農(nong) 村基層政權是我國政權體(ti) 製的重要組成部分，是社會(hui) 穩定和國家建設的基石。改革開放三十多年來，特別是自20世紀80年代“撤社建鄉(xiang) ”以來，作為(wei) 農(nong) 村基層政權的鄉(xiang) 鎮政府，在落實黨(dang) 和國家的農(nong) 村政策、促進農(nong) 村經濟發展、維護農(nong) 村社會(hui) 穩定等方麵發揮了不可替代的作用。三十多年間通過分權改革、稅費改革、機構改革等一係列措施，我國逐步建立起了與(yu) 市場經濟相適應的地方政府管理體(ti) 製。進入21世紀以來，伴隨工業(ye) 化、城鎮化以及社會(hui) 經濟轉型的深入推進，我國農(nong) 村進入了新的發展階段。農(nong) 村社會(hui) 結構加速轉型，農(nong) 民利益訴求多元化，城鄉(xiang) 發展加速融合。與(yu) 此同時，發展過程中存在的不平衡、不穩定、不可持續的問題日益突出。當前，我國農(nong) 村基層政權在現實運轉過程中還存在不少問題。突出地表現為(wei) ：其一，鄉(xiang) 鎮政權的權力和責任不對等，鄉(xiang) 鎮政權的管理權有限，經濟能力也有限，卻承擔著無限的政治責任，“一票否決(jue) ”事項過多，不必要地增加了鄉(xiang) 鎮政權的工作壓力和困難；其二，鄉(xiang) 鎮政權與(yu) 農(nong) 村群眾(zhong) 自治組織、經濟組織和社區組織的關(guan) 係有待理順；其三，鄉(xiang) 鎮政權的民主基礎不牢，鄉(xiang) 鎮人大製度沒有全麵落實，不能適應農(nong) 民日益提高的民主意識和訴求，鄉(xiang) 鎮政府往往得不到農(nong) 民的高度信任。由於(yu) 這些體(ti) 製問題，不少鄉(xiang) 鎮政府將主要精力和大部分資源放在應付上級下派的行政事務上，缺乏為(wei) 廣大農(nong) 民提供公共服務的動力，難以實現向服務型政府的轉變。

 

　　為(wei) 了適應新的發展形勢，落實依法治國基本方略，有必要通過改善行政體(ti) 製、創新社會(hui) 治理方式和落實人大製度來加強鄉(xiang) 鎮政權建設。

 

　　通過地方政府立法推進社會(hui) 治理創新與(yu) 變革

 

　　強化基層地方政府的法律地位，進一步明確基層民主在地方治理過程中的重要地位，是解決(jue) 和完善我國當前基層治理存在問題的關(guan) 鍵。通過法律法規明確界定鄉(xiang) 鎮政權各權力主體(ti) 的關(guan) 係，包括鄉(xiang) 鎮人大、鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委和鄉(xiang) 鎮政府各自的職責權限和權利義(yi) 務關(guan) 係。嚴(yan) 格按照法律法規履行職責，遵循基層政權組織和村民自治組織的法定程序，使其規範運行。創新農(nong) 村基層民主運行的體(ti) 製機製，有效回應農(nong) 村社會(hui) 不同群體(ti) 的利益訴求。政府權力和行為(wei) 必需受到的製衡與(yu) 監督，政府的公共服務和行政應體(ti) 現民意，滿足廣大人民群眾(zhong) 的需求與(yu) 呼聲。

 

　　以服務型政府建設為(wei) 契機，加強鄉(xiang) 鎮政權的社會(hui) 管理和公共服務職能。要重點履行好促進經濟發展、增加農(nong) 民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會(hui) 管理、維護農(nong) 村穩定，推進基層民主、促進農(nong) 村和諧等四個(ge) 方麵的基本職能。鄉(xiang) 鎮工作人員要提高思想認識，真正樹立為(wei) 農(nong) 民服務的理念，有效回應廣大農(nong) 民對社會(hui) 治安、醫療衛生、教育文化、基礎設施、社會(hui) 保障等公共服務的需求。改革目前的考核體(ti) 製，嚴(yan) 格控製對鄉(xiang) 鎮領導的“一票否決(jue) ”事項，不再將推動本地經濟發展、維護社會(hui) 穩定作為(wei) 考核鄉(xiang) 鎮官員的主要指標，而是將提供公共服務、著力改善民生作為(wei) 主要的考核指標。通過地方政府立法增強農(nong) 村基層政府的權能和財政的完整性，並相應地建立起必要的自上而下與(yu) 自下而上相結合的責任監督機製，通過體(ti) 製機製改革和管理創新，建立健全基層治理平台和機製，實現地方政府治理有序化、法治化、民主化。針對地方發展的差異性，給予地方治理必要的靈活性和自主性。探索符合各地實踐要求的地方治理製度模式。

 

　　完善和推進基層人民代表大會(hui) 製度建設

 

　　鄉(xiang) 鎮人大是人民代表大會(hui) 製度的重要組成部分，是基層國家權力機關(guan) ，其對加強和改進黨(dang) 的領導、實現人民當家作主具有重要作用。必須進一步完善鄉(xiang) 鎮人大選舉(ju) ，做實差額選舉(ju) ，遏止和消除選舉(ju) 中的“賄選”、“虛假選舉(ju) ”等亂(luan) 象，使人民群眾(zhong) 能真正選出自己滿意的代表。實行選舉(ju) 公開，改變代表候選人不透明不規範的狀況。改革人大代表成員結構，提高農(nong) 民代表與(yu) 專(zhuan) 業(ye) 人士的代表比重，限製政府序列的人員參選人大代表。要建立履職規範，做實人大代表的履職工作，實現人大代表聯係選民的常態化、製度化，與(yu) 選民保持密切聯係，聽取他們(men) 的意見和要求，真正為(wei) 他們(men) 服務。鄉(xiang) 鎮人大代表和人大主席團的履職，應從(cong) 會(hui) 議期間向閉會(hui) 期間拓展。對那些長期不履職或消極履職的代表，要通過法定程序撤銷其代表資格。同時，要充分發揮鄉(xiang) 鎮人大的監督職能。當前，鄉(xiang) 鎮人大缺乏對官員的問責和質詢，必須在財政、人事、提案質詢等方麵真正履行監督職責；鄉(xiang) 鎮人大代表通過人大主席團依法行使權力，對犯有重大錯誤、不能勝任工作的政府工作人員，行使罷免權。

 

　　鄉(xiang) 鎮人大製度的建設，必須堅持和完善黨(dang) 對人大工作的領導，改進鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委對人大工作的領導方式。各地應根據實際，大力開展創新鄉(xiang) 鎮人大製度、實現人民當家作主的多樣化形式。不斷完善製度，加強自身建設，著力提高代表素質，為(wei) 提高議政能力提供有力保障。

 

　　加強基層社區組織建設，完善村民自治製度

 

　　在鄉(xiang) 村社區治理、基層公共事務和公益事業(ye) 中實行群眾(zhong) 自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。一是要完善基層民主製度，健全基層黨(dang) 組織領導的充滿活力的基層群眾(zhong) 自治機製，健全村委會(hui) 及人民調解、治安保衛、公共衛生與(yu) 計劃生育等下設委員會(hui) 。二是要不斷完善村務公開民主管理，以擴大有序參與(yu) 、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為(wei) 重點，拓寬範圍和途徑，豐(feng) 富內(nei) 容和形式，逐步建立責權明晰、銜接配套、運轉有效的村級民主監督機製，保障村民享有更多更切實的民主權利。

 

　　有條件的地區要按照地域相近、規模適度、群眾(zhong) 自願的原則，科學界定農(nong) 村社區的區域範圍，明確其定位，構建適應社會(hui) 主義(yi) 新農(nong) 村建設需要的農(nong) 村社區組織體(ti) 係，探索加強農(nong) 村基層政權建設和完善村民自治的新途徑。首先，加強以村黨(dang) 組織為(wei) 核心的村級組織配套建設，明確各級政府及其職能部門在農(nong) 村社區建設中的職責。其次，明確農(nong) 村社區建設與(yu) 新農(nong) 村建設、城市社區建設、村民自治、社區居民自治之間的聯係和區別，探索推進農(nong) 村社區建設的不同模式、工作思路和政策措施。再次，推進公共服務向農(nong) 村延伸。積極推進為(wei) 民服務代理製度，改進服務方式，探索引導社會(hui) 救助、社會(hui) 福利、醫療衛生、計劃生育、社會(hui) 治安、科技教育、文化體(ti) 育、勞動保障、法律服務等公共服務進農(nong) 村社區的機製，使政府公共服務覆蓋到農(nong) 村，探索縮小城鄉(xiang) 差別的有效措施。最後，開展農(nong) 村社區互助服務。從(cong) 解決(jue) 農(nong) 民關(guan) 注的熱點、難點問題入手，以社區服務中心或服務站為(wei) 基礎，以誌願服務活動為(wei) 抓手，把社區服務逐步向農(nong) 村延伸，探索推進農(nong) 村社區服務的方式、方法和途徑，組織動員村民和社會(hui) 各方麵力量參與(yu) 農(nong) 村社區服務和社區建設活動，探索引導社會(hui) 力量共同參與(yu) 農(nong) 村社區建設的有效機製。

 

　　培育發展基層社會(hui) 組織，推進地方政府職能轉型

 

　　積極培育和發展基層社會(hui) 組織，是實現政府職能轉變的關(guan) 鍵因素之一。地方政府隻有通過引導農(nong) 民在自願的基礎上建立各類民間社區組織和中介服務組織，探索完善農(nong) 村社區建設的領導體(ti) 製、工作機製和經費投入機製，才能不斷增強農(nong) 村社區建設和鄉(xiang) 村治理的新活力。農(nong) 民合作社是帶動農(nong) 戶進入市場的基本主體(ti) ，是發展農(nong) 村集體(ti) 經濟的新型實體(ti) ，是創新農(nong) 村社會(hui) 管理的有效載體(ti) 。鼓勵農(nong) 民興(xing) 辦專(zhuan) 業(ye) 合作和股份合作等多元化、多類型合作社，逐步構建集約化、專(zhuan) 業(ye) 化、組織化、社會(hui) 化相結合的新型農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 係。要有序發展民事調解、文化娛樂(le) 、紅白喜事理事會(hui) 等社區性社會(hui) 組織，發揮農(nong) 民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的作用。要建立健全維護群眾(zhong) 權益的機製，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體(ti) 係，健全法律援助製度，推動涉法涉訴信訪工作改革，暢通和規範群眾(zhong) 訴求表達、利益協調、權益保障渠道。

 

　　（作者係中國社會(hui) 科學院農(nong) 村發展研究所社會(hui) 問題研究中心主任、教授、博導）