摘要：最近幾年，中國的城鎮化或者說城市化在加速，這是一個(ge) 十分可喜的現象。目前，已經有超過半數的勞動力在城市中就業(ye) 。但是和中國的整個(ge) 經濟發展一樣，城鎮化也存在著一個(ge) 效率低下的問題：一方麵，城市建設浪費的資源太多，城鎮化的代價(jia) 太高；另一方麵，建成的城市結構不合理，運營效率低下，降低了城市工商業(ye) 的競爭(zheng) 力和城市居民的生活質量。

　　最近幾年，中國的城鎮化或者說城市化在加速，這是一個(ge) 十分可喜的現象。目前，已經有超過半數的勞動力在城市中就業(ye) 。但是和中國的整個(ge) 經濟發展一樣，城鎮化也存在著一個(ge) 效率低下的問題：一方麵，城市建設浪費的資源太多，城鎮化的代價(jia) 太高；另一方麵，建成的城市結構不合理，運營效率低下，降低了城市工商業(ye) 的競爭(zheng) 力和城市居民的生活質量。

　　效率低的種種表現

　　從(cong) 世紀之交開始，許多省級、副省級城市大量征用城市周邊農(nong) 民的土地，大拆大建，用“攤大餅”、平麵擴張的方式推進城市化。

　　十幾年來，國內(nei) 外專(zhuan) 家反複提出中國城市化中的效率問題，可惜這些意見似乎並沒有得到足夠的重視，而“造城運動”卻從(cong) 省級、副省級城市擴散到地級乃至縣級城市，全國各地超豪華的酒店賓館、辦公樓、政府大廈如雨後春筍般聳立起來。這種比拚造大城的運動造成了種種消極的後果。

　　1、“攤大餅”式的“造城運動”極大地浪費土地資源。我國是一個(ge) 土地短缺的國家，本來應該惜土如金；但是，由於(yu) 政府可以以極低的代價(jia) 從(cong) 農(nong) 村集體(ti) 征用土地，土地價(jia) 格的扭曲，形成了一種大量浪費土地的城市化模式。城市化的要點在於(yu) 人口的城市化，土地城市化隻是人口城市化必須付出的代價(jia) 。但在我國，土地城市化的速度大大地超過了人口城市化的速度，土地資源的浪費十分驚人。城市居民的人均占地麵積和工商業(ye) 萬(wan) 元產(chan) 值耗用的土地麵積都超過發達國家許多倍。還遠沒有實現城市化，許多地方已經鬧起了土地荒。

　　2、“雙重二元結構”拉大了居民收入水平差距。用大量占用農(nong) 民土地而不給予充分補償(chang) 的辦法推進城市化，不但造成數量高達幾千萬(wan) 的“失地農(nong) 民”，使出現“城市像歐洲，農(nong) 村像非洲”的奇怪景觀，而且在城市內(nei) ，也存在“偽(wei) 城市化”的現象。這就是說，上億(yi) 的“農(nong) 民工”雖然已經在城市中就業(ye) ，但他們(men) 的身份、收入待遇和得到的公共服務都沒有真正實現城市化。相當一部分城市居民並沒有成為(wei) 市民，隻不過是暫住在城市中的農(nong) 民。在這樣的情況下，一方麵很難提高城市製造業(ye) 和服務業(ye) 的技術和效率，另一方麵造成貧富分化。人們(men) 常說，我國貧富差距拉大的一個(ge) 重要原因，是城鄉(xiang) 的二元結構。更深入地觀察可以發現，我們(men) 這裏存在的，是一種雙重的二元結構：一方麵是城鄉(xiang) 之間的二元結構，另外一方麵是在城市裏麵的二元結構。這種雙重二元結構是當前貧富差距擴大的一個(ge) 重要原因，造成社會(hui) 矛盾的激化。

　　3、城市間缺乏專(zhuan) 業(ye) 分工，產(chan) 業(ye) 的空間結構惡化，城市的運營效率降低。現在許多城市用“攤大餅”的方式盡量擴大規模，把金融服務業(ye) 和各種各樣的製造業(ye) 企業(ye) 都堆放在城區裏麵，導致城市間的專(zhuan) 業(ye) 分工水平下降和城市本身的運營效率降低。因為(wei) 專(zhuan) 業(ye) 混雜，就不能夠很好地發揮同專(zhuan) 業(ye) 的集聚效應，這樣就很難提高產(chan) 業(ye) 的運營效率。與(yu) 此同時，這些大城市居民的生活半徑都變得很長，有幾十萬(wan) 、上百萬(wan) 的人每天都要從(cong) 城外搬到城裏，再從(cong) 城裏搬到城外，使交通擁堵成為(wei) 常態。在高峰時段整個(ge) 城市成了一個(ge) 大停車場，汽車尾氣造成的空氣汙染變得不能忍受的情況正在越來越多的城市發生。

　　城市化效率低下的原因

　　出現以上問題的原因，可以歸納為(wei) 四個(ge) 方麵：

　　首先是土地產(chan) 權製度的缺陷。在合作化以後，農(nong) 民帶著自己的土地“入社”，不能退出，土地所有權就轉歸集體(ti) 所有，實際上掌握在基層政府的領導人手裏。而城市土地根據我國現行法律則屬於(yu) 國家所有。在城市化的過程中，政府有權按農(nong) 業(ye) 產(chan) 值計算的極低價(jia) 格征用土地。巨大的差價(jia) 由政府、開發商和其他拿到批租土地的人們(men) 分享。對於(yu) 政府來說，這造成對所謂“土地財政”的依賴。對於(yu) 開發商來說，價(jia) 格的扭曲造成了土地使用上的極大浪費。與(yu) 此同時，造成了龐大的尋租溫床，使一些與(yu) 土地批租和經營有關(guan) 機構的官員“前腐後繼”，大案要案頻發。

　　第二是政府職能的錯位。從(cong) 曆史源頭上說，世界上大多數國家的城市都是從(cong) “市”，也就是市場交易中心發展而來的；而中國的大多數城市卻是從(cong) “城”，也就是“都”(政治中心)發展而來的。

　　政府的職能本來應該是提供公共品並保證市場有效運作。在市場有效運作的條件下，城市的規模和產(chan) 業(ye) 結構會(hui) 通過市場規律的作用而趨於(yu) 合理化，政府隻是因勢利導地進行規劃引導。而在政府主導“駕馭市場”的情況下，城市化不是“從(cong) 下到上”地以市場發展為(wei) 基礎進行，而是“從(cong) 上到下”地按照政府和領導的要求進行的。就像人們(men) 常說的，城市像公司，書(shu) 記是它的董事長，市長是它的總經理。這樣，許多官員就按照自己的意願和自己對“城市化”的理解，運用行政權力來“經營城市”，決(jue) 定城市的規模和產(chan) 業(ye) 結構。

　　第三是層級製城市結構。作為(wei) 市場交易中心，所有的城市本來應該是地位平等的。城市之間隻有輻射範圍遠近之別，而沒有權力大小之分。但是我國城市的結構是層級製的。城市分成不同的行政等級，有省級城市、副省級城市、地級城市、縣級城市等等。上級城市管轄下級城市，在行政主導城市化和城市等級結構的體(ti) 製下，形成了一種正反饋的機製：城市規模越大，它的行政級別就越高；反過來說，行政級別越高，支配資源的權力越大。於(yu) 是就出現了一種官員行為(wei) 的常規，這就是盡量運用手中的權力把自己管轄城市的規模做大，然後他們(men) 就有可能晉升到更高的行政級別並擁有更大的支配資源的權力。如果說在上世紀80年代隻有個(ge) 別大城市存在“攤大餅”、“造大城”的問題，現在則成為(wei) 一種普遍的做法。

　　最後是認識上的偏差。我們(men) 做研究工作的人都有責任弄清楚這些問題。比如，城市規模是不是越大越好？城市對於(yu) 工商業(ye) 的發展具有集聚效應，因此，城市需要有一定的規模。另一方麵，城市聚集又有某些負麵效應。所以，城市規模並不是越大越好。這裏有一個(ge) 利弊權衡的問題。由於(yu) 這種權衡，在世界各國發展的過程中自然形成了城市空間結構布局的一種趨勢，這就是服務業(ye) ，特別是金融業(ye) ，需要設立在較大的城市裏。其原因是：金融業(ye) 的分支繁多，包括銀行業(ye) 、保險業(ye) 、證券業(ye) 和一整套的支持性行業(ye) ，如會(hui) 計師行、律師行和金融谘詢機構等等，而且這些分支行業(ye) 間關(guan) 係密切，有必要設在同一城市裏。輻射範圍越大的金融中心，從(cong) 業(ye) 人員的數量越多，就需要設在規模越大的城市之中。紐約、倫(lun) 敦等人口上千萬(wan) 的巨型城市都是國際金融中心。而製造業(ye) 的情況不是這樣。製造業(ye) 的各個(ge) 行業(ye) 之間是通過產(chan) 品發生聯係的，彼此間的聯係不是那麽(me) 密切。權衡利弊的結果，製造業(ye) 企業(ye) 設立在小城市裏效率可能更高。而且製造業(ye) 企業(ye) 設立在小城市中還有一個(ge) 好處，就是既能改善城市居民的居住環境和交通條件，又能帶動周邊鄉(xiang) 村的發展。研發中心的情況也與(yu) 此類似。把它們(men) 建立在小城市或大城市郊區山清水秀的地方更符合研發人員的要求。

　　前幾年我們(men) 在蘇州調研時，有人反映，蘇州有個(ge) 很頭疼的問題，就是留不住人。好不容易從(cong) 內(nei) 地招來的專(zhuan) 業(ye) 人員，呆不了多久就轉到上海去了。開始時，人們(men) 對發生這種情況的解釋是：相比於(yu) 上海，蘇州城市太小，對於(yu) 向往大城市文化社交生活的年輕人缺乏吸引力。我們(men) 對這種解釋有些懷疑，便進行了更深入的調研。結果發現，蘇州毗鄰上海，隻要在交通上做些改進，居民便利地享受大城市的文化社交生活是不難做到的。問題倒是發生在專(zhuan) 業(ye) 交流方麵。由於(yu) 蘇州產(chan) 業(ye) 的專(zhuan) 業(ye) 化程度不足，產(chan) 業(ye) 分散，相同專(zhuan) 業(ye) 人員的數量就很難達到能夠共同切磋技藝和通過碰撞產(chan) 生新思想的臨(lin) 界點。在當今技術飛速進步的時代，一個(ge) 人在這樣的地方呆得長了，容易在學識和技術上變得落伍，所以他會(hui) 尋求一個(ge) 能夠和同行交流的地方，使自己的學識技術能夠不斷求得長進。

　　應對措施

　　麵對以上形勢，為(wei) 了提高我國城市化的效率，我認為(wei) 應當采取以下措施：一是進行地產(chan) 製度改革。落實農(nong) 民的土地產(chan) 權。二是改革財政體(ti) 製，改變層級製的城市結構。三是重新界定政府的職能。政府應當集中力量辦好它應該辦、但現在還沒有辦或沒有辦好的事情。做好城市規劃是政府的一項重要職能。但是需要注意，政府在做規劃的時候隻能在市場趨勢的指引下因勢利導，而不能以長官意誌取代市場或逆市場趨勢而動。四是加強對世界各國城市化經驗教訓的研究，提高我們(men) 自己對城市化的科學認識水平。

　　（作者為(wei) 國務院發展研究中心研究員）