內(nei) 容提要：本文認為(wei) ，當代中國政治發展的突破口是縣政改革。縣政改革的方向應是建立在行政分權和政治分權基礎上的民主自治。當前各地所進行的“強縣擴權”或“擴縣強縣”式的行政分權在加強縣級政府自主權的同時，也增加了權力濫用和公共利益被損害的風險。為(wei) 此，需要進行真正意義(yi) 的政治分權和司法分權，通過確立民眾(zhong) 對執政者的製約，建立真正意義(yi) 的責任政府；通過強化司法製衡來製約地方的政治行為(wei) ，以保證國家的政治統一有效性，維護公共利益的製度底線。

 

　　越來越多的研究成果表明，當代中國政治發展的突破口是縣政改革[1]。就現實政治而言，目前中國許多省市都在進行“強縣擴權”或“擴權強縣”的改革實踐，希望通過擴大縣級政府的社會(hui) 和經濟管理權以加強縣級政權主導本地經濟和社會(hui) 的能力，並最終改變目前的行政層級實現“省管縣”。那麽(me) ，擴大縣級政府的權限能否真正打造出改革者所期望的地方責任政府？或者說，這種分權式的改革是否代表了中國縣政改革的方向和基本路徑呢？

 

　　要回答這些問題，就不僅(jin) 僅(jin) 需要對現實政治的把握，而且需要建構有解釋力的理解模式。在中國目前的政治體(ti) 製和政治語境下，我們(men) 認為(wei) ，“強縣擴權”式的行政分權在加強縣級政府自主權的同時，也增加了權力濫用和公共利益被損害的風險，有可能產(chan) 生嚴(yan) 重的社會(hui) 問題[2]。為(wei) 此，需要進行真正意義(yi) 的政治分權和司法分權，通過加強縣級政權的自治性來建構真正的地方責任政府，通過強化司法製衡來確保公共利益的製度底線。

 

　　行政分權與(yu) 縣政自治

 

　　一般來說，由西方近代思想家馬基雅維利、洛克、盧梭、孟德斯鳩以及美國製憲者提出並逐步完善的憲政學說的分權製衡原則主要包括兩(liang) 層意義(yi) ：一是按照不同的功能把政治權力劃分為(wei) 不同的類型；其二不同功能的權力之間形成相互製約關(guan) 係。在現實政治製度安排上分權製衡又表現在兩(liang) 個(ge) 方麵：橫向的、水平分權（separation of powers），針對的是全權主義(yi) 的肆虐；縱向的垂直分權，解決(jue) 的是中央與(yu) 地方政府的權力劃分問題。西方國家的立法權、行政權和司法權分立的製度設計就是橫向分權製衡原則的體(ti) 現。我們(men) 這裏所說的行政分權，主要是指政府內(nei) 部職權的縱向分配模式，也就是有關(guan) 中央與(yu) 地方的職權劃分問題。中國現實正在進行的“強縣擴權”等改革，就是試圖解決(jue) 行政體(ti) 製的層級、規模和權限問題，屬於(yu) 行政分權範圍。

 

　　早在1992年，浙江省就對13個(ge) 經濟發展較快的縣市進行擴權，賦予了縣級政府機關(guan) 在基本建設、技術改造和外商投資等項目的審批權。１９９７年浙江又在蕭山、餘(yu) 杭試行部分地級市的經濟管理權限；２００２年８月，浙江省正式下文將３１３項審批權下放給紹興(xing) 縣等１７個(ge) 經濟強縣（含縣級市）以及杭州市蕭山區等3個(ge) 區。2003年6月湖北省委下發《關(guan) 於(yu) 擴大部分縣(市)經濟和社會(hui) 發展管理權限的通知》，將部門的239項權限，下放給大冶等20個(ge) 縣(市)；2004年5月河南省政府下發了《關(guan) 於(yu) 擴大部分縣(市)管理權限的意見》，將屬於(yu) 地級市的部分經濟管理權和社會(hui) 管理權，下放給鞏義(yi) 等5個(ge) 縣（市）；2007年，四川省政府下達了《關(guan) 於(yu) 開展擴權強縣試點工作的實施意見》等等。到目前為(wei) 此，除上述省市外，還有湖南、安徽、廣東(dong) 、吉林、山東(dong) 、福建、遼寧等省都宣稱在進行類似的改革。縱觀這些被稱“強縣擴權”或“擴權強縣”改革[3]，主要試圖在財權和事權兩(liang) 個(ge) 方麵對現有行體(ti) 製有所突破。

 

　　其一，在財政上實行“省管縣”。縣財政直接對省負責，即在財政收支劃分、專(zhuan) 項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方麵，由省直接分配下達到縣（市），縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤；另外，在財政分成方麵，也有所改變[4]。比如浙江就規定，縣的地方財政收入的50%上交省裏，縣留50%，地級市的財政隻能靠市本級財政解決(jue) 。但有些地方，為(wei) 了減少改革的阻力，在利益分配格局上不進行改變。例如，２００４年５月湖北省財政廳發布的《關(guan) 於(yu) 省管縣（市）財政體(ti) 製改革的具體(ti) 實施意見》就規定，實行省管縣（市）的財政管理體(ti) 製的基本原則是：維持現行利益分配格局；共同支持縣域經濟發展；堅持權責統一；堅持積極穩妥、有序推進。同時暫不調整財政收支範圍，但對不符合支持縣域經濟發展要求的市、縣（市）收支範圍劃分，省財政將予以規範和調整，另外湖北省各市、縣（市）人民銀行國庫直接對省報送收入報表，省直接確定各市、縣（市）的資金留用比例，資金留用比例一年一定。

 

　　其二，擴大縣級政府的職權，把部分省市經濟和社會(hui) 管理權下放給縣級政府。各地在管理權限下放方麵，雖然在具體(ti) 的程序上有所不同，但基本上涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等省市兩(liang) 級政府經濟管理權限的所有方麵。如浙江省下放的權限主要分兩(liang) 類：一是除國家法律、法規有明文規定之外，須經市審批或由市管理的，由擴權縣（市）自行審批、管理；二是須經市審核、報省審批的，由擴權縣直接報省審批，報市備案。對國務院有關(guan) 部委辦文件規定的，須經市審核、審批的事項，原則上也要放，具體(ti) 操作中可以采取兩(liang) 種形式：采取省、市政府委托、授權、機構延伸、個(ge) 案處理的辦法；積極爭(zheng) 取中央有關(guan) 部委辦授權或同意。河北省確定的擴大管理權限的基本原則是：“責權統一、重心下移、能放都放、依法合規”，逐步做到除國家法律、法規有明確規定的以外，原需經設區市審批或管理的，變為(wei) 由擴權縣（市）自行審批、管理，報市備案；原需經設區市審核、報省審批的，原則上變為(wei) 由擴權縣（市）直接報省審批，報市備案。對國務院有關(guan) 部門文件規定須經設區市審核、審批的事項，采取省、市政府委托、授權等辦法放權。2007年10月，作為(wei) 全國統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試驗區的成都，為(wei) 了擴大縣級政權（區、市）管理權限就把土地使用的審批權和環保評估的審核權兩(liang) 項重要的權力下放到縣級政府。其規定，在區、市、縣、鄉(xiang) 鎮土地利用總體(ti) 規劃的局部調整，原需報市政府審批的，今後將由區、市、縣政府審批，報市政府備案；除國家、省明確規定屬於(yu) 市級以上環保部門審批的建設項目的環境影響評價(jia) 文件外，工業(ye) 項目總投資在2000萬(wan) 元以下不含2000萬(wan) 元　和屬於(yu) 填報環境影響登記表的項目、總投資在5000萬(wan) 元以下不含5000萬(wan) 元的基礎設施建設項目的環境影響評價(jia) 文件，由區、市、縣環保部門審批。

 

　　從(cong) 這些規定可以看出，目前在中國各地進行的“強縣擴權”或“擴權強縣”核心內(nei) 容就是擴大縣級政權的經濟和社會(hui) 管理權，提高縣級政權的行政效能，並最終實現“省管縣”體(ti) 製，以利於(yu) 縣域經濟的發展。因此，被稱為(wei) “適應新時期市場經濟和公共行政發展需求的應時之舉(ju) ”[i]。然而，由於(yu) 現行體(ti) 製的剛性和各種利益關(guan) 係的製約，決(jue) 定了這種行政分權式改革步履艱難，難以實現突破“市管縣”體(ti) 製這一目標。

 

　　中國市管縣體(ti) 製起始於(yu) 1950年10月，旅大行署改為(wei) 旅大市，為(wei) 東(dong) 北行政區直轄市，下轄旅順市和金縣、長山縣。1959年9月17日，全國人大常委會(hui) 作出決(jue) 定，規定直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣。1960年底，全國有５０多個(ge) 地級市領導縣。文革前後，國家行政體(ti) 製有所調整，到1977年，除京津滬３個(ge) 直轄市外，全國90多個(ge) 地級市隻有３９個(ge) 市領導縣。1978年3月，五屆人大一次會(hui) 議通過的新《憲法》規定“直轄市和較大的市分為(wei) 區、縣”。1982年，中共中央決(jue) 定改革地區體(ti) 製，推行市領導縣體(ti) 製，並以江蘇為(wei) 試點。1983年２月，中共中央、國務院發出通知，要求積極試行地市合並，實行市領導縣體(ti) 製。截至２００１年底，全國共有地級行政建製332個(ge) ，其中地級市265個(ge) ，占地級行政建製的80％。地級市領導的縣數量占全國縣總數的70％。但是，中國《憲法》和《組織法》中，沒有地級市這種說法[ii]。而據150個(ge) 國家和地區的初步統計，地方行政區劃層次以二、三級居多，不超過三級。管理層次多就造成管理幅度小[iii]。在現實中，“市管縣”體(ti) 製中大部分的經濟、社會(hui) 決(jue) 策權歸地級市所有，直接影響到縣級行政的效能和創新能力。因此，在一些新建省市中，就沒有地市這一級，實行省管縣。如海南自1988年4月份建省設大特區伊始，便率先采取了省直管縣的分級製度，市隻管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄後，也完全過渡到直管區、縣，沒有地級市這一行政層級。問題是，在還存在地級市的行政框架下，通過分權能否解決(jue) 市對縣的影響力。也就是說，在“強縣擴權”中，市級政府是放權的利益流出團體(ti) 。基於(yu) 自身利益最大化之上，市級政府在可能的範圍內(nei) ，會(hui) 采取一定的博弈手段[iv]。事實上，在一些經濟欠發達地區，如河南等地，所進行的“擴權強縣”改革實際的運行情況並不如意，新的矛盾凸顯出來，主要有以下幾個(ge) 方麵：其一，省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。在財政配套資金問題上，對於(yu) 一些已經審批的項目，省裏資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省裏又沒有直補的政策，這樣就給縣市發展帶來很大的資金製約。其二，垂直部門在擴權政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務等垂直部門對當地經濟發展具有舉(ju) 足輕重的影響，但他們(men) 各自都有自上而下的一套行政體(ti) 製和管理體(ti) 製，擴權政策在這種既成的事實麵前顯得無能為(wei) 力。其三，由擴權帶來的這部分縣市事實上與(yu) 原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與(yu) 原來省轄市的矛盾。擴權縣既要主動維護使用對省一級部門的話語權，還要維護舊“主人”的關(guan) 係，這就大大增加了這些縣市主要領導進行協調的工作量。縣市普遍感到有了“兩(liang) 個(ge) 婆婆”，造成辦公成本增大，由原來的“一頭協調”變為(wei) “兩(liang) 頭協調”，事反而更難辦了[v]。

 

　　也就是說，要解決(jue) “強縣擴權”所遇到的體(ti) 製性困境，如果隻是在省市縣三者的職權關(guan) 係上做文章，是很難取得真正的成效的，需要有新的改革思維，需要有體(ti) 製性的突破。這個(ge) 突破就是要把縣政自治作為(wei) 縣政改革的方向和目標。

 

　　需要指出的是，“縣政自治”與(yu) “省管縣”雖然在擴權方麵是一致的，但在最終的體(ti) 製性目標上則不相同。縣政自治應是根據法律所獲得的自治地位，而目前各地實行的“省管縣”隻是來源於(yu) 省的授權。在這種意義(yi) 上，“強縣擴權”到“縣政自治”是從(cong) 行政性分權向法治性分權的轉變。即在分權性質上，要從(cong) 行政性分權的向法治性分權轉變，使相對主觀隨意性的行為(wei) 成為(wei) 製度性和科學性的分權；在劃分依據上，從(cong) 以政策文件為(wei) 主要依據和手段的向以憲法、法律為(wei) 依據和手段；在劃分主體(ti) 上，從(cong) 以行政機關(guan) 自身為(wei) 主體(ti) ，向以獨立的第三方（如立法機關(guan) ）為(wei) 主體(ti) ；在劃分內(nei) 容上，從(cong) 以行政放權為(wei) 主的，向全麵性的係統性分權為(wei) 特征；在劃分方法方式上，從(cong) 多級同構式的分權，向依中央和地方政府應提供的公共物品的範圍來劃分等等[vi]。事實上，按照地方自治原則建立縣域政治並不是新的設想。清代後期，隨著皇朝政治的衰落，地方自治成為(wei) 思想家和政治家們(men) 討論的問題。曆史學家魏光奇就指出，所謂官治是指國家自上而下任命官員運作的國家行政，而自治則是由地方社會(hui) 自下而上推選本地人士運作的地方行政。這兩(liang) 種模式的相互排斥與(yu) 結合，構成了20世紀上半期中國縣製改革和演變的主軸[vii]。孫中山在設計中國政治發展的一個(ge) 重要目標就是在縣政自治的基礎上構建一個(ge) 現代國家。他曾經指出，“中央與(yu) 省之權限采均權製度。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地製宜之性質者，劃歸地方。不偏於(yu) 中央集權或地方分權”。“縣為(wei) 自治之單位，省立於(yu) 中央與(yu) 縣之間，以收聯絡之效”[viii]。可見，在孫中山這裏，縣的自治權是相對獨立於(yu) 省的，而不是依賴於(yu) 省的授權。當然，縣政自治在中國是否行得通的質疑並不會(hui) 因孫中山的主張而消失。需要回答的問題很多。這其中有關(guan) 村民自治的實踐及鄉(xiang) 鎮改革的問題最為(wei) 突出。“村民自治”是一種社區自治，他所進行的民主選舉(ju) 訓練可以為(wei) 縣政自治提供政治基礎，他因社區組織與(yu) 國家政權組織之間的相互關(guan) 係不能處理而存在的問題，並不能作為(wei) 否定縣政自治的理由。而因為(wei) 鄉(xiang) 鎮雖然是一級政府，但不是完整的政府，人大沒有辦法開會(hui) ，沒有檢察院、沒有法院也沒有公安，有很多職能他承擔不了。所以不能總抓著鄉(xiang) 鎮這一方麵來做文章，鄉(xiang) 鎮改革一定要和整個(ge) 縣的改革相結合。農(nong) 村綜合改革實際上考察的是縣的改革。主導中國農(nong) 村發展的是縣而不是鄉(xiang) 鎮，這一點應該首先樹立起來。先考慮好縣的定位，再考慮鄉(xiang) 的定位[ix]。可見，縣政自治應成為(wei) 中國政治發展的突破口和目標。

 

　　政治分權與(yu) 責任政府

 

　　如果說，行政分權所解決(jue) 的是中央與(yu) 地方的關(guan) 係問題，可以把縣政自治作為(wei) 縣政改革的基本目標的話，那麽(me) ，政治分權則是解決(jue) 政治權力結構和權力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言，政治分權實現的主要目標是要通過政治改革建立一整套幹部管理製度中地方領導人的激勵體(ti) 製和個(ge) 人選擇問題。

 

　　有學者指出：“擴權強縣，其實質應該是強民，使得民眾(zhong) 的主人公地位得到更好的體(ti) 現，激發他們(men) 建設家園的積極性。因此我們(men) 在擴權強縣的過程中，-一定要加強法治，強調民主，隻有使縣中的民眾(zhong) 更有力，縣裏的官員更多地考慮當地民眾(zhong) 的利益，強縣的目的才會(hui) 達到，強國的目標也才可以期待”。也就是說，“人民如何更好地加強自我管理，以及對權力監督的能力，這樣的強縣才能強到根本上”[x]。問題是，目前所進行“強縣擴權”式的行政分權，由於(yu) 沒有政治分權作為(wei) 基礎，就很難防範權力被濫用的產(chan) 生。因為(wei) ，“權力在上級時，至少可以受到上級的監督和製約，並且權力尋租的成本加大；權力下放在地方，權力受監督少了，權力尋租成本也降低了。因此，地方自主權擴大的同時，權力濫用和公共利益被損害的風險加大”[xi]。事實上，在某些實行“省管縣”的地方，由於(yu) 縣級領導的權力加大，所產(chan) 生的腐敗案件也更為(wei) 嚴(yan) 重。海南省實行省管縣後，產(chan) 生的問題就很有說服力。2005年這個(ge) 省臨(lin) 高縣原縣委書(shu) 記吳光華，2006年屯昌縣原縣委書(shu) 記徐清學，2007年文昌縣委書(shu) 記謝明中均因腐敗而墜落。對此，海南省委書(shu) 記衛留成就說，海南實行省直管縣的體(ti) 製，縣(市)委書(shu) 記的行政級別高(正廳級)，權力過於(yu) 集中，班子內(nei) 部監督和同級紀委監督較難[xii]。

 

　　地方自治就是“一地方之人，在一地方區域以內(nei) ，依國家法律所規定，本地方公共之意誌，處理一地方公共之事務”[xiii]。也就是說，地方自治主要的規定性在於(yu) ，以地方之人、按地方之意、治地方之事。就目前的情況來看，為(wei) 了減少改革的阻力，可以考慮優(you) 先解決(jue) 如下幾個(ge) 問題。

 

　　第一， 改變目前縣級政權的異地為(wei) 官製度。地方政治自治的一個(ge) 重要原則就是充分發揮地方政治精英對地方政治的主導作用。縣級領導幹部回避製是當前中國重要的人事組織製度。《黨(dang) 政領導幹部選拔任用工作條例》第五十三條規定，“擔任縣(市)委書(shu) 記、縣(市)長職務以及縣(市)紀檢機關(guan) 、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的，一般不得在本人成長地任職”。《國家公務員暫行條例》第六十三條也規定，“國家公務員擔任縣級以下地方人民政府領導職務的，一般不得在原籍任職。” 這種製度的一個(ge) 合理性解釋是可以避免地方官曲意鄉(xiang) 閭，結黨(dang) 營私，減少腐敗。但是通過幾年的實踐，這項旨在防止官員以權謀私的製度，不僅(jin) 反腐效果欠佳，在一些地方反有助長腐敗之勢。對此，有學者歸納為(wei) 如下三個(ge) 方麵：其一，由於(yu) 行賄者可以不在當地送禮，反倒逃避了當地群眾(zhong) 的監督，行賄和受賄都變得更加隱蔽和安全了。 其二，“異地官”在上任的第一、第二年，由於(yu) 人生地疏，忙於(yu) 建立各種關(guan) 係，熟悉民情，無法展開正常的工作；後兩(liang) 年要向上麵匯報政績，準備調動，也無法展開正常的工作，結果整個(ge) 在任期間根本就沒做幾件實事。為(wei) 了顯現自己的政績，有些聰明的官員便挑選幾件能引起轟動效應的事來做做。更不乏甚者，為(wei) 了在自己任內(nei) 出政績，不顧當地群眾(zhong) 的長遠利益，搞短期開發，短期建設，使當地群眾(zhong) 的長遠利益受到損害。 其三，“異地為(wei) 官”使得民主選舉(ju) 成了形式。比如，某地要選舉(ju) 新的縣長，由於(yu) 要選擇外地幹部，隻好先由上級組織部門從(cong) 外地派一個(ge) 代縣長，然後再進行選舉(ju) ，而當地民眾(zhong) 一般不了解該官員的情況，最後隻能上級組織部門怎麽(me) 安排，代表們(men) 便怎麽(me) 投票。而那些被“選舉(ju) ”上來的官員自己心裏明白，他們(men) 手中的權力並不是來自人民群眾(zhong) ，而是來自上麵領導的關(guan) 懷，於(yu) 是便有人跑官、賣官、買(mai) 官，腐敗行為(wei) 便由此而生了[xiv]。由此可見，事實上，縣級主要領導人任用回避本籍製度是一個(ge) 需要檢討的製度。對於(yu) 一個(ge) 現代國家而言，政治首長對轄區的身份認同是十分重要的。當然，如果要改變這一點，勢必限製了現存的上級政治部門對地方政治調配空間。但因此通過改變縣級政治生態所獲得的政治收獲則是十分巨大的。

 

　　第二，從(cong) 縣級間接選舉(ju) 向公開直接選舉(ju) 發展，構建真正的基層民主自治體(ti) 製。自治製度並不一定是民主製，而民主製一定是以自治為(wei) 基礎的。“在現代民主社會(hui) 中，實際製定和執行公共政策的是全體(ti) 選民選出的代表。盡管在不同的國家，特定的製度安排或憲法框架差別較大，但在大多數民主體(ti) 製中，立法或執行部門，有時甚至是司法部門的官員都由選民選舉(ju) 產(chan) 生”[xv]。也就是說，民主製度與(yu) 選舉(ju) 製度是分不開的。縣政民主自治也就要開放民選縣級領導人。孫中山早就指出，“完全自治之縣，其國民有直接選舉(ju) 官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創製法律之權，有直接複決(jue) 法律之權”；“每縣地方自治政府成立之後，得選國民代表一員，以組織代表會(hui) ，參預中央政事”；“凡一省全數之縣皆達完全自治者，則為(wei) 憲政開始時期。國民代表會(hui) 得選舉(ju) 省長，為(wei) 本省自治之監督；至於(yu) 該省內(nei) 之國家行政，則省長受中央之指揮”[xvi]。也就是說，孫中山構想的縣政自治中，縣的官員是由國民直接選舉(ju) 的，而省長則是國民代表間接選舉(ju) 。考慮到中國目前的情況，可以分為(wei) 兩(liang) 部走。其一，按照現行體(ti) 製，真正按民主的原則來進行縣級人民代表大會(hui) 的代表選舉(ju) ，並使縣級人民代表大會(hui) 的代表專(zhuan) 職化，再由縣級人民代表大會(hui) 的代表選舉(ju) 縣行政長官[5]。其二，經過五到十年，通過修改憲法，過渡到直接由全縣選民直接選舉(ju) 縣行政長官。在這個(ge) 過程中，“要有意識地培育基層群眾(zhong) 的公民意識，鼓勵他們(men) 主動參與(yu) 改革，讓他們(men) 與(yu) 政府組織內(nei) 的決(jue) 策團體(ti) 形成製度創新的合力，相互以政策輸出和民間反饋的互動方式彼此促進和溝通、糾偏和磨合，才能保證初露端倪的政治、行政體(ti) 製改革走向深入、穩妥與(yu) 高效”[xvii]。

 

　　第三，重新確立縣級政權和縣級領導人的政治定位，建立真正的責任政府。地方自治政府應是對本地居民負責任的政府。問題是，在目前的中國，執政黨(dang) 和國家機構的二元化運作模式使這種責任變得十分困難。也就是說，要在中國建立真正的責任政府，就必須改變執政黨(dang) 的執政方式。從(cong) 縣域政治方麵來看，“黨(dang) 政分開”並不一定會(hui) 取得實際性的效果，由執政黨(dang) 全麵掌握國家行政機器，實行“黨(dang) 政合一”才是最為(wei) 現實的選擇。問題是，執政黨(dang) 必須要獲得轄區公的授權，承擔起實現轄區公民意誌和利益的政治責任。與(yu) 此相聯係的縣政領導的政治地位也應有所改變。在目前的製度安排下，縣政領導具有政務官的責任，也能獲取政務官的權力，但他們(men) 麵臨(lin) 的激勵體(ti) 係是科層製下公務員的管理體(ti) 係。建立縣域政治的關(guan) 鍵是建立政治授權程序，使縣政領導獲得實在的政治授權，同時讓他們(men) 負起剛性的政治責任。建立了剛性的政治授權程序，縣域政治才可能常態化、職業(ye) 化。建立了縣域政治，縣政領導職務才會(hui) 變成一個(ge) 受人尊重、創造成就感、值得長期擔任的工作，才會(hui) 吸引對本縣人民有承擔的地方政治精英。建立了縣域政治中剛性的政治負責製度，使在縣域政治中決(jue) 策和行政失當的縣政領導必須付出個(ge) 人的代價(jia) ，無法托庇於(yu) 幹部流動，縣政府才會(hui) 建立公信力，才有可能成為(wei) 既對本縣人民負責又對中央政府負責的地方政府[xviii]。

 

　　第四，要進行司法改革，構建司法製衡製度。目前中國司法存在的“審判活動行政化、法官職業(ye) 大眾(zhong) 化、司法權力地方化”都在縣級政治中有所表現。在體(ti) 製設計上，地方人大是地方的國家權力機關(guan) ，地方人民法院和地方人民檢察院都對人大負責。在人事製度上，各級地方人民法院院長、人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會(hui) 選舉(ju) 和罷免，副院長、副檢察長、庭長、副庭長、審判員、檢察員由地方各級人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 任免；地方各級人民法院和人民檢察院對本級人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 負責並報告工作，地方各級人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 監督本級人民法院和檢察院的工作。以上描述的是製度設計上司法權的地方化。在現實中，司法權的地方化表現為(wei) 各級地方行政機關(guan) 對司法權力的限製及影響。導致地方司法機關(guan) 不隸屬地方國家權力機關(guan) 卻隸屬地方行政當局的一項重要製度安排是：法院和檢察院的主要經費都源於(yu) 同級財政，其它物資資源也受製於(yu) 地方行政部門。這種司法審判權力的地方化，影響了國家法律實施方麵的統一性，影響到了司法獨立，使法官的公平和公正執法沒有充分有效的法律保障。同時，它導致或助長了審判和執行中的地方保護主義(yi) ，容易產(chan) 生各種司法腐敗[xix]。對此，中共在十七大報告中就指出：“深化司法體(ti) 製改革，優(you) 化司法職權配置，規範司法行為(wei) ，建設公正高效權威的社會(hui) 主義(yi) 司法製度，保證審判機關(guan) 、檢察機關(guan) 依法獨立公正地行使審判權、檢察權”[xx]。根據中國目前的情況，我們(men) 認為(wei) ，需要建立一整套的司法製衡，以妥善處理中央政治的統一性與(yu) 地方政治的特殊性之間的關(guan) 係。這種司法製衡製度的核心內(nei) 容是把司法審判權從(cong) 地方收歸中央，由中央實行垂直管理。顯而易見，建立縣域司法製衡的關(guan) 鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權的控製，在人事、財政、業(ye) 務三方麵直接對中央政府負責，而不是對縣政領導負責。為(wei) 了防止縣法院和縣檢察院與(yu) 縣級政權建立不合法的關(guan) 係，中央政府可以考慮實行司法人員的流動回避製。另外，還必須改革目前的政法委係統。政法委作為(wei) 執政黨(dang) 對國家司法的領導機構，其設置和工作方式已越來越不適應法治國家的要求。要實行地方的民主自治，就得排除地方政法委對地方司法的影響和幹預。為(wei) 了減少改革的阻力，可以考慮中央政法委和省級政法委保留作為(wei) 執政黨(dang) 的研究智囊機構，地市和縣的政法委取消。

 

　　總之，中國縣政改革的方向應是建立在行政分權和政治分權基礎上的民主自治。因此，它不僅(jin) 需要調整中央與(yu) 地方之間的關(guan) 係，充分重視地方的自主性和特殊性，發揮地方的創造力；還需要確立民眾(zhong) 對執政者的製約，建立真正意義(yi) 的責任政府；同時需要具有權威的司法製度來製約地方的政治行為(wei) ，以保證國家的政治統一有效性。