內(nei) 容摘要：新一屆政府上任伊始，便正式提出了建設“創新型政府”的目標，這是我國政治體(ti) 製改革的一個(ge) 重要發展。創新型政府的主要特征，就是政府部門將創造性的改革作為(wei) 提高行政效率、改善服務質量、增進公共利益的基本手段。政府創新的主要目標是：民主，法治，責任，服務，優(you) 質，效益，專(zhuan) 業(ye) ，透明，廉潔。這些目標體(ti) 現了政府創新的五個(ge) 必然趨勢：從(cong) 管製政府走向服務政府，從(cong) 全能政府走向有限政府，從(cong) 人治走向法治，從(cong) 集權走向分權，從(cong) 統治走向治理。改革開放以來，我國政府創新取得了顯著的成就，但仍麵臨(lin) 著重重阻力和阻礙。如創新動力不足，創新主體(ti) 的可持續性不足，不少創新帶有“政治秀”意味，創新風險大，舊觀念的束縛等。針對這些問題，應大力倡導實事求是、解放思想；充分發揚民主，培育濃厚的創新氛圍；統籌規劃改革創新的整體(ti) 戰略和長遠戰略，加強頂層設計；製定有效的考核獎勵政策；及時將成熟的改革創新政策上升為(wei) 法規製度；並注重實際，切忌搞“政治秀”。

　　關(guan) 鍵詞：創新型政府 政治體(ti) 製改革 治理 法治 公共利益

　　創新型政府的特征、目標和趨勢

　　中共十八大後產(chan) 生的新一屆政府上任伊始，便正式提出了建設“創新型政府”的目標，這是我國政治體(ti) 製改革的一個(ge) 重要發展。政府創新，就是公共權力部門為(wei) 增進公共利益而進行的創造性改革。政府創新首先是一種行政改革，包括行政管理體(ti) 製、行政機構和行政程序的改革，它是政治體(ti) 製改革的重要內(nei) 容。但政府創新不是一般的改革，它是為(wei) 了增進公共利益而進行的創造性改革。沒有創造性，不是為(wei) 了公共利益的那些政府改革，不屬於(yu) 政府創新的範疇。

　　創新型政府的主要特征，就是政府部門將創造性的改革作為(wei) 提高行政效率、改善服務質量、增進公共利益的基本手段。一個(ge) 創新型政府必須及時適應社會(hui) 經濟環境的變化和人民群眾(zhong) 的新需求，因此它必須是一個(ge) 適應型政府；一個(ge) 創新型政府必須在體(ti) 製和機製方麵，對公共服務部門進行持續不斷的改革和完善，因此它必然是一個(ge) 改革型的政府；一個(ge) 創新型的政府，必須隨時破除那些僵化的和不合時宜的觀念和製度，因此它必然是一個(ge) 開放型的政府；一個(ge) 創新型的政府，必須通過不斷的學習(xi) ，來更新思想觀念和行為(wei) 方式，因此它必然是一個(ge) 學習(xi) 型的政府。政府創新的根本目的，是為(wei) 了推動民主法治，改善公共服務，提高行政效率。因此，一個(ge) 創新型的政府，不僅(jin) 應當是民主的、法治的和文明的政府，而且應當是變革的、進取的和高效的政府。

　　政府創新不僅(jin) 直接關(guan) 係到行政效率和執政能力，也從(cong) 根本上關(guan) 係到經濟發展、政治民主和社會(hui) 穩定。政府創新屬於(yu) 政治改革的範疇，事關(guan) 價(jia) 值理性。但政府創新的直接目標是改善國家的治理，更是一種工具理性。無論在哪一種社會(hui) 政治體(ti) 製下，每一個(ge) 國家的政府都希望有更高的行政效率，更好的公共服務，更多的民眾(zhong) 支持。因此，政府創新為(wei) 各國政府所重視，是一種世界性的潮流。例如，美國哈佛大學肯尼迪政府學院舉(ju) 辦了一項“美國政府創新獎”，旨在鼓勵從(cong) 聯邦到州縣各級政府的創新實踐。在過去22年中，“美國政府創新獎”共有27000個(ge) 申報項目，年均在1500個(ge) 左右。中共中央編譯局比較政治與(yu) 經濟研究中心與(yu) 北京大學中國政府創新研究中心，從(cong) 2000年開始也發起舉(ju) 辦了“中國地方政府創新獎”，在過去12年中總共舉(ju) 辦6屆，有1753個(ge) 地方政府創新項目參與(yu) 申報，年均申報約146個(ge) ，隻有美國的十分之一。

　　從(cong) 我國以及世界各國的政府創新實踐來看，我們(men) 可以清楚地看到政府管理體(ti) 製改革創新的九個(ge) 主要目標：（1）民主，即提高決(jue) 策和管理過程的民主性；（2）法治，即提高政府立法質量，推進依法行政；（3）責任，即主動盡責，積極回應公民訴求；（4）服務，即強調服務意識，突出公共服務職能；（5）優(you) 質，即提供優(you) 質的公共產(chan) 品、公共服務和公共管理；（6）效益，即提高行政效率，降低管理成本，建設低成本政府；（7）專(zhuan) 業(ye) ，即政府管理職業(ye) 化，技術官員和職業(ye) 政治家隊伍開始形成；（8）透明，即政務信息公開性，保證公民的知情權；（9）廉潔，即官員奉公守法，清正廉潔。在上述九個(ge) 目標中，法治政府、責任政府、服務政府、效益政府、廉潔政府、透明政府，已經明確地寫(xie) 進了黨(dang) 和政府的文件，成為(wei) 我國各級政府的施政要求。

　　從(cong) 更加長遠的角度看，所有這些目標，都體(ti) 現了政府改革創新的以下五個(ge) 必然趨勢：

　　第一，從(cong) 管製政府走向服務政府。服務政府的基本意義(yi) 是，增進和維護公民的公共利益成為(wei) 政府管理的主要職能，政府主要通過對公民的服務而不是管製來維護自己的執政地位。隨著民主政治的發展和執政水平的提高，政府管理中管製的成分正在日益減少，而服務的比重則日益增多，建立服務政府已經成為(wei) 政府管理體(ti) 製改革創新的重要目標。在某種意義(yi) 上，政治現代化和民主化的過程，也是一個(ge) 從(cong) 管製政府不斷走向服務政府的過程。

　　第二，從(cong) 全能政府走向有限政府。隨著公民社會(hui) 的逐漸壯大，它與(yu) 政治國家之間的界限就會(hui) 日益明顯，這就為(wei) 政府權力設定了一個(ge) 基本的邊界和範圍。政府將日益被嚴(yan) 格要求在憲法和法律規定的邊界內(nei) 行動，而不能越過這一邊界。政府如果管了不應該管的事，是對公民權利的侵奪，是嚴(yan) 重失職；如果政府沒有管應該管的事，造成公民利益的損失，就是對公民權利的侵犯，也是一種嚴(yan) 重失職。

　　第三，從(cong) 人治走向法治。擺脫人治，建設法治政府，是現代民主政府的基本要求。法治的基本意義(yi) 是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律麵前人人平等。法治的直接目標是規範公民的行為(wei) ，管理社會(hui) 事務，維持正常的社會(hui) 生活秩序，但其最終目標在於(yu) 保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，法治與(yu) 人治相對立，它既規範公民的行為(wei) ，但更製約政府的行為(wei) 。

　　第四，從(cong) 集權走向分權。不斷地還政與(yu) 民，讓公民享有更多的政治權力，更多地參與(yu) 社會(hui) 公共生活的管理，是政府改革的正確方向。從(cong) 集權走向分權，是擴大公民的政治參與(yu) ，將國家權力還給社會(hui) 的基本途徑。從(cong) 集權走向分權，至少有三個(ge) 方麵的意義(yi) ：一是從(cong) 政府向民間分流；二是從(cong) 中央向地方分流；三是從(cong) 政府向市場分流，即政府向企業(ye) 放權。

　　第五，從(cong) 統治走向治理。治理的實質，是政府與(yu) 公民對政治生活的合作管理。政府管理活動中統治的成分日益減少，而治理的成分日益增多，這既是民主政治發展的要求，也是執政水平提高的反映。在公共管理活動中多一些治理的成分，少一些統治的成分，意味著公民與(yu) 政府有更多的合作，意味著有更多的公民參與(yu) 到國家的政治管理活動中來，從(cong) 而也就意味著民主程度的提高。不僅(jin) 如此，政府從(cong) 更多的管理領域中撤出來，讓社會(hui) 組織或公民自己去管理，這也會(hui) 減少許多行政管理的環節，實質性地降低政府管理的成本，從(cong) 根本上提高政府管理的效益。因此，不斷地從(cong) 統治走向治理，努力促使政府從(cong) 統治型向治理型轉變，這是政府創新的根本方向。

　　我國政府創新麵臨(lin) 的困境與(yu) 出路

　　改革開放以來，我國政府創新取得了顯著的成就，有力地推動了我國的社會(hui) 政治進步。但是，坦率地說，從(cong) “中國地方政府創新獎”的評選案例來看，我國的政府創新依然存在著重重阻力和障礙，特別是以下幾個(ge) 方麵。

　　其一，政府創新的動力不足。我國的政府創新許多是“第一把手”工程，由政府主要領導推動，如果主要領導對創新不感興(xing) 趣，各個(ge) 政府部門就難以進行重要的政府創新。還有許多是迫於(yu) 現實的壓力，缺乏主動的創新。

　　其二，創新主體(ti) 的可持續性不足。如果從(cong) 創新項目的要素來衡量，大多數獲獎項目在不同程度上都得到了推廣，但從(cong) 項目主體(ti) 的角度看，許多創新實踐沒有在當地繼續存在，可持續程度很低。造成這種情況的重要原因，是我國的官員選拔體(ti) 製。地方主要官員的任期普遍較短，由於(yu) 創新多是“一把手”工程，主要官員離任往往會(hui) 出現“人走政息”的後果。這是許多優(you) 秀的創新項目在原發地不複存在，卻在全國各地得以推廣的主要原因。

　　其三，許多優(you) 秀的創新實踐沒有及時上升為(wei) 正式的製度和政策，從(cong) 而得不到鞏固和推廣。我國的決(jue) 策機製至今仍是以部門決(jue) 策為(wei) 主，從(cong) 中央到地方均缺乏綜合性的決(jue) 策機構，某個(ge) 部門或行業(ye) 的創新難以引起決(jue) 策層的關(guan) 注。

　　其四，政府創新中還存在著明顯的“形象工程”和“政績工程”色彩，不少創新帶有“政治秀”的意味。雖然某些創新行為(wei) 取得了明顯效益，但行政成本畸高。

　　其五，政府創新風險大。雖然政府創新更多帶有工具理性，但畢竟也是政治體(ti) 製改革的重要內(nei) 容，依然相當敏感。稍有疏忽，便可能犯“政治錯誤”，給主要領導帶來風險。因此，不少政府官員對政府創新還有一種懼怕的感覺。

　　其六，對政府創新缺乏係統研究和長遠規劃，一些不合時宜的舊觀念依然嚴(yan) 重束縛著各級黨(dang) 政官員的改革創新。

　　針對這些問題，在建設創新型政府方麵，我們(men) 應當著重做好以下幾個(ge) 方麵的工作：

　　第一，努力倡導實事求是、解放思想，真正做到科學無禁區、研究無禁區、探索無禁區。無論是技術創新還是製度創新，其前提都是新的觀念、新的思想和新的理論的產(chan) 生。要突破舊觀念、舊思想和舊理論的束縛，就必須真正做到解放思想，敢於(yu) 思考、勇於(yu) 思考。解放思想，是一個(ge) 民族保持其理論思維的先進性和激發其精神活力的生生不息的源泉，隻有解放思想，才可能衝(chong) 破傳(chuan) 統的束縛和教條的束縛，提出新的觀點和見解。判斷一種新的思想、觀念、製度和政策，首先不應當問是“馬”還是“非馬”，“姓社”還是“姓資”，“屬中”還是“屬西”，而應當看它是不是有利於(yu) 國家的富強民主，人民的自由幸福，社會(hui) 的公平正義(yi) ，看它是否有利於(yu) 建設一個(ge) 富強、民主、文明、和諧的現代化強國。凡是束縛社會(hui) 政治進步的體(ti) 製機製都應當破除，凡是符合“黨(dang) 的領導、人民當家作主和依法治國”三個(ge) 統一的做法都應當大膽地去嚐試。

　　第二，充分發揚民主，營造一個(ge) 良好的製度環境，培育濃厚的政府創新氛圍。創新意味著以新的製度、新的秩序、新的技術、新的學說、新的方法替代舊的東(dong) 西，有可能與(yu) 現存的秩序和製度相衝(chong) 突，有可能觸動一些人的既得利益，有可能使一些人不適應；創新要承擔一定的風險，有可能最終失敗，有可能得不償(chang) 失，有可能效益不大。創新的過程中一旦出現上述負麵的影響，就必須有一套民主的政治和法律機製，遏製與(yu) 社會(hui) 進步方向背道而馳的保守勢力對改革與(yu) 創新的破壞和抵抗，寬容創新者的失誤，保護創新者的積極性，使創新成為(wei) 社會(hui) 日常生活的重要內(nei) 容。

　　第三，政府的改革要有整體(ti) 戰略和長遠戰略，使之具有可持續性。政府的改革創新，牽一發動全身，影響深遠。一方麵，要站在國家和民族根本利益的高度，超越部門和地區利益，進行全局性的統籌規劃，掙脫既得利益的束縛。另一方麵，既不能頭痛醫頭腳痛醫腳，也不能草率行事，應當廣泛討論，從(cong) 長計議，避免短期行為(wei) 。政府創新是一個(ge) 係統工程，它的成功和效益取決(jue) 於(yu) 許多因素。從(cong) 大的方麵來說，它要努力做到黨(dang) 的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。具體(ti) 地說，就是既要考慮到政治改革與(yu) 經濟發展、社會(hui) 穩定的關(guan) 係，又要考慮提高行政效率與(yu) 降低行政成本的關(guan) 係，改革的力度與(yu) 幹部群眾(zhong) 的接受度的關(guan) 係；還要考慮黨(dang) 政關(guan) 係、上下級關(guan) 係、管理與(yu) 服務的關(guan) 係等等。

　　第四，製定有效的考核獎勵政策，積極鼓勵創新行為(wei) 。一方麵，創新具有很大的風險，創新往往需要付出代價(jia) ；另一方麵，成功的創新又能為(wei) 社會(hui) 帶來極大的效益。創新活動的這種雙重性，要求政府必須建立一套有效的激勵機製，給創新者以人力、物力、財力、信息和政策的保證，形成足夠強大的激勵力量，激發人們(men) 的創新積極性；同時也盡可能補償(chang) 人們(men) 為(wei) 創新所付出的代價(jia) ，降低人們(men) 為(wei) 創新所承擔的風險，支持敢冒風險的創新者，獎勵為(wei) 社會(hui) 做出重大貢獻的創新者。

　　第五，要善於(yu) 總結各級政府的改革創新經驗，及時將成熟的改革創新政策上升為(wei) 法規製度，從(cong) 製度上解決(jue) 政府創新的動力問題。任何政府的改革創新，都必須有一個(ge) 動力問題。從(cong) 根本上說，政府創新的動力源自經濟發展、政治進步、人民需要和全球化衝(chong) 擊，但其直接動力則是壓力、激勵和製度，其中製度是長久性的動力所在。製度是激發和保持政府創新持續動力的最可靠保障。無論是來自內(nei) 部和外部的壓力，還是來自官方或民間的激勵，從(cong) 總體(ti) 上說，都不是維持地方黨(dang) 政官員創新的持久動力。這種持久的動力來自製度。一種政府創新，無論其效果多好，多麽(me) 受到群眾(zhong) 的擁護，如果最終不用製度的形式得到肯定和推廣，那麽(me) ，這種創新最後都難以為(wei) 繼，就難免“人走政息”，成為(wei) 短期行為(wei) 。

　　第六，政府創新必須注重實際，不能搞政績工程，切忌搞“政治秀”。喜歡做形象工程和政績工程，喜歡“作秀”，幾乎成了一些地方黨(dang) 政幹部的頑疾。政府創新如果也搞成形象工程，那就不是簡單地勞民傷(shang) 財，而會(hui) 嚴(yan) 重影響政府的公信力。一方麵，政府的創新必須腳踏實地，少說多做，重在實際效果，重在落到實處，重在人民群眾(zhong) 的滿意。另一方麵，社會(hui) 輿論也要實事求是地看待各級政府的改革創新，充分肯定其成績，不要以偏概全，否定改革者的業(ye) 績，打擊改革創新者的熱情與(yu) 勇氣。

　　總而言之，政府管理體(ti) 製的創新是政治體(ti) 製改革的重要內(nei) 容，如何建設一個(ge) 創新型政府，不僅(jin) 直接關(guan) 係到行政效率和執政能力，也從(cong) 根本上關(guan) 係到經濟發展、政治民主和社會(hui) 穩定。政府創新既要立足於(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 政治發展的現實，也要體(ti) 現人類政治現代化的普遍趨勢，要進一步解放思想，善於(yu) 總結地方政府改革創新的先進經驗，加強戰略研究和頂層設計，增強各級政府改革創新的主動性和責任心，努力破除阻礙科學發展的體(ti) 製機製瓶頸，通過治理改革來推動我國的社會(hui) 政治進步。

　　[本文原為(wei) 作者在2013年3月30日深圳大學當代中國政治研究所舉(ju) 辦的“中國地方政府創新與(yu) 政治發展”學術研討會(hui) 上的主題發言，本刊發表時有增改，文中小標題為(wei) 本刊所加。]

　　作者 俞可平，中共中央編譯局副局長、教授、博士生導師。（北京 100032）