改革總綱

　　中共十八屆三中全會(hui) 做出了到2020年全麵深化改革的總體(ti) 部署，三中全會(hui) 《關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》包含豐(feng) 富的經濟社會(hui) 政治改革內(nei) 容。有人統計，其中提出的改革項目多達300項。那麽(me) ，這些改革項目的總綱是什麽(me) ？我認為(wei) ，有兩(liang) 段話是最重要的。第一段話：“經濟體(ti) 製改革是全麵深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guan) 係，使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用。”另外一段話是：“建設統一開放、競爭(zheng) 有序的市場體(ti) 係，是使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用的基礎。”

　　關(guan) 於(yu) 第一段話，這裏的重點是“要使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用”。“市場在資源配置中起決(jue) 定性作用”這個(ge) 提法在《決(jue) 定》中重複多次，占有十分突出的地位，是作為(wei) 全麵深化改革重點的經濟體(ti) 製改革的核心。其他改革項目都是圍繞這個(ge) 核心進行的。

　　對於(yu) 這次全會(hui) 把1992年中共十四大提出的市場在資源配置中起“基礎性作用”的提法改變為(wei) “起決(jue) 定性作用”的理論意義(yi) 有不少闡述。我更加看重的是它的政治意義(yi) ，這就是它明確回答了過去幾年的爭(zheng) 論中尖銳地提出的“在資源配置中市場起決(jue) 定性作用還是政府起決(jue) 定性作用這個(ge) 問題”。

　　從(cong) 本世紀初期開始，麵對我國社會(hui) 生活中，經濟發展方式轉型舉(ju) 步維艱，腐敗蔓延等日益加劇的矛盾，圍繞“市場起決(jue) 定性作用還是政府起決(jue) 定性作用”的問題，發生了一場大爭(zheng) 論。一種觀點認為(wei) ，這些矛盾之所以發生，是因為(wei) 存在著許多“體(ti) 製性障礙”。解決(jue) 的辦法是推進市場經濟改革，克服這些“體(ti) 製性障礙”。另一種觀點認為(wei) ，這些矛盾之所以發生，是因為(wei) 改革出現了市場化的方向錯誤，糾正之法就是加強政府和國有企業(ye) 對經濟和社會(hui) 的管控。隨著後一種觀點在本世紀初期，特別是全球金融危機爆發後取得勢頭和某些逆改革方向而動的行為(wei) 的加劇，各種經濟社會(hui) 矛盾非但沒有消減，相反日益激化。這種情勢使愈來愈多的人認識到，倒退絕沒有出路，隻有義(yi) 無反顧地推進改革，才能克服日益加劇的經濟社會(hui) 矛盾，走向持續穩定發展的坦途。

　　第二段話的重要意義(yi) 在於(yu) ，它提出的、以強化競爭(zheng) 為(wei) 核心的製度建設5項要求，切中了目前體(ti) 製的弊病。

　　第一，建立統一的，即一體(ti) 化的市場，意味著消除條塊分割造成的市場碎片化。第二，對所有市場主體(ti) 開放意味著實行“負麵清單”和“準入前國民待遇”的製度。消除各種歧視和不平等待遇。第三，強調加強競爭(zheng) 性，意味著消除行業(ye) 保護、地方保護和目前普遍存在、為(wei) 害甚大的行政壟斷行為(wei) 。第四，所謂“有序”就是指交易活動應在規則即法治基礎上展開，防止不正當競爭(zheng) 、欺行霸市等行為(wei) 。第五，改變要素市場十分落後的狀況，建設完整的市場體(ti) 係。按照《決(jue) 定》的說法，這將是一個(ge) “企業(ye) 自主經營、公平競爭(zheng) ，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體(ti) 係”。

　　建立這樣一個(ge) 市場體(ti) 係，是一件非常浩大的工程，需要做哪些方麵的改革？在過去一年的研討中，學者們(men) 提出了各項積極的建議。今年早些時候，我把建設競爭(zheng) 性市場體(ti) 係要進行的改革歸納為(wei) 七個(ge) 方麵，這就是：（1）明晰市場經濟產(chan) 權製度基礎，在土地確權賦權的基礎上，建設全國統一的土地流轉市場。（2）對現有法律法規進行清理，確保不同所有製主體(ti) 的財產(chan) 權利得到平等保護，不同所有製企業(ye) 能夠平等地使用生產(chan) 要素。（3）實現商品價(jia) 格市場化和利率、匯率等要素價(jia) 格市場化。（4）完善反壟斷立法，嚴(yan) 格執法，消除現在普遍存在的行業(ye) 壟斷、地區壟斷等反市場的行為(wei) 。（5）要劃清政府職能的邊界，消除各級政府過度幹預和直接介入微觀經濟活動的現象。（6）確立法治基礎，確保法官獨立行使審判權，克服司法地方化傾(qing) 向。（7）改進宏觀經濟管理，禁止以宏觀調控名義(yi) 對微觀經濟活動進行幹預，市場監管實行“寬進嚴(yan) 管”的方針，由事前審批為(wei) 主轉向以事後監管為(wei) 主。

　　圍繞建設競爭(zheng) 性市場體(ti) 係這個(ge) 中心，還進行財稅體(ti) 製、社會(hui) 保障體(ti) 製、國有經濟體(ti) 製等其他方麵的改革。

　　《決(jue) 定》之改革內(nei) 容

　　幾乎所有這些改革要求和建議，都在三中全會(hui) 《決(jue) 定》中得到程度不同的回應。

　　首先，關(guan) 於(yu) 確立市場的產(chan) 權製度基礎。《決(jue) 定》指出：“公有製經濟和非公有製經濟都是社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會(hui) 發展的重要基礎。”“建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管製前提下，允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與(yu) 國有土地同等入市、同權同價(jia) 。”“建立兼顧國家、集體(ti) 、個(ge) 人的土地增值收益分配機製，合理提高個(ge) 人收益。”

　　第二，關(guan) 於(yu) 平等保護權利，《決(jue) 定》指出，“公有製經濟財產(chan) 權不可侵犯，非公有製經濟財產(chan) 權同樣不可侵犯。”“國家保護各種所有製經濟產(chan) 權和合法利益，保證各種所有製經濟依法平等使用生產(chan) 要素、公開公平公正參與(yu) 市場競爭(zheng) 、同等受到法律保護”；“堅持權利平等、機會(hui) 平等、規則平等，廢除對非公有製經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，製定非公有製企業(ye) 進入特許經營領域具體(ti) 辦法。”目前土地產(chan) 權製度存在很大的缺陷，它既使農(nong) 民的財產(chan) 權利受到限製，也不利於(yu) 新型城鎮化的推進。

　　第三，關(guan) 於(yu) 實現價(jia) 格市場化。《決(jue) 定》要求，“凡是能由市場形成價(jia) 格的都交給市場，政府不進行不當幹預”。具體(ti) 來說，要完善人民幣匯率市場化形成機製，加快推進利率市場化；推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價(jia) 格改革，放開競爭(zheng) 性環節價(jia) 格。政府定價(jia) 範圍主要限定在重要公用事業(ye) 、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會(hui) 監督。

　　第四，關(guan) 於(yu) 反對壟斷和實施競爭(zheng) 政策。《決(jue) 定》明確反對壟斷和不正當競爭(zheng) 。《決(jue) 定》還指出，“防止地方保護和部門利益法製化”，要求進一步破除各種形式的行政壟斷，對於(yu) 國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業(ye) ，“實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為(wei) 主要內(nei) 容的改革，根據不同行業(ye) 特點實行網運分開、放開競爭(zheng) 性業(ye) 務，推進公共資源配置市場化”。按照這一要求，現行的《反壟斷法》關(guan) 於(yu) 行政壟斷的規定顯然需要進行修訂，還需要設立強有力的反壟斷執法機構，授權法院監督政府的行政行為(wei) 、糾正不當行為(wei) 的權力。要改變目前行政訴訟中隻有具體(ti) 行政行為(wei) 可訴的規定，將可訴性擴大到違反上位法規定的行政法規。

　　第五，關(guan) 於(yu) 劃分政府的職能邊界。《決(jue) 定》要求進一步簡政放權，深化行政審批製度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機製能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規範管理、提高效率；直接麵向基層、量大麵廣、由地方管理更方便有效的經濟社會(hui) 事項，一律下放地方和基層管理。

　　第六，關(guan) 於(yu) 建設法治國家。明確提出了“建設法治中國”的目標，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會(hui) 一體(ti) 建設”；強調“維護憲法法律權威”，“要進一步健全憲法實施監督機製和程序，把全麵貫徹實施憲法提高到一個(ge) 新水平”；“建立健全全社會(hui) 忠於(yu) 、遵守、維護、運用憲法法律的製度。堅持法律麵前人人平等，任何組織或者個(ge) 人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為(wei) 都必須予以追究”。實現司法公正，“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”；“建立公平開放透明的市場規則”，“建設法治化營商環境”；深化司法體(ti) 製改革和行政執法體(ti) 製改革，“保證國家法律統一正確實施”。

　　第七，市場主體(ti) 可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負麵清單的管理模式。推進工商注冊(ce) 製度便利化，削減資質認定項目，由先證後照改為(wei) 先照後證，把注冊(ce) 資本實繳登記製逐步改為(wei) 認繳登記製。在金融領域，《決(jue) 定》要求，“擴大金融業(ye) 對內(nei) 對外開放，在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構。”

　　第八，關(guan) 於(yu) 改進市場監管。《決(jue) 定》要求，“改革市場監管體(ti) 係，實行統一的市場監管，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭(zheng) 的各種規定和做法，嚴(yan) 禁和懲處各類違法實行優(you) 惠政策行為(wei) ”，“健全多層次資本市場體(ti) 係，推進股票發行注冊(ce) 製改革，多渠道推動股權融資，發展並規範債(zhai) 券市場，提高直接融資比重。”

　　改革如何落實

　　三中全會(hui) 《決(jue) 定》對全麵深化改革做出了總體(ti) 部署。現在的任務，就是努力使《決(jue) 定》做出的各項部署落到實處。

　　必須清醒認識到，貫徹執行《決(jue) 定》會(hui) 遇到來自陳舊意識形態和特殊既得利益的阻力和障礙，也會(hui) 遇到體(ti) 製轉軌過程中由於(yu) 經濟社會(hui) 係統各個(ge) 環節不協調所產(chan) 生的實際困難。

　　如果說觀念上的障礙可以通過人文社會(hui) 科學知識的普及和正確的社會(hui) 輿論引導來加以克服，特殊既得利益方麵的障礙將更加嚴(yan) 重。

　　由於(yu) 近年來尋租活動體(ti) 製基礎的擴大，每一個(ge) 領域的改革都會(hui) 觸及到這類以權謀私的既得利益，遇到的阻力也會(hui) 更大。除了意識形態和特殊既得利益的阻力和障礙，貫徹落實《決(jue) 定》還有實際工作上的挑戰。

　　舊體(ti) 製雖然有很大的運作困難，但是經過長時期的磨合，它的各個(ge) 環節是大體(ti) 能夠相互銜接和配合的。一旦其中某些環節發生了改變，即使這種改變是進步性的，也有可能發生整個(ge) 係統的運轉困難。

　　比如，當土地市場的運轉“賦予農(nong) 民更多財產(chan) 權”、“保障農(nong) 民公平分享土地增值收益”，過去一些地方政府所賴以實施大規模城建投資為(wei) 基礎的“土地財政”就可能難以維持，有些地方甚至會(hui) 發生償(chang) 還債(zhai) 務困難。

　　《決(jue) 定》允許地方政府通過發債(zhai) 等多種方式拓寬城市建設融資渠道，這又是一個(ge) 很複雜的工程。地方政府在什麽(me) 情況下可以發債(zhai) ，誰對債(zhai) 務進行負責，怎麽(me) 監督？地方債(zhai) 市場怎麽(me) 監管？這些問題需要一整套的解決(jue) 方案。

　　此外，為(wei) 了打好這場全麵改革的攻堅戰，還需要注意維持一個(ge) 比較寬鬆的宏觀經濟環境，防止由於(yu) 國家資產(chan) 負債(zhai) 表中杠杆率（負債(zhai) 率）過高可能引致的係統性風險。根據過去的改革經驗，在一個(ge) 總需求大於(yu) 總供給，各方麵繃得很緊的經濟環境下，全麵深化改革的措施就很難推出，即使推出，風險也比較大。鑒於(yu) 國家資產(chan) 負債(zhai) 表杠杆率過高的實際情況，不宜繼續使用放鬆信貸和大規模投資等刺激手段拉升短期增長率。對於(yu) 短期宏觀經濟波動，除了注意靈活運用宏觀政策措施來應對，還要用對負債(zhai) 率過高和資不抵債(zhai) 的企業(ye) 進行債(zhai) 務重組，盤活資產(chan) 存量，實施銀行資產(chan) 證券化，償(chang) 還社會(hui) 保障和公租房或有負債(zhai) 等措施，降低國家資產(chan) 負債(zhai) 表的杠杆率，防止出現係統性風險。《決(jue) 定》要求編製全國和地方資產(chan) 負債(zhai) 表，建立全社會(hui) 房產(chan) 、信用等基礎數據統一平台，也是保障宏觀經濟穩定和支持全麵改革順利進行的必要措施。

　　所謂以更大的政治勇氣推進全麵改革，就是要有堅決(jue) 捍衛改革開放偉(wei) 大旗幟的政治決(jue) 心，克服來自舊意識形態和來自特殊既得利益的阻力和障礙。所謂以更大的智慧去推進全麵改革，就是要以很高的專(zhuan) 業(ye) 素養(yang) 和運作藝術去規避風險和解決(jue) 體(ti) 製轉軌過程中必然發生的種種困難。

　　習(xi) 近平總書(shu) 記在《〈中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定〉的說明》中說，黨(dang) 政領導“一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限製，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉(ju) 措。”我們(men) 作為(wei) 共和國公民、國家的主人，也有權利有義(yi) 務來督促政府認真推進和積極參與(yu) 正在展開的改革，共同推動全麵改革走向深化。

　　吳敬璉為(wei) 國務院發展研究中心研究員