人民民主是社會(hui) 主義(yi) 的本質和生命。沒有民主，就沒有社會(hui) 主義(yi) 的現代化，沒有人民的自由幸福，沒有國家的長治久安，沒有中華民族的偉(wei) 大振興(xing) 。不斷地走向民主，是不可逆轉的中國政治發展道路。中國特色政治發展的理想路徑，就是通過增量改革來逐漸推進中國的民主治理，擴大公民的政治權益。因此，我把它稱為(wei) “增量民主”(IncrementalDemocracy)。

　　增量民主的意義(yi)

　　所謂“增量”，是相對於(yu) “存量”來說的；而民主中的“存量”是指已經取得的政治民主的成就和經驗。建國以來，尤其是改革開放30多年來，中國民主發展已積累了可觀的存量，其主要內(nei) 容可歸納為(wei) 以下三個(ge) 方麵：第一是基本民主製度的確立，包括人民代表大會(hui) 製度、政治協商製度、黨(dang) 內(nei) 民主製度、基層民主製度、區域和居民自治製度；第二是民主政治的進展，特別是在公民社會(hui) 、基層選舉(ju) 、居民自治、依法治國、權力監督、政府決(jue) 策、政務公開、公共服務等方麵所取得的成就；第三是以自由、平等、公正、人權、法治等為(wei) 核心理念的新型政治文化的形成。

　　這些文化、製度和實踐都屬於(yu) “存量”的範疇，它們(men) 為(wei) 民主政治的進一步發展奠定了必要的基礎。與(yu) 此對照，所謂“增量”就是新增的政治權益，而所謂“增量民主”就是在不損害人民群眾(zhong) 原有政治利益的前提下，最大限度地增加新的政治權益。根據增量民主的思路，所有政治改革都必須在不損害公民已有合法權益的前提下，盡可能地增加原來所沒有的政治利益。通過逐漸放大新增的利益，使得人民群眾(zhong) 實實在在地感受到政治改革的好處。簡而言之，增量民主期望通過持續不斷的政治改革，達到政治生活中的“帕累托最優(you) ”，即最大限度地增大人民群眾(zhong) 的政治權益。

　　在闡述“增量民主”概念時，不少人可能會(hui) 想起另外一個(ge) 相近的概念，即“漸進民主”，並且容易將這兩(liang) 者相混淆。一些學者已經不加區分地將兩(liang) 者視作同一範疇。其實，這兩(liang) 個(ge) 概念之間存在重大區別。盡管“增量民主”與(yu) “漸進民主”在概念和形式上有所相似，但實質上代表著兩(liang) 種不同的政治民主化路徑。

　　“漸進民主”主要是一個(ge) 時間性和過程性的概念，而“增量民主”則主要是一個(ge) 空間性的和後果性的概念。具體(ti) 而言，“漸進民主”是指在時間上逐漸推進，在層次上逐漸遞延，在實現方式上反對任何激進式的改革。“增量民主”著眼於(yu) 民主的後果，它強調社會(hui) 政治利益總量的增加。“增量民主”指的是，在不損害公民原有政治利益(存量)的前提下，通過推動改革，創造新的政治增量來全麵推進民主進程，從(cong) 整體(ti) 上增加人民群眾(zhong) 的政治權益。雖然在時間上和方式上，“增量民主”也反對休克式的改革，但“增量民主”觀點的實質在於(yu) 改革中確保實現“帕累托最優(you) ”的連續過程。相對於(yu) 民主的過程而言，“增量民主”更加強調民主的效益。

　　從(cong) 程序上來說，“漸進民主”強調過程的漸進性，但在推動民主進程的方式、方向、層次等方麵缺乏明確的程序性策略。因此，從(cong) 哪裏入手，向哪裏推進，在“漸進民主”中並無內(nei) 在的規定性。“增量民主”則明確地提出了推進中國民主進程的重點步驟，以及推進中國民主治理的合理路徑。它主張優(you) 先發展黨(dang) 內(nei) 民主和基層民主，以此帶動社會(hui) 民主和高層民主。黨(dang) 內(nei) 民主意味著民主從(cong) 權力核心向外延的擴展；基層民主意味著民主從(cong) 下層向高層的演進。根據“增量民主”的邏輯，中國既要適時進行突破性的政治改革，又要維護社會(hui) 政治的穩定有序，從(cong) 而增大公民的權益。

　　從(cong) 方式上來說，“增量民主”強調“點”和“麵”的同時突破，強調“以點帶麵”的製度創新，試圖通過政府創新所新增的政治利益，來確保改革過程中的“帕累托最優(you) ”。而漸進改革則主要關(guan) 注“點”的改革，很少涉及“麵”的突破。因此，“增量民主”除了強調“以點帶麵”的試點改革外，還特別強調地方的政治改革，竭力倡導擴大开云kaiyun官方的空間，增大地方的改革自主性，呼籲中央政府要善於(yu) 將地方的先進改革實踐上升為(wei) 國家的正式製度，從(cong) 而及時地在更大的範圍內(nei) 加以推廣。

　　增量民主的目標

　　民主的根本意義(yi) ，就是人民當家作主，或人民的統治。根據增量民主的觀點，治理和善治的理念對於(yu) 21世紀的民主政治具有特別重要的意義(yi) 。人類的政治理想正在逐漸從(cong) 傳(chuan) 統的“善政”轉為(wei) 現在的“善治”。善治將是人類在21世紀最重要的政治合法性來源。從(cong) 長遠看，“增量民主”的最終目的就是為(wei) 了實現“善治”的理想。從(cong) 政治學意義(yi) 上說，治理指的是公共權威為(wei) 實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。治理與(yu) 統治(government)既有相通之處，也有實質性的區別。兩(liang) 者的實質性區別之一在於(yu) ，統治的主體(ti) 隻能是政府權力機關(guan) ，而治理的主體(ti) 可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與(yu) 民間的聯合組織。統治的著眼點是政府自身，而治理的著眼點則是整個(ge) 社會(hui) 。正像政府的統治有“善政”(goodgovernment)與(yu) “惡政”(badgovernment)之分一樣，治理亦有“善治”(goodgovernance)與(yu) “惡治”(badgovernance)之分。善治是公共利益最大化的管理過程，是政治生活中的理想狀態。善治的本質特征，就在於(yu) 它是政府與(yu) 公民對公共生活的合作管理，是政治國家與(yu) 公民社會(hui) 的一種新穎關(guan) 係，是兩(liang) 者的最佳狀態。它有以下10個(ge) 要素：

　　1.合法性(legitimacy)。它指的是社會(hui) 秩序和權威被自覺認可和服從(cong) 的性質和狀態。它與(yu) 法律規範沒有直接的關(guan) 係，從(cong) 法律的角度看是合法的東(dong) 西，並不必然具有合法性。隻有那些被一定範圍內(nei) 的人們(men) 內(nei) 心所體(ti) 認的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的權益，從(cong) 而獲得其政治認同。所以，善治要求有關(guan) 的管理機構和管理者最大限度地協調公民之間以及公民與(yu) 政府之間的各種利益矛盾，以便使公共管理活動實現最大限度的公共利益。

　　2.透明性(transparency)。它指的是政治信息的公開性。每一個(ge) 公民都有權獲得與(yu) 自己的利益相關(guan) 的政府政策的信息，包括立法活動、政策製定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關(guan) 的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳(chuan) 媒為(wei) 公民所知，以便公民能夠有效地參與(yu) 公共決(jue) 策過程，並且對公共管理過程實施有效的監督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。

　　3.責任性(accountability)。它指的是人們(men) 應當對自己的行為(wei) 負責。在公共管理中，它特別地指與(yu) 某一特定職位或機構相連的職責及相應的義(yi) 務。責任性意味著管理人員及管理機構由於(yu) 其承擔的職務而必須履行一定的職能和義(yi) 務。沒有履行或不適當地履行應當履行的職能和義(yi) 務，就是失職，或者說缺乏責任性。公職人員和管理機構的責任性越大，表明善治的程度越高。在這方麵，善治要求運用法律和道義(yi) 的雙重手段，增大個(ge) 人及機構的責任性。

　　4.法治(ruleoflaw)。法治的基本意義(yi) 是，法律是公共管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律麵前人人平等。法治的直接目標是規範公民的行為(wei) ，管理社會(hui) 事務，維持正常的社會(hui) 生活秩序；但其最終目標在於(yu) 保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 說，法治與(yu) 人治相對立，它既規範公民的行為(wei) ，但更製約政府的行為(wei) 。法治是善治的基本要求，沒有健全的法製，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會(hui) 秩序，就沒有善治。

　　5.回應(responsiveness)。這一點與(yu) 上述責任性密切相關(guan) ，從(cong) 某種意義(yi) 上說是責任性的延伸。它的基本意義(yi) 是，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。回應性越大，善治的程度也就越高。

　　6.有效(effectiveness)。這主要指管理的效率。它有兩(liang) 方麵的基本意義(yi) ，一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念與(yu) 無效的或低效的管理活動格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。

　　7.參與(yu) (participation)。這裏的參與(yu) 首先是指公民的政治參與(yu) ，參與(yu) 社會(hui) 政治生活。但不僅(jin) 僅(jin) 是政治參與(yu) ，還包括公民對其他社會(hui) 生活的參與(yu) 。後者可能會(hui) 越來越重要。善治有賴於(yu) 公民自願的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與(yu) 和合作，至多隻有善政，而不會(hui) 有善治。

　　8.穩定(stability)。穩定意味著“國內(nei) 的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結、公共政策的連貫等”。社會(hui) 的穩定對於(yu) 公民的基本人權、民主政治和經濟發展都具有至關(guan) 重要的意義(yi) 。沒有一個(ge) 穩定的社會(hui) 政治環境，很難有經濟的高速發展和民主政治的有效推進。對於(yu) 發展中國家來說，社會(hui) 穩定更具有特別重要的意義(yi) 。因為(wei) 發展中國家相對於(yu) 發達國家來說，經濟比較落後，製度化程度低，社會(hui) 的不穩定因素尤其突出。所以，社會(hui) 政治的穩定程度，也是衡量善治的重要指標。

　　9.廉潔(clearandhonest)。主要是指政府官員奉公守法，清明廉潔，不以權謀私，公職人員不以自己的職權尋租。嚴(yan) 重的腐敗不僅(jin) 會(hui) 增加交易成本，增大公共支出，打擊投資者的信心；而且會(hui) 破壞法治，腐蝕社會(hui) 風氣，損害社會(hui) 的公正，削弱公共權威的合法性。所以，公共權威的廉潔直接關(guan) 係到治理的狀況。

　　10.公正(fairnessandjustice)。作為(wei) 一種基本政治價(jia) 值，社會(hui) 公正就是社會(hui) 的政治利益、經濟利益和其他利益在全體(ti) 社會(hui) 成員之間合理而平等的分配，它意味著權利的平等、分配的合理、機會(hui) 的均等和司法的公正。具體(ti) 地說，公正指不同性別、階層、種族、文化、程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等。在當代，作為(wei) 善治要素的公正特別要求有效消除和降低富人與(yu) 窮人、富國與(yu) 窮國之間的兩(liang) 極分化，維護婦女兒(er) 童、少數族群、窮人等弱勢人群的基本權利。

　　增量民主的途徑

　　從(cong) 某種意義(yi) 上說，增量民主並不是一種政治製度的框架，而是通往民主政治的一種發展模式，其強調的重點不在製度和結構，而在於(yu) 過程和路徑。增量民主特別強調以下幾點。

　　第一，以最小的政治成本取得最大的政治效益。正在或者將要進行的政治改革和民主建設，必須有足夠的“存量”。即必須具備充分的經濟和政治基礎，必須與(yu) 既定的政治經濟體(ti) 製和社會(hui) 經濟發展水平相一致，尤其是，必須擁有現實的政治力量，必須符合現存的政治法律框架，具有法學意義(yi) 上的合法性(legality)，不能違背現有的憲法及其他基本法律。

　　第二，政治發展要突破而不要突變。政治改革和民主建設，必須在原有的基礎上有新的突破，形成一種新的增長，是對“存量”的增加。這種新的“增量”，不是對“存量”的簡單數量增長，而是性質上的突破。不僅(jin) 具有法學意義(yi) 的合法性(legality)，也要有政治學意義(yi) 的合法性(legitimacy)，即對於(yu) 社會(hui) 進步和公共利益而言具有正當性，並為(wei) 絕大多數公民自覺認同。當這種政治學意義(yi) 上的合法性與(yu) 法學意義(yi) 上的合法性發生明顯衝(chong) 突時，有關(guan) 的法律就應當做相應的修正。

　　第三，這種改革具有“路徑依賴”的特征，其發展進程表現為(wei) 不時地有所突破，但不是政治過程的突變。雖然這種突破可能意味著質變的開始，但質變的過程通常是緩慢的，並且不能離開先前的曆史軌道，是曆史發展的某種延伸。

　　第四，根據增量民主或增量政治改革的思路，深化黨(dang) 內(nei) 民主和基層民主應當成為(wei) 目前我國政治體(ti) 製改革的重點突破口。深化黨(dang) 內(nei) 民主，首先要完善和切實執行黨(dang) 內(nei) 的各種民主選舉(ju) 製度和民主監督製度，要使黨(dang) 的各級領導真正由黨(dang) 員或黨(dang) 員代表選舉(ju) 產(chan) 生，並對自己所領導的黨(dang) 員和人民群眾(zhong) 負責。深化基層民主，不僅(jin) 要把重點放在已經推行的村民自治、居民自治或其他社會(hui) 自治上，而且要不斷探索和擴大新的基層民主形式，如鄉(xiang) 鎮領導和縣市領導的選舉(ju) 方式和決(jue) 策方式的改革等。

　　增量民主實質上是在中國目前的政治、經濟和文化條件下，推進中國民主治理的一種戰略選擇。推進增量民主有以下幾個(ge) 關(guan) 節點：

　　1.程序民主決(jue) 定實質民主。

　　所謂民主，就是一係列保證公民實現自由、平等和其他權利的製度和程序。實質民主與(yu) 程序民主相輔相成，不可偏頗。在中國目前的現實政治條件下，程序民主具有特別重要的意義(yi) 。社會(hui) 主義(yi) 民主政治的核心問題是人民的政治參與(yu) ，人民的參與(yu) 過程是實現民主的根本途徑。參與(yu) 本身就是一種人民行使民主權利的方式和表現。一部規定“主權在民”的憲法固然是重要的，但僅(jin) 有規定公民民主權利的法律是遠遠不夠的。對於(yu) 現實的民主政治而言，憲法和法律的條文固然重要，但同樣重要的是對這些條文內(nei) 容的動態控製以及實現這些條文的實際程序，民主必須像陀螺一樣運轉起來才有實際意義(yi) 。

　　2.民主政治需要公民社會(hui) 。

　　隨著社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的確立和民主政治的推進，一個(ge) 相對獨立的公民社會(hui) 在中國開始出現，並且對社會(hui) 的政治經濟生活發揮日益重要的作用。公民社會(hui) 是民主政治的基礎，沒有健全的公民社會(hui) ，就不可能有高度發達的民主政治。從(cong) 某種意義(yi) 上說，社會(hui) 主義(yi) 民主的發展過程也就是公民社會(hui) 不斷擴大而政治國家不斷縮小的過程，是不斷還政於(yu) 民的過程。根據增量民主的觀點，黨(dang) 和政府應當積極培育社會(hui) 主義(yi) 的公民社會(hui) ，鼓勵社會(hui) 組織在提供公共服務、擴大公民參與(yu) 、建設和諧社會(hui) 和提高執政能力方麵的重大作用，積極主動地與(yu) 合法的社會(hui) 組織建立合作夥(huo) 伴方麵，努力實現官民共治的理想政治格局。

　　3.黨(dang) 內(nei) 民主帶動人民民主。

　　黨(dang) 內(nei) 民主帶動人民民主的過程，是民主從(cong) 權力核心向外圍擴展的過程。中國共產(chan) 黨(dang) 是唯一的執政黨(dang) ，掌握著國家的核心權力，不僅(jin) 是實現中國現代化的核心力量，也是推進中國民主化的核心力量。按照增量民主的邏輯，中國的民主政治不僅(jin) 不能離開中國共產(chan) 黨(dang) ，而且在很大程度取決(jue) 於(yu) 中國共產(chan) 黨(dang) 自身的民主化，特別是中共從(cong) 革命黨(dang) 轉變成執政黨(dang) 的進程。

　　作為(wei) 8000多萬(wan) 人的大黨(dang) ，中國共產(chan) 黨(dang) 聚集了中國社會(hui) 廣大的政治、經濟和文化精英。沒有黨(dang) 內(nei) 的民主，就意味著沒有核心權力層的民主。從(cong) 中國的實際情況看，市場經濟是黨(dang) 組織和政府引入的，公民社會(hui) 是黨(dang) 組織和政府引導的，基層民主是黨(dang) 組織和政府倡導的，法治進程也是黨(dang) 組織和政府推動的。同樣，中國共產(chan) 黨(dang) 也是中國的民主進程的主要推動者，以黨(dang) 內(nei) 民主帶動人民民主，是中國民主治理的現實途徑。在全球化和現代化的新曆史條件下，從(cong) 某種意義(yi) 上說，中國共產(chan) 黨(dang) 的先進性將在相當程度上取決(jue) 於(yu) 其推動中國民主化的實際進程。但是，同時必須清醒地看到，“以黨(dang) 內(nei) 民主帶動人民民主”，這一命題本身就意味著，黨(dang) 內(nei) 民主不是中國民主政治的根本目標，人民民主才是最終目標。

　　4.依法治黨(dang) 帶動依法治國。

　　黨(dang) 內(nei) 民主帶動社會(hui) 民主，勢必要求“依法治黨(dang) ”帶動“依法治國”。從(cong) 根本上說，民主與(yu) 法治是一個(ge) 硬幣的兩(liang) 麵，互為(wei) 條件，不可分離，它們(men) 共同構成現代政治文明的基礎。憲法和法律對人民民主權利的保障，是民主政治的基本前提，沒有這個(ge) 前提，就談不上民主。若沒有法治，公民的民主權利就有可能隨時被剝奪，公民的政治參與(yu) 就有可能破壞社會(hui) 穩定，民主進程就有可能導致秩序的失控。法治的實質意義(yi) ，是憲法和法律成為(wei) 公共生活的最高權威。任何個(ge) 人或任何組織都必須在憲法和法律的範圍內(nei) 活動，必須服從(cong) 法律的權威，在法律麵前人人平等。這樣的一種法治，隻有在民主政治條件下才能真正實行。沒有法治即沒有民主，對於(yu) 我國來說，法治的實現程度，幾乎也就是民主的實現程度。在堅決(jue) 推行依法治國的同時，也要堅決(jue) 實行依法治黨(dang) 。正像黨(dang) 內(nei) 民主帶動人民民主一樣，也要通過依法治黨(dang) 帶動依法治國。依法治黨(dang) 的基本意義(yi) 就是，黨(dang) 領導人民製定法律，黨(dang) 本身必須在國家憲法和法律的框架內(nei) 活動，黨(dang) 的政策和規定不得與(yu) 國家的法律相抵觸，一切黨(dang) 組織和黨(dang) 員領導幹部都必須嚴(yan) 格遵守國家的法律和黨(dang) 的規章。

　　5.基層民主向高層民主推進。

　　逐漸由基層民主向高層民主推進。中國現階段民主政治的重點和突破口是基層民主，一些重大的民主改革將通過基層的試驗逐步向上推進。改革開放以來，基層民主一直是中國民主政治建設的重中之重。幾乎每一次全國人民代表大會(hui) 和每一次黨(dang) 的代表大會(hui) ，都沒有例外地強調基層民主的重要性。基層民主直接關(guan) 係到廣大人民群眾(zhong) 的切身政治權利，是全部民主政治的基礎，意義(yi) 尤其重大。此外，優(you) 先發展基層民主，從(cong) 基層民主逐漸向上推進，也有利於(yu) 社會(hui) 政治的穩定和積累民主政治的經驗。中國的基層政權包括縣市、鄉(xiang) 鎮和村落社區三個(ge) 層麵。中國基層民主的突破始於(yu) 村民自治和社區自治，經過近30年的發展，基層民主的重心應當逐漸從(cong) 村落社區轉向鄉(xiang) 鎮和縣市。擴大縣鄉(xiang) 領導人公推直選的範圍、增加公民直接參與(yu) 的渠道、推進基層社會(hui) 自治、轉變城鄉(xiang) 治理結構和治理方式，都應當是基層民主治理改革的重點內(nei) 容。

　　6.動態穩定取代靜態穩定。

　　民主化過程最大的威脅是社會(hui) 的穩定，對於(yu) 轉型時期的中國來說尤其如此。中國的所有改革必須維持社會(hui) 安定，“穩定壓倒一切”有其合理基礎。但是，在社會(hui) 主義(yi) 市場經濟和民主政治條件下，我們(men) 所要達到的不再是一種“傳(chuan) 統的穩定”，而是“現代的穩定”。傳(chuan) 統的穩定是“以堵為(wei) 主”的靜態穩定，其主要特點是把穩定理解為(wei) 現狀的靜止不動，並通過壓製的手段維持現存的秩序。與(yu) 此不同，現代的政治穩定則是“以疏為(wei) 主”的動態穩定，其主要特點是把穩定理解為(wei) 過程中的平衡，並通過持續不斷的調整來維持新的平衡。

　　以公民對某些官員或某個(ge) 政府行為(wei) 的不滿為(wei) 例，我們(men) 可以有兩(liang) 種處理辦法。一種是通過各種手段禁止公民表達其對某些官員或某個(ge) 政府機關(guan) 的不滿，用強製的方式來維持現存的政治平衡。另一種是讓公民通過合適的渠道表達其不滿，然後根據公民的不滿和政治生活中新出現的問題及時調整官民關(guan) 係，用新的政治平衡去替代舊的平衡。前一種方式就是我們(men) 所說的傳(chuan) 統的靜態穩定，後一種方式便是現代的動態穩定。動態穩定的實質，是用新的平衡代替舊的平衡，它絕不是像“文革”時期那樣的無序狀態，而是使秩序由靜止的狀態變為(wei) 一種過程的狀態，真正達到中共十五大報告中所指出的“在社會(hui) 政治穩定中推進改革、發展，在改革、發展中實現社會(hui) 政治穩定”。

　　總而言之，增量民主是在中國目前特定的條件下，以現實的政治手段達到理想之政治目標的一種政治選擇，其重點在於(yu) 確保民主進程中的帕累托最優(you) ，其目標是通過一係列的製度創新來持續地推進中國的民主進程，最終實現善治的政治理想。

　　作者俞可平為(wei) 中央編譯局副局長