中共十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定指出：改革完善農(nong) 村宅基地製度，選擇若幹試點，慎重穩妥推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓。全會(hui) 這一決(jue) 定，在社會(hui) 上引起了很大的反響，也產(chan) 生了一些疑問。其中一個(ge) 較為(wei) 普遍的疑問是，農(nong) 村宅基地是否可以自由買(mai) 賣。

 

　　十八屆三中全會(hui) 要求改革完善農(nong) 村宅基地製度，與(yu) 我國目前農(nong) 村宅基地權利狀況及存在的問題有關(guan) 。我國農(nong) 村宅基地歸屬經曆了一係列演變，大體(ti) 可歸納為(wei) 五個(ge) 階段：第一階段，土地改革初期。實行農(nong) 民私人所有的土地製度，縣級政府為(wei) 農(nong) 民頒發了《土地房屋所有權證書(shu) 》，農(nong) 民擁有宅基地所有權，宅基地和房屋可以自由買(mai) 賣。第二階段，社會(hui) 主義(yi) 改造初期。農(nong) 村土地仍然是農(nong) 民私有。雖然土地的經營已經由個(ge) 體(ti) 農(nong) 民轉變為(wei) 集體(ti) 統一經營，但是農(nong) 民的宅基地仍然由農(nong) 民保有絕對的所有權，可以對其自由處分。第三階段，高級合作社、人民公社化時期，確立了農(nong) 村土地集體(ti) 所有製。宅基地所有權也由私有轉變為(wei) 歸集體(ti) 所有，農(nong) 民隻對宅基地享有使用權，不能出租、買(mai) 賣。第四階段，1975 年《憲法》至1998 年出台新《土地管理法》。1986 年我國頒布第一部《土地管理法》，其第38 條第三款規定：農(nong) 民出賣、出租住房後再申請宅基地的，不予批準。但不禁止宅基地使用權人對地上建築物進行買(mai) 賣、出租，並且第41 條規定了非集體(ti) 組織成員可以獲得農(nong) 村宅基地使用權。原國家土地管理局文件和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》對此也有明確規定。上述各個(ge) 階段並不拒絕非農(nong) 村集體(ti) 成員取得農(nong) 村宅基地。第五階段，1998 年新《土地管理法》出台至今，禁止宅基地流轉和拒絕非農(nong) 村集體(ti) 成員取得宅基地。1998 年新《土地管理法》將前述第41 條完全刪除，1999 年國務院辦公廳發39 號文件、2004 年國務院辦公廳發28 號文件、國土資源部文件都規定：“嚴(yan) 禁城鎮居民在農(nong) 村購置宅基地，嚴(yan) 禁為(wei) 城鎮居民在農(nong) 村購買(mai) 和違法建造的住宅發放土地使用證。”

 

　　現行的農(nong) 村宅基地製度存在諸多弊端。一方麵，超標準占用宅基地現象十分突出，造成了宅基地對耕地資源的大量擠占；另一方麵，閑置宅基地現象大量存在，不利於(yu) 資源的有效配置和合理利用。而且，宅基地使用權權能單一，農(nong) 民在宅基地上建造的房屋無法產(chan) 權化， 不利於(yu) 農(nong) 戶房產(chan) 增值及實現增值收益。更為(wei) 嚴(yan) 重的是，盡管相關(guan) 規定嚴(yan) 格限製了農(nong) 村宅基地的流轉，但隨著社會(hui) 經濟的發展，私下流轉灰色交易愈演愈烈。

 

　　事實上，改革開放以來，農(nong) 民出租、買(mai) 賣宅基地之風也曾一度盛行。為(wei) 此，國務院多次下發文件給予製止，在一定程度上遏製了農(nong) 村出租、買(mai) 賣宅基地的勢頭。但是，隨著我國高速工業(ye) 化和快速城市化的發展，便催生了宅基地交易隱形市場的形成和發展。盡管多年來國家相繼出台了一係列禁止農(nong) 村宅基地向本集體(ti) 以外單位和個(ge) 人流轉的規定，但收效甚微，屢禁不止。據中共中央黨(dang) 校有關(guan) 課題調查數據顯示，全國各地農(nong) 村宅基地流轉已較為(wei) 普遍，出租房屋是目前農(nong) 村宅基地私下流轉最主要的方式，其次是買(mai) 賣房屋形成事實上的買(mai) 賣宅基地和新農(nong) 村建設名義(yi) 下的“小產(chan) 權房”買(mai) 賣。這些交易由於(yu) 不受法律保護，產(chan) 生了大量的社會(hui) 糾紛，影響到社會(hui) 穩定。

 

　　農(nong) 村宅基地私下交易並且屢禁不止，足以說明有其客觀必然性和合理性。宅基地交易使農(nong) 民、交易人和政府都能獲得利益，還有助於(yu) 土地市場配置，實現土地資源財產(chan) 化、資本化，滿足農(nong) 民對宅基地及其房屋財產(chan) 價(jia) 值的追求。同時，也是破解城鄉(xiang) 二元結構實現城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展的重要途徑，是貫徹落實“完善農(nong) 村宅基地製度，嚴(yan) 格宅基地管理，依法保障農(nong) 戶宅基地用益物權”的必要措施。這也從(cong) 反麵凸顯了農(nong) 村宅基地製度設計的不正當性，凸顯出對農(nong) 民及其擁有的宅基地的歧視性。城鎮居民商品房可以作為(wei) 商品在市場上流通交易，而農(nong) 民合法的農(nong) 宅因為(wei) 宅基地不能流轉，則無法作為(wei) 真正意義(yi) 上的資產(chan) 進入市場交易，明顯地體(ti) 現了城鄉(xiang) 差距與(yu) 分割。這也有違法律公平正義(yi) 的初衷，房屋屬於(yu) 公民個(ge) 人的私有財產(chan) ，使用權人可以依法占有、使用、收益和處分，而我國法律卻規定對於(yu) 農(nong) 村宅基地農(nong) 民隻能占有、使用而不能處分。我國《物權法》雖然規定了農(nong) 村宅基地為(wei) 用益物權的一種，但要求農(nong) 村宅基地隻能在村集體(ti) 內(nei) 部流轉，而不能轉讓給本集體(ti) 經濟組織以外的居民、單位。這一規定使農(nong) 村宅基地的流轉被限製在極小的範圍內(nei) ，並不能讓其真正流轉起來。這種限製實際上是剝奪了農(nong) 民作為(wei) 房屋所有權人的收益權和處分權，也違背了現代物權製度的價(jia) 值理念。

 

　　正因為(wei) 如此，從(cong) 保護農(nong) 民宅基地財產(chan) 權的角度，社會(hui) 上要求允許農(nong) 村宅基地上市流轉的呼聲十分強烈，一些地方適應潮流積極地進行了宅基地流轉試點。實踐證明，宅基地流轉不僅(jin) 有利於(yu) 農(nong) 村融資，有利於(yu) 新農(nong) 村建設，也有利於(yu) 保護農(nong) 民土地產(chan) 權，實現農(nong) 民財產(chan) 利益。社會(hui) 發展的需要已經倒逼農(nong) 村宅基地製度變革。

 

　　我認為(wei) ，應以明晰產(chan) 權為(wei) 基礎，秉持科學、穩重、審慎的態度，堅持依法、自願、有償(chang) 的原則，以農(nong) 民為(wei) 主體(ti) ，以市場化為(wei) 取向，完善農(nong) 村宅基地製度；在嚴(yan) 格宅基地管理的同時，允許農(nong) 村宅基地依法、規範流轉。通過流轉激活城鄉(xiang) 土地市場，提高土地集約利用效率，推動農(nong) 村宅基地及房屋資本化，保障農(nong) 民宅基地用益物權，促進農(nong) 民增收和改善農(nong) 村生產(chan) 生活條件。具體(ti) 步驟建議如下：第一，對農(nong) 民合法擁有的宅基地、房屋給予確權登記發證，做到產(chan) 權明晰；第二，製訂農(nong) 村宅基地流轉管理辦法，設定限製條件，建立健全宅基地流轉權益保障機製，規範農(nong) 村宅基地流轉程序，並出台農(nong) 村集體(ti) 建設用地級差收益分配辦法，切實保護農(nong) 民土地權益；第三，地方政府和主管部門應加強農(nong) 村宅基地流轉的監督和管理，設立集體(ti) 建設用地交易場所，協調流轉糾紛，保障農(nong) 民利益。