，我們(men) 就可以發現存在著許多亟待解決(jue) 的突出問題，包括選舉(ju) 、協商、決(jue) 策、監督等基本民主治理製度還不健全，公共權力還沒有得到有效的製約，公民參與(yu) 的渠道還不暢通，公共利益部門化現象相當嚴(yan) 重，官員的腐敗和特權屢見不鮮，政府的公共服務還相當不足，動態穩定的機製尚未完全確立，政治透明程度相對較低，行政成本高而效率低下，社會(hui) 組織發育不健全，社會(hui) 自治的程度相當低，主要公共權力機關(guan) 之間的關(guan) 係還不夠協調，等等。

　　十八屆三中全會(hui) 強調要推進國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化，說明我們(men) 現存的治理體(ti) 係和治理能力還相對落後，跟不上社會(hui) 現代化的步伐，不能滿足人民日益增長的政治經濟社會(hui) 文化生態需求。如果不采取突破性的改革舉(ju) 措解決(jue) 國家治理中存在的緊迫問題，那麽(me) 我們(men) 目前的局部性治理危機有可能轉變為(wei) 全麵的統治危機和執政危機。化解治理危機的根本途徑，就是以巨大的政治勇氣，推進國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化。

　　必要舉(ju) 措

　　如何推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化？三中全會(hui) 《決(jue) 定》就是總的指導思想、全麵改革的路線圖和重大的戰略部署。我在這裏特別想強調以下六點必要舉(ju) 措。

　　第一，進一步解放思想，努力衝(chong) 破不合時宜的舊觀念的束縛。解放思想，是一個(ge) 民族保持其理論思維的先進性和激發其精神活力的生生不息的源泉，隻有解放思想，才可能衝(chong) 破傳(chuan) 統和教條的束縛，提出新的觀點和見解。治理體(ti) 製的改革屬於(yu) 政治改革的範疇，比起其他改革更具有政治敏感性，更容易使人們(men) 畏首畏尾，解放思想尤其重要。“實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境”。三中全會(hui) 《決(jue) 定》所說的“永無止境”不僅(jin) 指時間的維度，也包括空間的維度。從(cong) 時間上說，解放思想和改革開放是一個(ge) 無限的過程；從(cong) 空間上說，解放思想和改革開放涉及各個(ge) 領域，包括政治領域，特別是治理領域。判斷一種新的思想、觀念、製度和政策，首先應當看它是否有利於(yu) 國家的富強民主、人民的自由幸福、社會(hui) 的公平正義(yi) ，看它是否有利於(yu) 建設一個(ge) 富強、民主、文明、和諧的現代化強國。隻要有利於(yu) “促進公平正義(yi) 、增進人民福祉”的新觀念和新實踐，都值得重視和探索。反之，凡是束縛社會(hui) 政治進步的體(ti) 製機製都應當破除。

　　第二，加強頂層設計，從(cong) 戰略上謀劃國家治理體(ti) 係的現代化。正如《決(jue) 定》指出的，我們(men) 既要摸著石頭過河，在實踐中探索；又要加強頂層設計，加強宏觀指導。國家的治理體(ti) 係是一個(ge) 製度係統，包括政治、經濟、社會(hui) 、文化、生態等各個(ge) 領域，必須從(cong) 總體(ti) 上考慮和規劃各個(ge) 領域的改革方案，從(cong) 中央宏觀層麵加強對治理體(ti) 製改革的領導和指導。碎片化、短期行為(wei) 、政出多門以及部門主義(yi) 和地方主義(yi) ，是我國現行治理體(ti) 製和公共政策的致命弱點，它們(men) 嚴(yan) 重削弱了國家的治理能力。鑒於(yu) 這樣一種現實情況，頂層的製度設計和宏觀指導，對國家治理體(ti) 係現代化建設尤其重要。應當加強對國家治理體(ti) 係現代化的戰略研究，按照《決(jue) 定》的總體(ti) 目標，分階段製定國家治理體(ti) 製改革的路線圖和任務表。一方麵，要站在國家和民族根本利益的高度，超越部門和地區利益，進行全局性的統籌規劃，掙脫既得利益的束縛。另一方麵，既不能頭痛醫頭腳痛醫腳，也不能草率從(cong) 事，應當廣泛討論，從(cong) 長計議，避免短期行為(wei) 。

　　第三，總結地方治理改革創新經驗，及時將優(you) 秀的地方治理創新做法上升為(wei) 國家製度。改革開放35年來，我們(men) 在政府治理和社會(hui) 治理方麵做了大量可貴的探索，積累了許多寶貴的經驗。然而，許多好的治理改革因為(wei) 沒有上升為(wei) 國家製度而被中止，或者僅(jin) 在小範圍內(nei) 實施。應當係統地總結各級政府的治理改革經驗，及時將成熟的改革創新政策上升為(wei) 法規製度，從(cong) 製度上解決(jue) 政府治理和社會(hui) 治理改革創新的動力問題。從(cong) 根本上說，國家治理體(ti) 製改革創新的動力源自經濟發展、政治進步、人民需要和全球化衝(chong) 擊，但其直接動力則是壓力、激勵和製度，其中製度是長久性的動力所在。政府治理和社會(hui) 治理的改革創新，無論其效果多好，多麽(me) 受到群眾(zhong) 的擁護，如果最終不用製度的形式得以固定和推廣，那麽(me) ，這種創新最後都難以為(wei) 繼，難免“人走政息”，成為(wei) 短期行為(wei) 。

　　第四，結合我國的具體(ti) 國情，學習(xi) 借鑒國外政府治理和社會(hui) 治理的好經驗。政府治理和社會(hui) 治理的改革創新，是一種世界性的趨勢，各國在這方麵既有許多成功的經驗，也有不少深刻的教訓，我們(men) 應當借鑒、汲取。我們(men) 從(cong) 來主張要學習(xi) 人類文明的一切優(you) 秀成果，當然包括政治文明的優(you) 秀成果。改革開放以來，我們(men) 在建立現代國家治理體(ti) 係方麵的許多進步和成就，其實也得益於(yu) 向外國的先進經驗學習(xi) 。例如，政策製定過程中的“聽證製度”、公共服務中的“一站式服務”、責任政府建設的“政府問責”製度、司法實踐中的“律師製度”、政務公開中的“新聞發言人”製度、社會(hui) 治理中的“參與(yu) 式治理”等，都是直接或間接地從(cong) 西方發達國家引入的。我們(men) 應當具有當年鄧小平同誌引入市場經濟那樣的胸懷和膽識，站在國家富強、人民幸福和民族複興(xing) 的高度，以解放和發展社會(hui) 生產(chan) 力、解放和發展社會(hui) 活力為(wei) 目標，認清世界發展潮流，立足中國國情，大膽借用人類政治文明的一切優(you) 秀成果。

　　第五，堅決(jue) 破除阻礙社會(hui) 進步的體(ti) 製機製，建立和完善與(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 現代化要求相適應的現代國家治理體(ti) 製。國家治理體(ti) 係的現代化，最重要的還是體(ti) 製機製的現代化和人的現代化。影響國家的治理水平和效益有兩(liang) 個(ge) 基本因素，即治理者的素質和治理的製度，這兩(liang) 者都不可或缺。但比較而言，製度更具有根本性，因為(wei) 製度可以改造人的素質，可以製約治理者的濫權和失職。因此，國家治理體(ti) 係現代化的關(guan) 鍵在於(yu) 製度的改革和創新，即製度的破與(yu) 立。一方麵，要像三中全會(hui) 《決(jue) 定》所說的那樣，“以促進公平正義(yi) 、增進人民福祉為(wei) 出發點和落腳點”，“堅決(jue) 破除各方麵體(ti) 製機製弊端”。現存的不少治理體(ti) 製機製不盡合理，有些違背了政治學的公理，有些則嚴(yan) 重損害了國家和公民的利益。例如，至今仍有一些機構隻有權力而幾乎不承擔責任，政出多門、職責不清、職能錯位等現象大量存在。另一方麵，要根據社會(hui) 發展和人民群眾(zhong) 的新要求，健全和完善政府治理和社會(hui) 治理製度。例如，人民代表大會(hui) 和政治協商製度，是我國根本的和基本的政治製度。然而，這兩(liang) 者都遠遠沒有發揮其應有的作用，主要原因在於(yu) 許多重要的製度機製或者仍然缺失，或者極不完善。憲法規定的許多公民權益，並沒有得到很好的落實，重要的原因也在於(yu) 相關(guan) 執行製度的缺失。

　　第六，破除官本位觀念，消除官本主義(yi) 流毒。就目前我國的實際情況而言，官本位觀念和官本位現象是影響治理者素質的重要因素。官本主義(yi) 是長期支配我國傳(chuan) 統社會(hui) 的政治文化和政治體(ti) 製，其實質是官員的權力本位，它與(yu) 建立在公民權利本位之上的現代政治文明和現代國家治理是格格不入的，與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 政治文明是背道而馳的。改革開放35年後，我國的民主法治取得了重大進步，民主、自由、平等、公正等社會(hui) 主義(yi) 核心價(jia) 值觀日益深入人心。但不可否認，“有權就有一切”的官本主義(yi) 流毒在現實中還大量存在，在一些領域和地方，官本位現象甚至有愈演愈烈的趨勢。十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》正式把“破除官本位觀念”列為(wei) 改革的重要任務，可謂切中要害。一方麵，我們(men) 要對廣大公民特別是各級黨(dang) 政官員進行民主、自由、平等、公正、法治、和諧等社會(hui) 主義(yi) 核心價(jia) 值觀的教育，破除權力崇拜，牢固樹立公民權利至上的觀念；另一方麵，要依靠製度來遏製官本位現象，維護公民的合法權益。在將官員的權力關(guan) 進製度籠子的同時，用製度來構築保障公民權利的長城。

　　《決(jue) 定》指出，“到二〇二〇年，在重要領域和關(guan) 鍵環節改革上取得決(jue) 定性成果”，“形成係統完備、科學規範、運行有效的製度體(ti) 係”。換言之，要在二〇二〇年初步實現國家治理體(ti) 係的現代化。在七年內(nei) 要完成這一任務，其艱巨性可想而知。實現這項艱巨的戰略任務，不僅(jin) 需要堅定的決(jue) 心、堅強的領導和果斷的措施，同樣也需要寬廣的胸懷、高度的智慧和正確的道路。國家治理體(ti) 係的現代化必須超越任何組織和群體(ti) 的局部利益，而以中華民族和全體(ti) 人民的整體(ti) 利益和長遠利益為(wei) 著眼點；不僅(jin) 要集中全黨(dang) 的智慧，而且要集中全國人民的智慧；不僅(jin) 要有政治精英的參與(yu) ，也要有普通民眾(zhong) 的參與(yu) ；不僅(jin) 要依靠黨(dang) 組織強大的政治動員能力，更要嚴(yan) 格遵循民主執政、依法執政和科學執政的基本方略。

　　總而言之，隻有沿著社會(hui) 主義(yi) 民主法治的道路，才能真正實現國家治理體(ti) 係的現代化；反過來，國家治理體(ti) 係的現代化進程，不僅(jin) 在很大程度上反映著社會(hui) 現代化的進程，也在很大程度上反映著中國民主法治的進程。

    （作者為(wei) 中共中央編譯局副局長）