12月14日閉幕的中央經濟工作會(hui) 議為(wei) 明年的經濟工作和重點改革定下了基調。

　　據新華社報道，會(hui) 議提出，（明年要）牢牢把握加快改革創新這一強大動力，抓住時機盡快在一些重點領域和關(guan) 鍵環節取得突破；要深化重點領域和關(guan) 鍵環節改革，這包括推進營業(ye) 稅改征增值稅和房產(chan) 稅改革試點，合理調整消費稅範圍和稅率結構，全麵改革資源稅製度，研究推進保護稅改革；並要繼續深化國有企業(ye) 、行政管理體(ti) 製、文化體(ti) 製等改革和事業(ye) 單位分類改革；加快落實促進非公有製經濟健康發展的政策措施。

　　“改革進入到深水區，將麵對更多更強大的利益集團的阻力。”我會(hui) 名譽會(hui) 長、著名經濟學家認為(wei) ，從(cong) 改革的實踐來看，現在改革正處於(yu) 全麵深化的階段，諸如體(ti) 製、財稅體(ti) 製、收入分配體(ti) 製的改革等難題，都離不開政府行政管理體(ti) 製改革。“行政管理體(ti) 製改革既連接體(ti) 製改革，又連接改革，處於(yu) 中心環節。”

　　他認為(wei) ，經濟在“十二五”期間的潛在增長率可能下降，需要通過改革來刺激生產(chan) 率的提高，政府需要從(cong) 一些不該管的領域退出。

　　《21世紀》：近10年來，改革在很多方麵取得了進展。當前改革進入到深水區，麵對複雜多變的國際政治經濟環境和國內(nei) 經濟運行新情況新變化，下一步哪些重大的改革需要盡快啟動，盡快破題？

　　高尚全：在“十二五”期間，我們(men) 必須在加快以轉變政府職能為(wei) 主線的行政管理體(ti) 製改革的基礎上，全麵深化解決(jue) 金融體(ti) 製改革、財稅管理體(ti) 製改革、收入分配體(ti) 製改革、國有壟斷行業(ye) 改革。

　　在當前及未來的一段時間內(nei) ，以下幾個(ge) 方麵需要盡快進行改革：

　　1.加快以政府職能轉變為(wei) 主線的行政管理體(ti) 製改革。政府職能轉變是經濟轉變的關(guan) 鍵。應推進政府職能轉變和投資體(ti) 製改革，消除地方政府投資擴張的衝(chong) 動，增強其社會(hui) 管理和公共服務功能。在當前的政績考核製度和財稅體(ti) 製下，地方官員的行為(wei) 更趨向於(yu) 追求任期內(nei) 的政績特別是經濟增長指標，因而難以從(cong) 根本上解決(jue) 投資率過高問題。解決(jue) 這些問題，必須靠改革。應加快政府職能轉變，積極推進政府從(cong) 全能政府、管製型政府向有限政府、服務型政府、法治政府的轉變，強化政府的社會(hui) 管理和公共服務職能，創造有利於(yu) 經濟發展方式轉變的製度環境。應該認識到，轉變經濟發展方式最終的落腳點是企業(ye) ，企業(ye) 是轉變經濟發展方式和自主創新的“主角”。政府應盡心盡力為(wei) “主角”演出創造環境和條件，包括促進建立創新風險分擔機製、有效保護知識、製定實施激勵創新的經濟政策、提供透明開放的產(chan) 業(ye) 政策和信息等。

　　2.加快以滿足社會(hui) 公共需求為(wei) 導向的社會(hui) 體(ti) 製改革。經過30多年的改革發展，我國已從(cong) 私人產(chan) 品短缺時代進入公共產(chan) 品短缺時代。未來幾年，社會(hui) 體(ti) 製改革應著眼於(yu) 實現基本公共服務均等化、擴大國內(nei) 消費需求特別是居民消費需求，增強消費對經濟增長的拉動作用。加快收入分配製度改革，增強居民特別是低收入群眾(zhong) 的消費能力。努力擴大就業(ye) ，鼓勵全民創業(ye) 。注重通過城鄉(xiang) 基本公共服務均等化啟動農(nong) 村市場，通過政策創新、體(ti) 製改革、製度安排和機製建設穩步推進城鎮化，破解城鄉(xiang) 二元結構，推動形成城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展一體(ti) 化新格局。深化製度改革，在確保農(nong) 民土地權益不受侵犯的前提下，加快健全農(nong) 村集體(ti) 建設用地流轉市場。建立健全城鄉(xiang) 基本公共服務均等化的製度基礎，盡快形成較為(wei) 完善、城鄉(xiang) 統一的國民教育服務製度、醫療衛生服務製度、養(yang) 老保障製度、公共就業(ye) 服務製度、最低生活保障製度、社會(hui) 救助製度等。

　　3.加快以完善生產(chan) 要素市場為(wei) 重點的經濟體(ti) 製改革。應進一步深化市場取向的經濟體(ti) 製改革，盡快形成反映資源要素稀缺程度的價(jia) 格形成機製、公平競爭(zheng) 的市場秩序、產(chan) 權邊界清晰的微觀主體(ti) 。完善社會(hui) 主義(yi) 體(ti) 製，就是要加快建立富有活力的市場主導的經濟運行機製，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。要抑製對資源和要素的過度需求引發的外延擴張式增長，最有效的辦法就是改變定價(jia) 機製，建立健全資本、土地、自然資源等生產(chan) 要素市場，由市場來決(jue) 定稀缺的生產(chan) 要素的價(jia) 格。同時，完善有利於(yu) 經濟發展方式轉變的財稅體(ti) 製和政策，調控資源的供給和需求。如實行資源有償(chang) 開采和使用，完善資源開發利用的補償(chang) 機製和生態環境恢複的補償(chang) 機製。同時，應製定行業(ye) 標準，扶持節能產(chan) 品的開發使用；運用稅收政策調節浪費資源的行為(wei) 。

　　4.加快以發展低碳經濟為(wei) 目標的相關(guan) 改革。發展低碳經濟是轉變經濟發展方式、調整經濟結構的重要途徑，正在成為(wei) 世界各國在後金融危機時期推進經濟複蘇和應對氣候變化的基本共識和重要手段。這不僅(jin) 涉及經濟、政治、文化、社會(hui) 等領域，

　　而且涉及人們(men) 思想觀念、生活方式以及消費方式的變革。政府應加快職能轉變，成為(wei) 發展低碳經濟的主要推動者、政策提供者和監管者。通過製度創新和立法，如能源法、碳稅、碳交易、環境金融製度、低碳產(chan) 業(ye) 政策等，促進低碳經濟發展。企業(ye) 是發展低碳經濟、實現節能減排的主體(ti) 。應積極鼓勵企業(ye) 發展節能減排和綠色技術，尤其應扶持新能源汽車等戰略性產(chan) 業(ye) 的發展。

　　現在許多問題是改革不徹底、不到位造成的，同時改革也不會(hui) 一蹴而就，難免出現各種疏漏，這都需要通過深化改革來解決(jue) 這些問題。一些人把改革不徹底的問題、改革疏漏的問題當做改革本身進行批判，結論是要倒退回去，這顯然是錯誤的。隻有不斷深化改革，才能不斷在發展中解決(jue) 各種問題。

　　《21世紀》：今年經營問題特別突出。從(cong) 2005年出台“非公36條”，到2010年再出台鼓勵民間投資的“新36條”，為(wei) 何民營企業(ye) 仍感覺經營壁壘難以突破，問題出在哪裏？

　　高尚全：兩(liang) 個(ge) “36條”之所以都難以落實，其原因在於(yu) 在政策製度方麵和思想理論方麵都存在障礙。

　　政策製度方麵分兩(liang) 個(ge) 因素：一是金融方麵，二是鼓勵、支持創新和創業(ye) 方麵。

　　在金融方麵現在有三個(ge) 矛盾：一個(ge) 是民間資本越來越多，但是投資的渠道、出路不多，甚至找不到出路；二是中小型企業(ye) 、微小企業(ye) 在成長過程當中急需要錢，但得不到貸款；國有企業(ye) 往往不缺錢，但仍較容易拿到貸款，然後有的就拿去搞房地產(chan) ，有的進入股市；三是我們(men) 西部、中部缺錢，但是需要資本的地方資本不能利用，資金回流到城市、沿海去了。這是三大矛盾。國務院“新36條”要鼓勵和引導民間資本進入金融服務領域，提出“允許民間資本興(xing) 辦金融機構”，但是在具體(ti) 內(nei) 容方麵還不夠詳盡，講參與(yu) 、入股的多，講興(xing) 辦的少。民間資本為(wei) 什麽(me) 不能辦中小企業(ye) 銀行，或者私人銀行？

　　在支持創新和創業(ye) 方麵，創新的主體(ti) 是誰？創新的主體(ti) 應當是中小企業(ye) ，它有這種內(nei) 在的動力。2009年11月份賈慶林同誌在非公有製經濟表彰大會(hui) 上說，現在技術創新的65%，專(zhuan) 利的75%，新產(chan) 品的80%是由民營經濟實現的。為(wei) 什麽(me) 國有企業(ye) 落在後麵？這涉及到體(ti) 製的原因。政府應該支持中小企業(ye) 的創新。目前乃至今後很長時間內(nei) 我們(men) 的就業(ye) 壓力越來越大，所以政府要花大力氣來支持創業(ye) ，指導就業(ye) 。

　　解決(jue) 公共事務爭(zheng) 議，首先要厘清政府市場界限

　　至於(yu) 思想理論上的障礙，是公有製為(wei) 主體(ti) 的地位問題。有觀點認為(wei) ，非國有經濟在經濟總量中已經超過了50%，公有製主體(ti) 地位已經被邊緣化，已經不是主體(ti) 地位了。但是，共同富裕是我們(men) 的目標，要鼓勵老百姓富起來，增加財產(chan) 性收入。因此，民間資本越來越多，超過國有資本是個(ge) 必然的趨勢。公有製主體(ti) 地位到底怎麽(me) 理解？應當從(cong) 質量上、功能上來理解，而不能從(cong) 數量上理解。為(wei) 了避免爭(zheng) 論，我建議把“公有製為(wei) 主體(ti) ”改為(wei) “公有製為(wei) 主導”或“國有經濟為(wei) 主導”。

　　我認為(wei) ，如果不解決(jue) 以上兩(liang) 個(ge) 障礙，民間投資和民營經濟就不能健康發展。

解決(jue) “三座大山”要厘清政府市場邊界

　　《21世紀》：近年來，關(guan) 於(yu) 教育、醫療、住房改革一直存在爭(zheng) 議，即不該市場化的市場化，該市場化的沒有市場化。在調控中政府和市場的關(guan) 係是不是仍需要厘清，兩(liang) 者應該如何分清界限？在市場資源配置中，到底哪些歸政府管，哪些歸市場？

　　高尚全：教育、醫療、住房三者都是介乎與(yu) 市場和政府保障之間的事物。

　　作為(wei) 服務型政府，要為(wei) 社會(hui) 成員提供基本的教育、，要為(wei) 低收入等特殊群體(ti) 提供基本的住房保障。同時，具有較高收入希望獲得更好教育、醫療服務和更舒適的住房的社會(hui) 成員可以通過市場來滿足更高層次的需求。

　　因此，教育、醫療、住房改革不是簡單的要不要市場化的問題，而是政府和市場如何正確分擔各自應擔負的部分的問題。但是這個(ge) 問題在我國當前市場經濟體(ti) 製還不完善、政府與(yu) 市場關(guan) 係還需要進一步厘清的情況下被無限放大。要解決(jue) 教育、醫療、住房改革的爭(zheng) 議，必須先要厘清政府和市場的界限。

　　要厘清政府和市場的界限則必須認識到，經濟發展的主體(ti) 力量在市場，企業(ye) 和老百姓才是創造財富的主體(ti) ，政府是創造環境的主體(ti) 。政府的職能要轉到為(wei) 市場主體(ti) 服務、創造良好的環境上來，主要通過保護市場主體(ti) 的合法權益和公平競爭(zheng) ，激發社會(hui) 成員創造財富的積極性，增強經濟發展的內(nei) 在動力。

　　正確厘清政府與(yu) 市場的關(guan) 係還要求正確處理好集中與(yu) 分散決(jue) 策的關(guan) 係。改革開放以來，傳(chuan) 統體(ti) 製高度集中的弊端雖然被認識，但集中體(ti) 製“能辦大事”的認識誤區依然影響深遠。而科學決(jue) 策和執行存在多種約束條件，如信息對稱與(yu) 否、利益取向是否“一致”、決(jue) 策目標是多重還是“單一”的、長期決(jue) 策還是短期決(jue) 策等等，不解決(jue) 約束條件問題，很可能大事辦不成，負麵影響不小。市場經濟客觀上要求分散決(jue) 策，政府存在很強的“集中偏好”，就難於(yu) 根據走向市場經濟的實際進程切實轉變職能，反而會(hui) 把不適當的決(jue) 策“強加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利於(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的發展。

　　轉軌國家的政府與(yu) 市場關(guan) 係，遠不像成熟市場經濟國家那樣基本“定型”，而是一個(ge) 市場關(guan) 係逐步發展與(yu) 政府職能轉變的互動過程。但隻要堅持社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的改革方向，就必須確立市場機製在資源配置方麵的基礎地位，這是市場經濟的基本特征。在從(cong) 高度集中的計劃經濟體(ti) 製向市場經濟體(ti) 製轉軌的這個(ge) 曆史背景下，市場經濟發育不成熟是必然的。現實中的諸多矛盾更主要的是由於(yu) 市場經濟不成熟、市場機製作用不充分所致，並非所謂的市場機製“缺陷”。“權錢交易”和公共領域的“缺失”恰恰是市場經濟不成熟的表現，是市場“邊界”不清的結果，不能作為(wei) 指責市場經濟或市場機製的依據。問題的症結在於(yu) ，在處理政府與(yu) 市場的關(guan) 係方麵，究竟是強化政府職能轉變，讓市場競爭(zheng) 和資源配置更充分地發揮基礎作用，還是強化政府對經濟的直接控製力，這是根本方向問題。這個(ge) 問題搞不清或方向反了，直接後果是政府職能混亂(luan) ，最終不僅(jin) 無法完善市場經濟新體(ti) 製，而且會(hui) 對中國經濟增長的可持續和穩定形成重大障礙。

　　通過改革跨越中等收入陷阱

　　《21世紀》：2011年外需對經濟的貢獻下降，潛在增長率將開始下行，這是否意味著經濟結構更加緊迫，未來推進哪些改革可以再次推動中國經濟增長？

　　高尚全：外需對經濟的貢獻下降，表明外在環境和內(nei) 部發展格局都發生了重大改變，過去那種依賴環境汙染、低廉勞工出口低端商品的外貿模式和粗放的GDP為(wei) 導向的發展方式都已經不可持續。對傳(chuan) 統發展方式的改革的確更加緊迫。

　　近來，希臘、意大利、葡萄牙等歐洲國家的債(zhai) 務危機愈演愈烈，美國失

　　業(ye) 率高居不下，全球經濟麵臨(lin) 新一輪考驗。恢複經濟增長、實現世界經濟再平衡成為(wei) 新時期的主要挑戰。在我看來，這次危機根源於(yu) 國際經濟結構失衡，出路在於(yu) 對國際經濟結構做重大調整。曆史表明，調整、再平衡是個(ge) 漫長的過程，並伴隨很多不確定因素。這也使得中國經濟社會(hui) 發展麵臨(lin) 新的複雜的外部環境。

　　更重要的是，中國國內(nei) 需求結構也出現重大變化發展型需求的比重逐步增加，公共產(chan) 品短缺取代私人產(chan) 品短缺成為(wei) 突出矛盾。

　　社會(hui) 需求結構的變化，直接引發了社會(hui) 消費結構的變化，形成了改變經濟結構的現實需求。過去30年，我國以經濟總量為(wei) 導向的發展方式在做出曆史性貢獻的同時，也積累了諸多矛盾，包括資源環境問題、貧富差距擴大問題等。應當說，在內(nei) 外發展環境變化的大背景下，未來10年我們(men) 麵臨(lin) 不容忽視的“中等收入陷阱”的新挑戰。

　　就是說，未來10年是加快發展方式轉型以規避“中等收入陷阱”的關(guan) 鍵時期。一方麵，如果抓住機遇，改革有實質性進展，經濟發展方式轉變取得重大突破，那麽(me) 未來10年完全有可能繼續保持7%-8%左右的中高速經濟增長和平穩的社會(hui) 發展，成功跨越“中等收入陷阱”；另一方麵，如果喪(sang) 失機遇，發展方式轉變長期停滯不前，就很有可能陷入“中等收入陷阱”。因此，未來十年，關(guan) 鍵在於(yu) 以改革攻堅加快發展方式轉型，以體(ti) 製創新保障經濟社會(hui) 平穩發展。

　　我認為(wei) ，轉變經濟發展方式，麵臨(lin) 的改革任務繁重，挑戰巨大，關(guan) 鍵在於(yu) 實現前麵所說的四大重要領域和關(guan) 鍵環節改革的突破，惟其如此，才能再次推動中國經濟增長。

改革頂層設計需專(zhuan) 門機構

　　《21世紀》：在體(ti) 製改革的動力上，過去很多改革是自下而上的，這方麵的潛力是不是在衰減，未來需要自上而下進行，尤其需要頂層設計？

　　高尚全：“十二五”時期既是改革的曆史轉折期，也是改革的戰略機遇期。以發展方式轉變為(wei) 主線推進改革，需要更大的決(jue) 心和勇氣，也需要製定理性務實的改革路線圖。

　　從(cong) 這幾年的改革實踐看，由於(yu) 對改革的整體(ti) 設計不足，已經使當前改革麵臨(lin) 越來越大的風險。綜觀今天的改革，我們(men) 不難看到一種矛盾的現象。一方麵，不少地方和部門都強調改革創新，各種各樣的改革嚐試似乎從(cong) 未停止過；另一方麵，人們(men) 似乎對改革還有諸多不滿意。一些部門打著改革、創新旗號擴張權力，既得利益膨脹，已經不是個(ge) 別現象，改革存在被碎片化的可能。這種改革變形、改革碎片化現象，損害了改革的權威，使某些改革流於(yu) 形式。在這個(ge) 特定背景下，加強改革的“頂層設計”至關(guan) 重要。

　　第一，轉變經濟發展方式需要更高層次的統籌規劃。新階段完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製，改變粗放型經濟增長方式，抑製對資源和要素的過度需求引發的外延擴張式增長，改變地方政府以GDP為(wei) 核心的發展衝(chong) 動，需要把轉變經濟發展方式，發展低碳經濟作為(wei) 主要目標。改革幹部人事製度，建立科學的政績評估和考核體(ti) 係，理順政府、市場、企業(ye) 和社會(hui) 之間的關(guan) 係，發揮市場在資源配置和發展低碳經濟中的基礎性作用。這需要高層次的統籌協調。

　　第二，收入分配製度改革需要更高層次的統籌規劃。收入分配製度改革成為(wei) 全社會(hui) 普遍關(guan) 注的焦點問題。未來5年，加快收入分配製度改革將為(wei) 撬動國內(nei) 消費需求增長提供一個(ge) 戰略支點，為(wei) 發展方式轉變創造內(nei) 生動力。收入分配體(ti) 製改革，涉及到國家、企業(ye) 、居民之間利益格局的重大調整，涉及到城鄉(xiang) 、地區、行業(ye) 之間利益格局的重大調整，涉及到中央地方利益格局的重大調整，涵蓋了經濟基礎、上層建築的整體(ti) 性建構。這樣的改革，單靠在地方和部門層麵的探索很難有實質性進展。

　　第三，建立就業(ye) 優(you) 先的體(ti) 製機製需要更高層次的統籌規劃。我國作為(wei) 一個(ge) 人口大國，就業(ye) 問題始終處於(yu) 發展問題之首。就業(ye) 問題是一個(ge) 結構性的體(ti) 製問題，既涉及到產(chan) 業(ye) 結構中扶持服務業(ye) 發展的問題，也涉及到所有製結構的扶持民營經濟發展的問題，還涉及到宏觀調控優(you) 先目標的考慮，涉及到政府的公共就業(ye) 服務等諸多方麵的改革。這樣的改革決(jue) 定了隻進行某一個(ge) 領域的改革很難奏效。

　　第四，推進城鄉(xiang) 一體(ti) 化進程需要更高層次的統籌規劃。在快速城市化的進程中，如何推進2億(yi) 多農(nong) 民工的市民化，是未來5-10年不可回避的全局性重大課題。農(nong) 民工市民化涉及到現行城鄉(xiang) 二元的土地製度、戶籍製度和公共服務製度。以城市為(wei) 農(nong) 民工子女提供義(yi) 務教育為(wei) 例，涉及到跨省區基本公共服務製度的對接。農(nong) 民工子女的教育經費在流出地，但其接受教育在流入地，盡管一些發達地區做了不少探索，在跨省區協調上的問題不解決(jue) ，改革局限在地方層麵難以有重大突破。

　　《21世紀》：就整體(ti) 宏觀而言，改革的頂層設計需要在哪些有突破？

　　高尚全：改革的頂層設計，應在以下四個(ge) 方麵取得突破：

　　第一，要重構改革的協調機製。加強改革頂層設計，需要專(zhuan) 門的設計機構。從(cong) 領導和謀劃改革的要求看，成立由中央直接領導的中央改革領導協調機構，有利於(yu) 從(cong) 全局上把握改革的進程：強化改革的決(jue) 策機製，對每一項重要的改革做好總體(ti) 部署，使改革決(jue) 策機製更加統一有力；堅持統籌兼顧、綜合配套，對各方麵的改革實施具體(ti) 、統一協調；綜合把握改革的總體(ti) 情況，改善改革的推進方式，把自上而下的改革與(yu) 地方性改革試驗有機結合起來。

　　第二，要加強改革立法，把改革納入製度化、法治化軌道。“十二五”推進改革，要用法律形式將改革目標上升為(wei) 國家意誌，明確界定改革主體(ti) 、改革對象、改革責任，強化改革目標的約束性，使改革目標成為(wei) 法定責任。重大的改革，應先立法後改革，以法律手段來使改革從(cong) 經驗型改革過渡到理性、規範有序的階段。

　　第三，要建立改革進程的評估機製。一是建立完善的改革評估指標體(ti) 係。改革評估指標應包括經濟體(ti) 製、社會(hui) 體(ti) 製、政治體(ti) 製和文化體(ti) 製四位一體(ti) 的改革進展。二是建立改革的反饋機製。對改革過程中暴露的矛盾和問題，充分聽取各方麵意見，組織專(zhuan) 家評估。三是建立多元參與(yu) 的評估體(ti) 係，將社會(hui) 評估組織和專(zhuan) 家等納入評估主體(ti) 範圍，充分發揮和整合不同評估主體(ti) 的優(you) 勢，形成相互聯係又相互製約的多元參與(yu) 的評價(jia) 體(ti) 係。

　　第四，要營造有利於(yu) 改革的社會(hui) 環境和輿論環境。“十二五”改革需要良好的社會(hui) 氛圍。加強改革的輿論宣傳(chuan) ，及時向公眾(zhong) 解答改革進程中的疑惑，加強對改革的正麵引導；讓各項改革涉及的利益相關(guan) 者了解改革、理解改革，讓多數人在不斷分享改革成果的同時，參與(yu) 改革，支持改革。