新一輪農(nong) 村土地製度改革提速，改革所涉及的法律法規修訂成為(wei) 當前工作的一大重點。伴隨著越來越多的金融機構積極試點農(nong) 村土地承包經營權抵押貸款業(ye) 務，其麵臨(lin) 的現行法律法規抵觸問題日益突出。日前，中央農(nong) 村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，現在央行有關(guan) 部門正在研究製定方案，對農(nong) 村土地承包經營權抵押貸款試點工作進行整體(ti) 部署。改革中所有涉及修法的內(nei) 容則將參考上海自貿區“先行先試”的做法，即在部分試點地區經過授權後方能開展，待成果經過檢驗後再考慮是否在全國內(nei) 修法。

　　據了解，十八屆三中全會(hui) 後，中央迅速梳理分解了300多項改革任務，其中《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》提到，“賦予農(nong) 民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”工作由央行牽頭。今年以來，包括北京、四川、湖南等地陸續有金融機構啟動農(nong) 地承包經營權抵押貸款業(ye) 務，涉及機構包括中國郵政儲(chu) 蓄銀行及各地城商行等。與(yu) 此同時，國有大行也開始瞄準這項業(ye) 務，工行、建行甚至國家開發銀行都在這一領域有開展試點的打算，日前農(nong) 行率先出台了相關(guan) 辦法，成為(wei) 首家從(cong) 總行層麵推行該類貸款的大型商業(ye) 銀行。

　　但是，《經濟參考報》記者此前走訪多地發現，目前開展該項業(ye) 務的地區，都或多或少因為(wei) 法律、政策的現實阻礙而麵臨(lin) 重重困難。因為(wei) 要推進這項工作，涉及的一係列法律法規都有待修改，包括《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等。目前，這些法律規定農(nong) 村土地的使用權不能出讓、出租或抵押和擔保，直接導致相關(guan) 工作不能合法開展。據陳錫文透露，目前全國已有19省的相關(guan) 地區正在開展試點，為(wei) 了保證試點工作有序進行，央行有關(guan) 部門正在研究製定整體(ti) 試點方案，因為(wei) 改革過程中涉法內(nei) 容較多，央行也正在和立法機關(guan) 積極溝通，修法工作正在緊鑼密鼓的研究之中。

　　截至目前，改革所涉及的法律問題一般來說都是采取“立”“改”“廢”三種處理手段，而在農(nong) 地承包經營權抵押的問題上則更麻煩一些。陳錫文表示，《物權法》、《擔保法》等明確規定農(nong) 村集體(ti) 土地的使用權不得用於(yu) 抵押擔保，最初央行希望能通過有關(guan) 部門出台司法解釋的方式讓這項改革合法化，但是司法部門卻認為(wei) ，司法解釋解釋不到這個(ge) 程度。於(yu) 是，法律沒有改就意味著改革不能在全國範圍內(nei) 實行，現在隻能靠立法機關(guan) 在一定期限內(nei) 在一定範圍進行授權，同意在特定地區不實行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿區。

　　“上海自貿區就是在28平方公裏內(nei) ，有三項法律三年內(nei) 可以不實行，而三年後要檢驗授權的效果，如果效果好就是未來修法的重要依據，如果效果不好就退回去，再想其他辦法。”陳錫文說，當農(nong) 村土地製度改革遭遇法律障礙時也將采用這種模式，首先肯定不會(hui) 在全國範圍內(nei) 推進，不否定現行法律，所以隻能試點；其次是在試點前要取得人大常委會(hui) 的授權。值得一提的是，授權的程序非常嚴(yan) 格，在上海自貿區，國務院最初提出的是四項法律三年內(nei) 不實行，但最終經過人大常委會(hui) 反複研究討論後通過的隻有三項法律。

　　陳錫文表示，在實踐中，規避法律障礙也有很多技巧可尋，例如在《擔保法》中並沒有提到承包經營權的概念，原文用詞為(wei) 土地“使用權”，這就給現在各大金融機構繼續推進試點而不從(cong) 根本上觸犯法律留有一定空間。對中央政府而言，最重要的一點就是如何設計好試點方案，通過和立法及司法機關(guan) 溝通，確定在何種限製條件下進行改革。

　　目前，地方政府和金融機構開展這項工作的積極性很高，農(nong) 民也有一定的期盼度。今年以來，信貸資金定向支持“小微”“三農(nong) ”的政策信號愈發明確，但受經濟下行周期的影響，商業(ye) 銀行資產(chan) 質量下降壓力也較為(wei) 突出，銀行傾(qing) 向於(yu) 在抵押方式上創新，農(nong) 地承包經營權抵押正是目前金融機構的一個(ge) 重要選項。然而，陳錫文表示，現在各大機構的確是在按照中央的要求進行試點，但是這種模式能解決(jue) 多少農(nong) 業(ye) 資金缺口，對其未來發展要寄予多大的希望，還是要實事求是，這裏麵還有很多細致的問題沒有解決(jue) 。

　　例如，目前已經通過三權分置的理論解決(jue) 了一些實踐問題，農(nong) 民自有的土地經營權，可以自己處置和抵押，最壞的情況就是失去幾年經營權。然而要注意的是，經營權是可以流轉的，如果流轉過後的經營權再用於(yu) 抵押，當出現承租人還不起銀行錢然後跑路時，就會(hui) 出現原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局麵。據了解，這種情況在一些地區已經發生過，有農(nong) 戶把全村的土地經營權都流轉過來，隨後發現還不上200多萬(wan) 元抵押貸款，就選擇了“跑路”。雖然最終通過地方政府協調將土地還給了各家農(nong) 戶，但是因為(wei) 銀行沒有拿回貸款，農(nong) 民的承包經營權證也就拿不回來了。

　　“未來還不知道會(hui) 引發多少類似的問題。”陳錫文說，因此方案的設計必須細致，例如金融機構在處理流轉過後的土地經營權抵押時，不能按照全部有效流轉期進行抵押，比如五年的流轉期最多抵押兩(liang) 年，如果到期無法償(chang) 還，之後的三年銀行還可以將土地租給其他人，以防止承租人跑路後出現壞賬。