如何處理“頂層設計”與(yu) “基層探索”之間的關(guan) 係，再度成了影響kaiyun官方地址發展的一個(ge) 至關(guan) 重要的因素

　　中國是當今世界上絕無僅(jin) 有的單一製大國。改革開放後，推行社會(hui) 主義(yi) 市場經濟，鼓勵一部分地區先發展起來。這一非均衡發展戰略，在取得巨大經濟成效的同時，也進一步增大了各地區之間業(ye) 已存在的發展差距。例如，東(dong) 部沿海少數縣級市的財政收入，甚至超過西部個(ge) 別省區的財政收入。在社會(hui) 經濟發展方麵，地區差別、城鄉(xiang) 差別和貧富差別已經構成了中國新的三大社會(hui) 差別。包括地區差別在內(nei) 的社會(hui) 經濟多樣性，已經成為(wei) 中國的基本國情。

　　在這樣一種背景下，如何處理中央與(yu) 地方之間的關(guan) 係、“統”與(yu) “放”和“點”與(yu) “麵”之間的關(guan) 係、“頂層設計”與(yu) “基層探索”之間的關(guan) 係，也再度成了影響kaiyun官方地址發展一個(ge) 至關(guan) 重要的因素。

　　上下層的良性互動仍是改革必須遵循的策略

　　中國申請地方政府創新的數量年均146個(ge) ，美國是1500多個(ge)

　　大幅度放權，是中國過去30多年來經濟持續高速增長的一個(ge) 重要原因。這主要發生在三個(ge) 基本方麵，一是中央向地方放權，特別是向基層放權，增大地方和基層的自主性；二是政府向企業(ye) 放權，讓企業(ye) 自主經營；三是國家向社會(hui) 放權，開始推動社會(hui) 領域的自治。上述放權措施，極大地激發了地方和基層的活力，調動了廣大人民群眾(zhong) 的生產(chan) 積極性，從(cong) 而釋放出了空前的社會(hui) 生產(chan) 力。盡管也帶來了一些新的問題，例如，地方保護主義(yi) 現象抬頭，政令法令在一些地方不那麽(me) 通暢。但是，通過放權來增大企業(ye) 、地方和社會(hui) 的自主性，擴大他們(men) 的自主創新空間，從(cong) 而激發其創造力和生產(chan) 力，是kaiyun官方地址開放這30餘(yu) 年的成功經驗。

　　經濟的發展勢必催生社會(hui) 政治的變遷。在30多年持續的經濟增長後，中國的現代化建設進入了一個(ge) 新階段，地方和基層的改革創新遇到了新的嚴(yan) 峻挑戰，一些令人擔憂的現象開始出現了。例如，近年來，鼓勵地方和基層改革創新的政策、製度和措施，已經遠遠落後於(yu) 社會(hui) 的實際需求。一些實際效果很好，完全符合科學發展並且深受人民群眾(zhong) 歡迎的开云kaiyun官方創新舉(ju) 措，遲遲沒有上升為(wei) 國家製度，從(cong) 而得不到及時的推廣；一些很好的基層改革創新實踐，因為(wei) 得不到上級的支持而不能持續；一些已經在其他地方得到推廣的改革創新措施，在另一些地方卻受到抵製和排斥。甚至，一些已被實踐證明的優(you) 秀基層改革創新舉(ju) 措，還受到了上級部門的壓製，一些富有改革創新精神的地方基層幹部，也因為(wei) 其改革創新的探索受到了不公正待遇。凡此種種，都會(hui) 嚴(yan) 重挫傷(shang) 地方的主觀能動性和自主創新精神，弱化地方的改革創新動力。以“中國地方政府創新獎”過去10年的申報量為(wei) 例，地方政府近年來申報的創新項目不增反降。

　　改革創新，應是時代最強音。但比較“中國地方政府創新獎”和“美國政府創新獎”，我們(men) 發現，在創新項目的申報數量上，我們(men) 比不上美國。過去10年，中國各級地方政府申請“中國地方政府創新”的數量是年均146個(ge) ，美國則是1500多，中國還不到美國的十分之一。

　　在中國這樣一個(ge) 充滿社會(hui) 多樣性和地區差異性的單一製大國，政治經濟的科學發展和社會(hui) 的整體(ti) 進步，必須正確處理好“頂層設計”和“基層探索”的相互關(guan) 係。作為(wei) 中央高度集權的單一製國家，事關(guan) 國計民生和民主法治的重大製度改革，事關(guan) 社會(hui) 政治經濟的全局性製度改革，隻能由中央決(jue) 策層規劃，由中央統一推動。沒有中央的權威性支持，最出色的开云kaiyun官方舉(ju) 措，也可能會(hui) 事倍功半，甚至功敗垂成。因此，“頂層設計”在中國有著特殊的重要性。但是，“頂層設計”離不開地方和基層的改革創新探索，中央的許多製度設計和改革舉(ju) 措往往是對开云kaiyun官方經驗的總結和提升。

　　高層和基層的良性互動，政治和經濟的增量發展，改革和創新的重點突破，不僅(jin) 是過去改革成功的重要經驗，也仍然是目前改革必須遵循的策略。不支持和鼓勵地方政府的改革創新，不營造一種激勵創新和競爭(zheng) 的製度環境，不僅(jin) 會(hui) 挫傷(shang) 和扼殺地方的創造性和積極性，阻礙地方的發展，還必然會(hui) 影響國家的整個(ge) 製度設計，增大改革和發展的代價(jia) ，降低中央的權威，削弱全社會(hui) 的活力。因此，在強調“頂層設計”的同時，必須大力拓展开云kaiyun官方創新的空間，鼓勵地方政府大膽推進改革創新的探索，允許地方在科學發展方麵展開良性競爭(zheng) ，為(wei) 地方的多樣性發展創造合適的製度環境，進一步增強基層社會(hui) 的活力。

　　地方和基層的自治權應當依法受到保護

　　應當及早製定相應的法律和製度，積極嚐試包括鄉(xiang) 鎮和縣市在內(nei) 的社會(hui) 基層自治

　　無論是上級部門還是基層部門的領導，都應當按照“三個(ge) 有利於(yu) ”和“三個(ge) 統一”的根本要求，結合地方實際條件，大膽推進製度性改革創新，堅決(jue) 破除阻礙科學發展的製度性障礙。在經濟發展方麵，隻要“有利於(yu) 發展社會(hui) 主義(yi) 社會(hui) 生產(chan) 力、有利於(yu) 增強社會(hui) 主義(yi) 國家的綜合國力、有利於(yu) 提高人民的生活水平”的所有改革舉(ju) 措都值得充分肯定；在社會(hui) 政治方麵，隻要有利於(yu) “黨(dang) 的領導、人民當家作主、依法治國”三者統一的所有創新探索，都應當受到鼓勵。上級部門不應當對地方的改革創新過分求全責備，規定過多的條條框框。判斷地方和基層改革的最終權威，不是上級領導，而是當地群眾(zhong) 。對於(yu) 那些符合“三個(ge) 有利於(yu) ”和“三個(ge) 統一”，當地群眾(zhong) 又得到實惠的开云kaiyun官方舉(ju) 措，即使與(yu) 現行製度有所不合，上級部門也不應簡單否決(jue) ，而應當給予寬容和支持，幫助地方解決(jue) 製度性困難。

　　要從(cong) 推進社會(hui) 自治的戰略高度，來鼓勵地方的改革創新，擴大地方自主發展空間。社會(hui) 自治就是人民群眾(zhong) 的自我管理，是人民群眾(zhong) 當家作主的最直接形式，是還政於(yu) 民的現實途徑，也一直被認為(wei) 是社會(hui) 主義(yi) 民主政治的本質屬性和重要特征之一。社會(hui) 自治的程度反映著一個(ge) 國家政治文明的程度，社會(hui) 自治越發展，民主政治就越發達，社會(hui) 生活就越有活力，社會(hui) 穩定的基礎就越鞏固。沒有社會(hui) 的自治，不可能有社會(hui) 的善治。社會(hui) 自治直接關(guan) 係到中國的政治發展和政治進步，關(guan) 係到中華民族的興(xing) 旺發達。地方和基層自治，是社會(hui) 自治的重要形式。社會(hui) 自治不是外來之物，它在中國有著悠久的曆史傳(chuan) 統，“政權不下縣”是中國傳(chuan) 統治理的一大特色。應當著手改革和完善地方行政區劃和行政管理製度，擴大地方的管理事權，明確中央與(yu) 地方、上級和下級政府的管理權限，擴展社會(hui) 基層自治空間，營造鼓勵地方自主改革創新的製度環境，大力推進中國的社會(hui) 自治。

　　地方和基層的自治權應當依法受到保護。要充分尊重地方和基層的自主創新精神，從(cong) 法律和製度上保護基層的自治權。基層群眾(zhong) 的自治製度是中國的基本政治製度之一，努力實現基層城鄉(xiang) 居民的自治，也是改革開放後中國政治改革的重要內(nei) 容。我們(men) 雖然已經製定並實施了村民委員會(hui) 和居民委員會(hui) 組織法等居民自治法律，但從(cong) 總體(ti) 上說，社會(hui) 自治和基層自治的法律還相當不完備。我們(men) 必須清楚，自治權是極其重要的公民權利。在現代民主政治條件下，真正的居民自治，僅(jin) 有村落和街道的自治是遠遠不夠的。我們(men) 應當及早製定相應的法律和製度，積極嚐試包括鄉(xiang) 鎮和縣市在內(nei) 的社會(hui) 基層自治，大大拓展公民基層自治的空間。

　　下級的正當權利必須受到尊重

　　下級機關(guan) 和下屬官員，都有獨立的人格和自主的權利

　　現代國家建立在科層製度之上，上級下級間有明確的職權，在行政過程中下級必須服從(cong) 上級，這是政府正常運行的前提條件。然而，這並不等於(yu) 上下級主體(ti) 之間存在政治和人格的不平等。上下級機關(guan) 作為(wei) 法人，它們(men) 擁有平等的政治地位；上下級官員作為(wei) 公民，他們(men) 擁有平等的政治權利。權力的不同，不等於(yu) 人格不平等。上下級官員間的人身依附，合法授權之外的“官大一級壓死人”現象，是封建專(zhuan) 製遺風，與(yu) 現代民主政治格格不入。上級機關(guan) 和領導，應當善待下級機關(guan) 和下屬官員。無論是下級機關(guan) 還是下屬官員，都有獨立的人格和自主的權利，法律和製度必須保護這種基於(yu) 人格的自主、獨立、平等和尊嚴(yan) 之上的“下屬權利”。在一些發達國家中，“下屬權利原則”甚至上升到了憲法條文的高度，值得借鑒和重視。

　　上級領導部門不僅(jin) 要尊重和鼓勵地方和基層的首創精神，而且應當善於(yu) 將地方和基層先進的改革創新經驗上升為(wei) 正式的製度，及時在更大範圍內(nei) 推廣。無論是改革開放初的農(nong) 村家庭聯產(chan) 承包責任製和村民自治的“海選”辦法，還是近年來的鄉(xiang) 鎮領導“公推公選”和重大政策的“聽證”製度，最初都是地方和基層的創造發明。

　　然而，當我們(men) 回顧過去10年“中國地方政府創新獎”的眾(zhong) 多案例時，仍然看到，還有大量先進的开云kaiyun官方創新經驗沒有及時上升為(wei) 國家製度，從(cong) 而不能在全國更大的範圍內(nei) 得以推廣。不少地方的改革創新經驗，不僅(jin) 符合“三個(ge) 有利於(yu) ”的標準和“三個(ge) 統一”的原則，而且明顯地改善了民生，推進了民主，促進了當地的科學發展。例如，在一些地方已經推行多年的“一站式”行政服務、基層“人大代表工作站”、基層領導的競爭(zheng) 性選舉(ju) 。上級部門如果能夠將地方和基層的先進經驗上升為(wei) 正式製度，在更大的範圍內(nei) 推廣實行，不僅(jin) 將給更多的人民群眾(zhong) 帶來實際利益，讓更多的群眾(zhong) 在良政善治中得到好處，也將更加有利於(yu) 增強黨(dang) 在新形勢下的執政能力。■

　　俞可平為(wei) 中央編譯局副局長