[摘 要]農(nong) 村基層政權是整個(ge) 國家政權體(ti) 係的基礎。當前農(nong) 村基層政權功能異化和結構性退化的問題未得到有效解決(jue) ，在運作中麵臨(lin) 著一些困境。為(wei) 此，探索一個(ge) 世紀之久的基層政權之現代性改造，仍然是一個(ge) 未完成的課題。當前，應明確基層政權的政治定位，轉變基層政權的角色，強化國家的監督與(yu) 控製能力，以有效規製基層權力的運作。同時，培育社會(hui) 組織，強化民眾(zhong) 對政府過程的參與(yu) ，促進國家監控能力與(yu) 社會(hui) 自治能力的雙向演進。

　　[關(guan) 鍵詞] 農(nong) 村基層政權；鄉(xiang) 鎮政權；權力“懸浮”；“維穩”異化；“與(yu) 民爭(zheng) 利”

　　農(nong) 村基層政權是整個(ge) 國家政權體(ti) 係的基礎。自20世紀80年代“撤社建鄉(xiang) ”以來，作為(wei) 基層政權的鄉(xiang) 鎮就在落實黨(dang) 和國家的農(nong) 村政策、促進農(nong) 村經濟發展、維護農(nong) 村社會(hui) 穩定等方麵發揮了不可替代的重要作用。農(nong) 業(ye) 稅取消後，鄉(xiang) 鎮政權麵臨(lin) 著重要的改革機遇，但經過綜合改革的鄉(xiang) 鎮政權卻沒有真正實現服務型政府的建構目標。不少鄉(xiang) 鎮政權仍然將主要精力和大部分資源用來應對上級下派的行政性事務，沒有時間和能力向廣大農(nong) 民提供公共服務。因此，稅費改革後，基層幹部大多在自上而下的各種指令、任務、考核、應酬中疲於(yu) 奔命，無暇也無興(xing) 趣關(guan) 心當地農(nong) 民的疾苦、問題和今後發展。[1]尤其是近年來在經濟發展和維護穩定的雙重壓力下，農(nong) 村基層政權麵臨(lin) 著權力“懸浮”、“維穩”異化、“與(yu) 民爭(zheng) 利”的現實困境。這些困境嚴(yan) 重製約了基層政權職能的有效發揮，並在基層治理中造成了日益嚴(yan) 重的緊張關(guan) 係。

　　一、權力“懸浮”

　　目前，我國最基層的政權組織是鄉(xiang) 鎮政權，它包括黨(dang) 委、政府、人大等主要機構，代表國家權力對廣大農(nong) 村地區進行治理。設立鄉(xiang) 鎮一級政府，不僅(jin) 影響了傳(chuan) 統鄉(xiang) 村自治權的發揮，也讓國家財政背上了沉重的包袱。近年來國家采取的取消農(nong) 業(ye) 稅、實施各種惠農(nong) 政策以及推行鄉(xiang) 鎮綜合配套改革等一係列措施確實起到了一定的作用，原鄉(xiang) 鎮政府的“主要工作”已經消失，與(yu) 農(nong) 民的直接衝(chong) 突也相應減少，在一定程度上緩和了農(nong) 村地區的社會(hui) 矛盾。不過，基層政權功能異化和結構性退化的問題卻並未得到有效解決(jue) 。與(yu) 稅費改革之前相比，問題的表現形式略有不同。歸納起來其中之一是基層政權的“懸浮化”。取消農(nong) 業(ye) 稅之後，很多中西部缺乏資源、經濟發展相對較差地區的基層政權，其收入來源主要靠國家的轉移支付，它們(men) 會(hui) 把主要精力放在如何維持自身的生存運轉。為(wei) 此，一些學者將基層政權的特性概念化為(wei) “維控型”政權。[2]對於(yu) 向農(nong) 民提供公共產(chan) 品和公共服務，基層政權既沒有能力，也沒有動力。在這種情況下，基層政權與(yu) 農(nong) 民的關(guan) 係日益疏離，逐漸成為(wei) “懸浮”於(yu) 農(nong) 村社會(hui) 之上的一級政權。周飛舟認為(wei) ，稅費改革後，基層政府的行為(wei) 模式由過去的“要錢”“要糧”轉變為(wei) “跑錢”和借債(zhai) ，基層政權從(cong) 過去的汲取型變為(wei) 與(yu) 農(nong) 民關(guan) 係更為(wei) 鬆散的“懸浮型”。[3]鄉(xiang) 鎮政權正在走向“不作為(wei) ”，這使得基層治理的能力嚴(yan) 重弱化。

　　盡管鄉(xiang) 鎮政權長期以來扮演了基層政權的角色，但就當前中國的現實情境而言，我國真正的基層政權應該是縣級政權。一方麵，鄉(xiang) 鎮政權缺乏完整的製度架構與(yu) 權力設置，它沒有法院、檢察院、紀檢委等機構，而縣級政權具有完整的組織和製度設置，具有獨立承擔相應權責的權力基礎；另一方麵，縣的地域和人口比較適中，可以作為(wei) 一個(ge) “綜合體(ti) 經濟體(ti) ”來較為(wei) 平衡地發展經濟和統籌財政，而鄉(xiang) 鎮在財權、事權等方麵都要依附於(yu) 上級部門。因此，縣級政權才是承接國家與(yu) 民眾(zhong) 的完整的基層政權。

　　在現階段，縣級政權很大程度上仍然是向上負責的政權機構。它的合法性來源於(yu) 中央政權自上而下的政治授權，它以國家力量為(wei) 後盾並在壓力體(ti) 製下成為(wei) 國家政權的重要而基礎性的組成部分。這是目前縣級政權的“支撐點”所在。但是，這種支撐邏輯下的縣政，更多的是一種維護社會(hui) “剛性穩定”[4]的強製性力量，除了經濟建設之外，民眾(zhong) 自發的、自覺的製度性社會(hui) 、文化力量和支撐點尚難以找到。

　　因此，基層組織一旦弱化，應對風險的能力和社會(hui) 控製能力就嚴(yan) 重不足，導致基層政權的有效性無法得到保障，而有效性的缺失又導致基層政權的合法性受到嚴(yan) 重衝(chong) 擊。這主要表現為(wei) 信訪案件和群體(ti) 性事件的高發，基層治理陷入困境。在有些地方甚至出現了黑惡勢力的沉渣泛起，地下教會(hui) 和其他邪教在農(nong) 村蔓延，在地方經濟發展和社會(hui) 秩序重構中興(xing) 風作浪。因此，對當前基層麵臨(lin) 的治理問題需要引起高度重視。

　　二、“維穩”異化

　　“維穩”的本意是采取一些措施保持人們(men) 的生產(chan) 、生活秩序以及社會(hui) 治安秩序等不發生失序或動蕩不安。現在這個(ge) 詞已經偏離了其原初的意義(yi) ，變成一個(ge) 異化了的概念。在很多基層黨(dang) 政幹部眼裏，“維穩”中的“穩”更多的是作為(wei) 一種政治意義(yi) 上的“穩定”，甚至有些幹部幹脆直接將其理解為(wei) 保持自己政治前途的“穩定”。當前，基層維穩在運行機製、理念和方式三個(ge) 方麵都存在異化現象。

　　其一，維穩運行機製異化。當前，中國的社會(hui) 穩定是一種“剛性穩定”。其中，壓力維穩是“剛性穩定”的運行機製。具體(ti) 而言，壓力維穩機製依托於(yu) 當前中國特有的“壓力型體(ti) 製”，通過政治承包的方式，將維穩責任自上而下地層層分解給地方各級政權組織，並且維穩壓力在傳(chuan) 遞過程中，遵循自上而下的單向度運作路徑。[5]這樣，一方麵，鄉(xiang) 鎮政權作為(wei) 壓力型體(ti) 製最末端的一級政權，相比於(yu) 其它層級的地方政權組織承擔著更多的維穩壓力。以信訪為(wei) 例，麵對“信訪潮”匯集北京的情況，中央一級往往麵臨(lin) 著很大的壓力，於(yu) 是會(hui) 采取各種措施試圖將信訪壓力下放給地方。在這個(ge) 過程中，省、市、縣、鄉(xiang) 四級政權組織承擔的壓力大小是不同的。一般而言，省、市兩(liang) 級主要起傳(chuan) 導作用，承擔的壓力相對較小；而縣、鄉(xiang) 兩(liang) 級，尤其是鄉(xiang) 鎮一級卻是壓力的末端，承擔的壓力相對較大。另一方麵，中央不斷向下施加維穩壓力並加大考核與(yu) 責任追究力度的初衷也是為(wei) 了將矛盾化解在基層，讓基層黨(dang) 政幹部盡量解決(jue) 民眾(zhong) 反映的問題。但在實際運行過程中卻可能出現意外後果，即基層政權為(wei) 了完成上級下派的維穩任務不被“一票否決(jue) ”，會(hui) 采取各種方式和手段，甚至采取非法手段，不但不能解決(jue) 訪民反映的問題，反而成為(wei) 他們(men) 進一步上訪甚至采取極端行為(wei) 的緣由。這樣，壓力維穩運行機製出現了異化，使得上級施加的本來促使基層政權向好的方麵改變的良性壓力，變成了促使其向更壞的方麵改變的惡性壓力。這也是當前的農(nong) 村基層政權沒有實現其建立服務型政府的改革初衷，反而將主要精力和大部分資源投入到維穩中，出現“維穩”之亂(luan) 的主要體(ti) 製性原因。

　　其二，維穩理念異化。當前，維穩概念的泛化，部分基層黨(dang) 政幹部將維穩視為(wei) 保持自己權位穩定的代名詞。一些基層黨(dang) 政幹部為(wei) 保住自己的政治前途，應付上級對穩定工作的考核，將原本由憲法和法律賦予並保障的屬於(yu) 公民權利範圍內(nei) 的一些正當行為(wei) 納入到“維穩”的範疇之中，從(cong) 而出現“維穩是個(ge) 筐，什麽(me) 都往裏裝”的亂(luan) 象。在異化了的維穩理念下，基層幹部把絕對穩定作為(wei) 管治目標，片麵理解和踐行“穩定壓倒一切”的理念，經常把民眾(zhong) 正當的利益表達行動看作是破壞社會(hui) 管治秩序的“不穩定因素”。在20世紀80年代末期，鄧小平之所以提出“穩定壓倒一切”的口號有其特定的國際、國內(nei) 環境，在當時也確實起到了一定的積極作用。但隨著社會(hui) 形勢的發展，“穩定壓倒一切”已經日益脫離其提出的時代背景，以此為(wei) 原則製定的維穩政策的弊端也愈發明顯，尤其是在經過較長時間的宣傳(chuan) 動員和強力灌輸之後，“穩定壓倒一切”已經固化為(wei) 一種思維定勢。“在這種思維定勢中，穩定似乎成了一種終極性的否定因素，一切都要為(wei) 穩定讓路，凡是可能影響穩定的事情都要暫停；社會(hui) 中哪怕雞毛蒜皮的衝(chong) 突和矛盾都要上升到穩定和安定團結的高度；在黨(dang) 和政府工作中，影響穩定成了無法擔當的政治責任。”[6]在這種維穩理念的影響下，許多基層黨(dang) 政幹部不能以“平常心”來看待社會(hui) 衝(chong) 突，更不能認識到社會(hui) 衝(chong) 突具有緩解社會(hui) 政治壓力的減壓閥作用，而是將穩定視為(wei) 一切，為(wei) 了穩定可以犧牲經濟發展，可以侵犯公民權利，可以采取任何措施，其根本目的就是要保證在自己的任期內(nei) 絕對不能出問題。一旦不小心出了問題也要想盡一切辦法擺平，盡量減少影響。這些異化的維穩理念的存在是農(nong) 村基層政權出現“維穩”之亂(luan) 的意識形態原因。

　　其三，維穩方式異化。一般來說，農(nong) 村發生矛盾糾紛之後，處理的基本程序是雙方當事人先進行協商，或者是在第三方主持下進行調解。多數情況下，基層幹部作為(wei) 公共權力的掌握者，應該作為(wei) 主持調解的第三方，扮演維護社會(hui) 規則的仲裁者角色。但由於(yu) 農(nong) 民對基層幹部的信任度不高，認為(wei) 他們(men) 不能公平公正地處理問題，而走司法程序也會(hui) 麵臨(lin) 著費用高、耗時長、司法地方化等問題。這樣在協商調解和司法程序不能解決(jue) 問題時，人們(men) 就隻能采取被視為(wei) 權利救濟最後救命稻草的信訪。但在實踐中，本應作為(wei) 正常司法程序補充的信訪卻成為(wei) 人們(men) 解決(jue) 糾紛和實現權利救濟的主要方式，而且人們(men) 往往把信訪看成了優(you) 於(yu) 其它行政救濟甚至國家司法救濟的一種特殊權利。[7]這就造成了現實中人們(men) 遇到矛盾糾紛時首先會(hui) 考慮上訪，而且會(hui) 選擇到北京去，從(cong) 而造成信訪量激增的“信訪潮”。為(wei) 了應對大量上訪民眾(zhong) 湧進北京的“信訪潮”，中央政府提出要把矛盾糾紛化解在基層，強調信訪事項的“屬地管理”原則，並對各地進京的信訪量進行統計排名，對排名靠前的地方主要領導實行責任追究和“一票否決(jue) ”。由此，本是為(wei) 了落實憲法賦予人民群眾(zhong) 批評建議權、申訴控告檢舉(ju) 權的信訪卻成了地方黨(dang) 政幹部眼中的“不穩定因素”。這樣，基層幹部針對群體(ti) 上訪、越級上訪更是不惜代價(jia) ，並采取任何措施保證其不能發生。於(yu) 是，為(wei) 了實現“零進京、零上省、零到市、群體(ti) 性事件零發生”的“四零”維穩目標，基層黨(dang) 政幹部開始采取異化的維穩方式，如“花錢買(mai) 穩定”、采取強力控製等。需要指出的是，這些異化的維穩方式還包括不同類型的具體(ti) 形式，如“花錢買(mai) 穩定”包括：一是給“不穩定製造者”物質利益以對其進行“收買(mai) ”；二是給國家信訪部門工作人員物質利益讓其撤銷信訪登記量所進行的“賄買(mai) ”；三是加大維穩經費的投入力度，把大量公共財政資金投入到維穩工作中。

　　三、“與(yu) 民爭(zheng) 利”

　　基層政權作為(wei) 國家權力體(ti) 係的重要組成部分，意味著它在基層治理中應以轄區內(nei) 的民眾(zhong) 利益為(wei) 旨歸，以提升公眾(zhong) 的福祉與(yu) 謀求公共利益的最大化為(wei) 目標。但在現實中，部分基層政權的運作特性卻表現出極強的自利性。

　　首先，一些基層政權在治理中“與(yu) 民爭(zheng) 利”的現象普遍化，造成了日益嚴(yan) 重的利益矛盾和社會(hui) 衝(chong) 突。稅費改革後，盡管基層政權直接從(cong) 農(nong) 村獲取的資源有所減少，但它依然沿襲了傳(chuan) 統政治的運行模式，其汲取性特征通過“土地財政”的運作而更加明晰地展現出來。基層政府作為(wei) 具有獨立利益的經濟實體(ti) ，由於(yu) 缺乏足夠的財政支撐其運作，其行為(wei) 表現出嚴(yan) 重經濟化特征， 而其社會(hui) 公共服務職能嚴(yan) 重缺位。在實踐中，基層政府通過土地的征用與(yu) 商業(ye) 開發，來獲取巨額利潤。由於(yu) 當前土地產(chan) 權的不明晰，導致在有價(jia) 值資源的產(chan) 權未能得到完全界定和保護的領域，各個(ge) 社會(hui) 集團都可以運用自己的權力、資源和能力去獲取。[8]在土地問題的利益博弈中，基層政府與(yu) 農(nong) 民之間的力量並不均等，農(nong) 民不但缺乏贏得博弈的實體(ti) 化手段，甚至缺乏他們(men) 本應知曉的關(guan) 於(yu) 土地補償(chang) 的相關(guan) 信息。在信息不對稱的基礎上，基層政府可以通過對土地征用補償(chang) 款與(yu) 國家惠農(nong) 資源的掌握而決(jue) 定分配多少、如何分配、何時分配等問題，從(cong) 而變相地占用一定數量的資源而獲利。由於(yu) 政治體(ti) 係運作過程的封閉，民眾(zhong) 很難實際參與(yu) 政治過程，因而，對於(yu) 一些與(yu) 其切身利益緊密相關(guan) 的議題無法有效表達自己的訴求和意見，其權益維護也無法得到保障。由於(yu) 政府強製性的“與(yu) 民爭(zheng) 利”的行為(wei) 時有發生，導致基層政權與(yu) 民眾(zhong) 的關(guan) 係相當緊張，甚至在某些地方演變為(wei) 嚴(yan) 重的暴力衝(chong) 突。

　　其次，某些基層政權的行為(wei) 具有較強的暴力性特征，導致政府公信力的喪(sang) 失。當前，某些利欲熏心的基層黨(dang) 政負責人利用手中掌握的權力野蠻拆遷居民住房，還把國家司法作為(wei) 私人工具，對付那些對其提出批評和建議的民眾(zhong) 和媒體(ti) ，甚至對上訪民眾(zhong) 采取截訪、罰款、勞教、連坐等手段進行壓製迫害。這主要是因為(wei) 基層政權缺乏妥協、協商的治理思維。在地方，有些基層政權具有黑惡化的特征，導致部分幹部壟斷中央和上級下放的經濟政治權力，並將其異化為(wei) 自己謀利的工具，成為(wei) 名副其實的地方的“土皇帝”。基層民眾(zhong) 受到基層政權行為(wei) 潛移默化的影響，在實踐中往往傾(qing) 向於(yu) 以非法的、暴力的手段獲取財富，並以極端暴力的方式對抗基層政權，有的地方甚至演變為(wei) 蔑視法律的“打砸燒搶”行為(wei) 。因此，為(wei) 泄一己之憤而將合法的利益表達與(yu) 權利維護轉變為(wei) 暴力行動，體(ti) 現出這個(ge) 社會(hui) 最大的無理性。

　　再次，基層政治生態的持續惡化，導致基層社會(hui) 潛伏著巨大的政治風險。當前，基層幹部的腐敗問題嚴(yan) 重。在權力高度集中的體(ti) 製下，權力屢遭濫用，買(mai) 官賣官盛行，收賄受賄猖獗，低級趣味充斥，政治與(yu) 道德倫(lun) 理淪喪(sang) 。在此種情勢下，幹部群體(ti) 自身抵製腐敗的能力正在喪(sang) 失，導致個(ge) 體(ti) 的腐敗行為(wei) 屢見不鮮，集體(ti) 性的腐敗日益猖獗；經濟腐敗尚未根治，政治腐敗更加肆虐。有些地方甚至通過地方利益關(guan) 係網的構築建立起“一榮俱榮、一損俱損”的控製體(ti) 係，以達到在腐敗問題上的“利益一致”性。正因為(wei) 腐敗現象的群體(ti) 性，導致某個(ge) 幹部的腐敗案件一旦發生，隨之可能會(hui) 牽扯出更加複雜的利益關(guan) 係和更深層次的腐敗行為(wei) ，從(cong) 而引發當地政治體(ti) 係的崩坍。基層政治生態的惡化導致了政府權威的喪(sang) 失，為(wei) 基層民眾(zhong) 怨恨的井噴式爆發埋下了禍根。它盡管在常規狀態下保持一種隱秘的狀態，從(cong) 而難以體(ti) 現其巨大的政治能量，但在條件成熟的情況下，可能成為(wei) 引發基層社會(hui) 動蕩的主要原因。

　　自傳(chuan) 統社會(hui) 以來，農(nong) 業(ye) 財政的虛弱導致國家一直把汲取資源視為(wei) 權力下沉的主要目的。在這一過程中，基層政權要完成國家的任務，但同時國家卻沒有賦予完成任務所需的資源，這導致基層政權在國家的名義(yi) 下，為(wei) 自己的生存掠取社會(hui) 資源，這在近代導致了國家政權內(nei) 卷化的現象。因此，基層政權對權力的欲望一直就很強烈。自從(cong) 市場秩序建立以來，資本與(yu) 權力的結合進一步激發了地方政府的權力欲望。在集體(ti) 化時代，國家可以通過頻繁的政治運動來控製權力所帶來的不良後果。但在改革開放後的權力下放過程中，中央仍無法通過製度化的方式規約地方權力的運作，因而基層政權在權力運作中存在著過度使用權力的現象。這導致基層政權在實踐中行“惡政”的能力無法受到有效遏製，而圖“善治”的能力卻捉襟見肘，造成了日益緊張的幹群衝(chong) 突。

　　四、簡單結論

　　基層政權在運作中呈現出的困境表明，“探索一個(ge) 世紀之久的基層政權之現代性改造，仍然是一個(ge) 未完成的課題。”[9]基層政權建設的任務，仍任重道遠。當前，在利用現有的製度設置與(yu) 組織框架的基礎上，應明確基層政權的政治定位，確立黨(dang) 委、人大、政府之間的明晰關(guan) 係，尤其是充分發揮基層人大對政府權力的約束與(yu) 規製功能。同時，通過國家對社會(hui) 資源的權威性分配過程，達到對資源的合理和高效配置；強化國家的監督與(yu) 控製能力，以有效規製基層權力的運作。基層政權應轉變資源汲取者的角色，將主要職能轉向公共服務的提供上麵。在社會(hui) 力量與(yu) 組織的培育方麵，應大力培育社會(hui) 組織，形成國家與(yu) 社會(hui) 的雙向授權與(yu) 合作關(guan) 係，促進國家監控能力與(yu) 社會(hui) 自治能力的雙向演進。同時，強化民眾(zhong) 對政府管理的參與(yu) ，以遏製權力的濫用行為(wei) 。

　　參考文獻

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