在財政收入方麵，稅收負擔不斷上升，分配不合理問題始終存在，亂(luan) 收費、亂(luan) 罰款、亂(luan) 攤派屢禁不止，政府性基金和社會(hui) 保險基金的管理也出現較多問題。國有資產(chan) 收益被少數當權者侵占、未能體(ti) 現其公共性的現象屢見報端。

　　自1994年分稅製改革以來，地方政府的財政行為(wei) 發生了很大變化，地方財源建設麵臨(lin) 許多新的挑戰。例如，在財政支出方麵，為(wei) 了應對大規模公共基礎設施的資金需要，政府利用多種渠道籌集資金，在地方公債(zhai) 受到法律和行政約束的情況下，通過融資平台大量籌集資金，造成巨大的潛在財政風險。又如在一般公共服務領域，存在著財政資金嚴(yan) 重浪費、“三公消費”長期居高不下、官員貪汙腐敗成風等現象。再如在財政收入方麵，稅收負擔不斷上升，分配不合理問題始終存在，亂(luan) 收費、亂(luan) 罰款、亂(luan) 攤派屢禁不止，政府性基金和社會(hui) 保險基金的管理也出現較多問題。國有資產(chan) 收益被少數當權者侵占、未能體(ti) 現其公共性的現象屢見報端。

　　製度失範是地方財源建設中的主要問題

　　地方財源建設中存在的這些問題，歸根結底在於(yu) 製度失範。

　　首先，地方財源渠道多元化不是問題的症結所在，地方財源的每一種形式都有一定的合理性。就稅收而言，大部分地方稅都具有合法的正當性。就各種收費和政府性基金而言，隻要其符合收費的基本原則，也可以接受。而用於(yu) 地方長期受益的公共基礎設施且規模適當的地方債(zhai) 務收入，也是正當合理的。

　　其次，公眾(zhong) 稅收負擔過重也不是問題的根源。稅負輕重是相對而言的，如果是收支對比，那麽(me) 隻要支出合理，籌集的稅收經由公眾(zhong) 同意，也就無所謂輕重；若是進行國際比較，要選擇公共服務水平相當的國家為(wei) 參照對象，否則就會(hui) 誤導公眾(zhong) 和決(jue) 策者。

　　再次，財政資金利用效率不高也隻是問題的表象。財政資金使用效率不高、浪費嚴(yan) 重、貪汙挪用等現象背後，是財政監管失控所致。其中，最為(wei) 重要的製度缺陷就是缺乏公開透明的信息披露和公眾(zhong) 的外部監督。目前《保密法》仍然把財政信息視為(wei) 國家機密，成為(wei) 財政信息公開的攔路虎，也使財政腐敗有了相應的法律保護。因此，關(guan) 鍵在廢除那些不利於(yu) 財政公開透明的法律法規，構建有利於(yu) 陽光財政運行的體(ti) 製和機製。

　　地方財源製度構建應區分不同類型的收入形式

　　既然製度建設是地方財源建設的核心，就需要歸依一定的原則，否則就會(hui) 失去方向和目標。財政製度作為(wei) 社會(hui) 製度的組成部分，其遵循的原則隻能是公平正義(yi) 。而公平正義(yi) 是高度抽象的理論原則，不能生搬硬套在具體(ti) 的製度上，否則仍然是模糊的，缺乏實際的指導意義(yi) 。公平正義(yi) 必須結合具體(ti) 的製度、遵循具體(ti) 的原則。

　　首先，地方財源應該明確定位於(yu) 地方政府完全自主決(jue) 策的公共項目。對於(yu) 地方政府的基本公共服務，如義(yi) 務教育、治安、垃圾處理等，不能完全依賴地方稅收，還需依靠上級政府的轉移支付；對於(yu) 上級政府委托的公共項目，應該由上級政府提供所需資金，不能硬性要求地方政府配套資金。隻有那些真正由地方受益、地方可以自主決(jue) 策的公共項目，才是地方財源所應提供的目標。

　　其次，地方稅收製度的構建應該優(you) 先考慮受益原則，再考慮能力原則。對於(yu) 用稅收提供的地方公共產(chan) 品，要區分普遍受益和特別受益。為(wei) 地方普遍受益的公共產(chan) 品提供資金的一般稅收，應由當地全體(ti) 民眾(zhong) 來承擔；為(wei) 特定群體(ti) 受益的公共產(chan) 品提供資金的專(zhuan) 項稅收，應該由受益的民眾(zhong) 來負擔，不能讓當地全體(ti) 民眾(zhong) 或其他地方的民眾(zhong) 負擔。在區分了一般稅收和專(zhuan) 項稅收的受益對象之後，再按照“量能負擔原則”在民眾(zhong) 間進行稅負分配。

　　再次，政府性基金和收費應該在受益原則的基礎上，考慮根據不同性質的基金和收費確定不同原則。就政府性基金而言，其製度構建的基本原則應該是受益與(yu) 成本相對應。如果一項基金的負擔者不能從(cong) 基金中獲益，或者一項基金的獲益者無需支付成本，那麽(me) 此項基金製度就不具有合理性和正當性。就政府收費而言，除了需要遵循受益與(yu) 成本對應的原則以外，還需要區分行政收費和公共資源收費兩(liang) 種不同性質的收費。行政收費應該遵循“成本補償(chang) 原則”來確定具體(ti) 的收費標準，否則就會(hui) 賦予行政機構從(cong) 事壟斷經營性活動的權力，容易產(chan) 生亂(luan) 收費、高收費等問題。而對於(yu) 公共資源收費，由於(yu) 使用者可以憑借其獲得商業(ye) 利益，因此就應該遵循“市場競爭(zheng) 原則”，將其提供給出價(jia) 最高的經營者，以最大限度地保護公共資源的所有者利益。否則，就是對公共資源使用者的不當利益輸送，不僅(jin) 造成公共資源被浪費，而且會(hui) 引起嚴(yan) 重的分配不公。同理，國有資本收益應該主要歸政府所有，而不是主要歸國企的經營者或勞動者所有。

　　最後，地方債(zhai) 務收入製度的構建應遵循代際公平原則。通過發行公債(zhai) 募集來的資金用於(yu) 財政支出，一般會(hui) 給當代和後代人都帶來相關(guan) 收益，但同時麵臨(lin) 著一個(ge) 本息償(chang) 還的問題。公債(zhai) 製度的核心原則就是使成本和收益對等，但要根據不同的償(chang) 還方式來具體(ti) 確定。在用稅收償(chang) 還公債(zhai) 的模式下，公平的公債(zhai) 發行在支出上應該滿足後代淨獲益原則，在債(zhai) 務償(chang) 還上也應該遵循成本分攤原則。在發新債(zhai) 還舊債(zhai) 的模式下，必須以良好的政府信用為(wei) 基礎，將債(zhai) 務規模限製在風險可控的範圍內(nei) 。隻要地方債(zhai) 務製度遵循這些原則且嚴(yan) 格執行，地方債(zhai) 務的風險就會(hui) 得到有效控製。

　　賦予地方政府更多財源自主性

　　地方財源製度的構建原則確定之後，就要結合我國的具體(ti) 情況，設計可行的分步實現路徑和策略。

　　首先，在地方稅源製度建設方麵，選擇若幹地方稅特征明顯的稅種（例如房地產(chan) 稅），嚐試以省級地方人民代表大會(hui) 行使稅收立法權，先在稅基立法權由中央確定的前提下，賦予地方政府在規定幅度內(nei) 的稅率調整權，然後再賦予其獨立的稅率確定權，逐步擴大地方立法權的範圍，最終實現所有地方稅收立法權由地方人大行使的長期目標。在保持現有稅源地方分享規模不變的基礎上，先穩定稅額分享和稅基分享模式，逐步取消地方共享稅。同時探索、完善地方附加稅種模式，將地方附加費改為(wei) 地方附加稅。

　　其次，在地方非稅財源製度建設方麵，長期目標是由國家立法機關(guan) 就項目設立、征管、資金核算、資金使用和監督等共性問題，建立一個(ge) 共同遵循的法律框架，在清晰定義(yi) 非稅收入的基礎上，明確規定不同性質非稅收入的征收目的和征收原則。立法機關(guan) 應該結合社會(hui) 經濟形勢，定期審議決(jue) 定每項非稅收入是否有繼續存在的合理性。中短期目標是要推動各種政府性基金、收費、罰款等非稅收入的“公共化、陽光化、問責化”，強化預算約束，較大幅度地提高國有資本收益上繳公共財政的比例，使國有企業(ye) 經營收益主要歸全體(ti) 公眾(zhong) 共享。

　　再次，在地方債(zhai) 務收入製度建設方麵，新預算法立法賦予地方政府一定的債(zhai) 務權限，下一步要通過試點逐步開通地方政府公開發債(zhai) 渠道，規範地方政府融資和償(chang) 債(zhai) 製度，明確地方政府債(zhai) 務管理機構及其責任，提高地方財政及債(zhai) 務信息的透明度，建立符合我國國情的財政風險信用預警體(ti) 係。充分發揮各級人民代表大會(hui) 和審計機關(guan) 的監督作用，通過將地方融資平台貸款進行資產(chan) 證券化、引進民間資本、出售部分地方國有資產(chan) 等短期措施，妥善處理好地方政府融資平台的債(zhai) 務問題，有效化解地方財政的潛在風險。

　　(本文係國家社科基金項目“房地產(chan) 稅改革的決(jue) 策機製及其實現路徑研究”（批準號13BJY152）階段性成果)

　　（作者單位：上海財經大學公共經濟與(yu) 管理學院）