土地改革是我國市場化改革遺留下來的為(wei) 數不多的一個(ge) 大項。理論上，土地要素在沒有限製的前提下總是傾(qing) 向於(yu) 流到效率更高的部門。通過土地改革，搞活農(nong) 村集體(ti) 經濟，並完成下半場我國工業(ye) 化和城鎮化，是我國保持中高速度經濟增長的重要驅動力。同時，土地改革也是實現農(nong) 民增收的利器。

　　中央土改方案

　　積極發展農(nong) 民股份合作、賦予集體(ti) 資產(chan) 股份權能，明晰產(chan) 權歸屬；激活農(nong) 村各類生產(chan) 要素潛能，建立符合市場經濟要求的農(nong) 村集體(ti) 經濟運營新機製。

　　９月２９日，中央全麵深化改革領導小組第五次會(hui) 議針對土地改革出台了兩(liang) 個(ge) 文件：《關(guan) 於(yu) 引導農(nong) 村土地承包經營權有序流轉發展農(nong) 業(ye) 適度規模經營的意見》、《積極發展農(nong) 民股份合作賦予集體(ti) 資產(chan) 股份權能改革試點方案》。習(xi) 近平總書(shu) 記指出，現階段深化農(nong) 村土地製度改革，要更多考慮推進中國農(nong) 業(ye) 現代化問題，既要解決(jue) 好農(nong) 業(ye) 問題，也要解決(jue) 好農(nong) 民問題，走出一條中國特色農(nong) 業(ye) 現代化道路。我們(men) 要在堅持農(nong) 村土地集體(ti) 所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。

　　並提出了七點要求：一是要加強引導，不損害農(nong) 民權益，不改變土地用途，不破壞農(nong) 業(ye) 綜合生產(chan) 能力。二是要尊重農(nong) 民意願，堅持依法自願有償(chang) 流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。三是要讓農(nong) 民成為(wei) 土地適度規模經營的積極參與(yu) 者和真正受益者。四是要根據各地基礎和條件發展，確定合理的耕地經營規模加以引導，不能片麵追求快和大，更不能忽視了經營自家承包耕地的普通農(nong) 戶仍占大多數的基本農(nong) 情。五是對工商企業(ye) 租賃農(nong) 戶承包地，要有嚴(yan) 格的門檻，建立資格審查、項目審核、風險保障金製度，對準入和監管製度作出明確規定。六是要堅持規模適度，重點支持發展糧食規模化生產(chan) 。七是發展農(nong) 業(ye) 規模經營要與(yu) 城鎮化進程和農(nong) 村勞動力轉移規模相適應，與(yu) 農(nong) 業(ye) 科技進步和生產(chan) 手段改進程度相適應，與(yu) 農(nong) 業(ye) 社會(hui) 化服務水平提高相適應。

　　土地製度改革的目的：一是探索集體(ti) 所有製的有效實現形式，發展壯大集體(ti) 經濟；二是保障農(nong) 民集體(ti) 經濟組織成員權利，賦予農(nong) 民更多財產(chan) 權利，防止侵吞農(nong) 民利益，鼓勵農(nong) 民增收。因此，積極發展農(nong) 民股份合作、賦予集體(ti) 資產(chan) 股份權能，明晰產(chan) 權歸屬；激活農(nong) 村各類生產(chan) 要素潛能，建立符合市場經濟要求的農(nong) 村集體(ti) 經濟運營新機製。試點各項工作應嚴(yan) 格限製在集體(ti) 經濟組織內(nei) 部。

　　目前全國農(nong) 地流轉試點以及模式很多，總結起來均可劃歸為(wei) 地票置換以及農(nong) 地證券化兩(liang) 類模式。從(cong) 實踐來看，我們(men) 更讚同農(nong) 地證券化思路。農(nong) 地證券化形式更多樣，也可以減少土地流轉中的“一錘子買(mai) 賣”，農(nong) 民可以通過土地，有一個(ge) 長期的收入來源。這樣有助於(yu) 緩解或減少農(nong) 民演變成“城市貧民”的現象發生。

　　土地改革是對農(nong) 民的一個(ge) 政策大禮包

　　加快土地改革，挖掘潛力，釋放農(nong) 村勞動力是一個(ge) 選擇。農(nong) 民進城了，承包權還在手裏，還能把經營權出租，如果置業(ye) 還可抵押貸款，大大提高了農(nong) 民的權益和能動性。

　　我國當前經濟最大的問題在於(yu) 潛在增速持續下行，如何穩增長是首先要考慮的問題。我國勞動力總人口開始見頂回落，劉易斯拐點已至，放開單獨二胎到形成新勞動力供給需要時間，延長退休年齡反對聲音過大還在權衡，加快土地改革，挖掘潛力，釋放農(nong) 村勞動力是一個(ge) 選擇。農(nong) 民進城了，承包權還在手裏，還能把經營權出租，如果置業(ye) 還可抵押貸款，大大提高了農(nong) 民的權益和能動性。

　　所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。在這裏，所有權是虛的，承包權和經營權才是實實在在的東(dong) 西。國家的政策可以概括為(wei) 一句話：可以租，不許賣（內(nei) 部轉讓當然可以）。左看右看，農(nong) 民手中有的東(dong) 西，無非就那麽(me) 幾樣：宅基地和農(nong) 地。但是我們(men) 都知道，這些東(dong) 西基本上是不怎麽(me) 值錢的。怎麽(me) 辦呢？很簡單，給農(nong) 民手裏財產(chan) 一個(ge) 價(jia) 值重估的機會(hui) 。

　　上一次大力發展農(nong) 村集體(ti) 經濟，還是上世紀八十年代的事情。幾十年時間過去了，集體(ti) 經濟的規模從(cong) 舉(ju) 足輕重逐漸變得可有可無。不是集體(ti) 經濟在沒落，而是其他經濟發展太快。過去３０年的城鎮化，基本上是以大為(wei) 主的城鎮化，所以農(nong) 村集體(ti) 經濟發展速度嚴(yan) 重滯後於(yu) 城市經濟。但是，從(cong) ２０１３年年底開始，中央明確提出新型城鎮化道路。“新”在哪裏呢？新就新在“三個(ge) 一億(yi) 人”，新就新在“留得住濃濃的鄉(xiang) 愁”，既要發展大城市，更要發展中小城鎮。

　　但是，經過幾十年的發展，農(nong) 民們(men) 想搞集體(ti) 經濟，最缺一樣東(dong) 西：資本。沒有資本，你搞集體(ti) 經濟就是一句空話。因此需要係統性考慮農(nong) 民拿什麽(me) 入股的問題。農(nong) 地價(jia) 值重估靠租金上漲，租金上漲通過流轉和規模化經營實現；宅基地重估靠集體(ti) 建設用地入市。

　　綜合以上幾點可見，中央對農(nong) 民用情至深、關(guan) 懷備至。但這個(ge) 改革還隻是開了個(ge) 頭，按照十八屆三中全會(hui) 城鄉(xiang) 土地“同權同價(jia) ”的精神，農(nong) 村土地目前還不能自由買(mai) 賣，無法與(yu) 城裏的地“同權同價(jia) ”。另外，之前數量巨大的小產(chan) 權房如何處置，也是個(ge) 棘手問題。

　　土地財政可逐步用房產(chan) 稅替代

　　當務之急是要緩解地方財政困難，構建和完善合理的地方稅體(ti) 係，推進房地產(chan) 稅，發揮其逐步形成地方稅體(ti) 係支柱的作用。

　　土地流轉後，我們(men) 必須對土地財政有個(ge) 替代方案。

　　自１９９４年分稅製改革後，土地出讓金逐漸成為(wei) 地方本級財政的一個(ge) 收入大項。目前土地出讓金達４萬(wan) 億(yi) 元左右，占地方本級財政收入的近六成。而地方財政收入占國家財政總收入平均為(wei) ４８％，財政支出則占國家財政總支出平均為(wei) ７０％。換言之，地方事權、財權比例失衡，“地方錢不夠花”。因此，除發債(zhai) 、跑項目要資金外，賣地成為(wei) 地方生財首選。土地財政依賴症因此而生。

　　土地財政是近１０餘(yu) 年房價(jia) 突飛猛進上漲的重要推手。據不完全統計，一些地方的土地費用、各種稅收以及各項審批流轉中的隱性成本，占到房價(jia) 的４０％至５５％，顯然，巨額利益是地方難以割舍土地財政的根源。土地財政還是侵占農(nong) 民利益、引發強拆矛盾的原因之一。

　　土地財政的政策口子，包括：一是１９８２年修憲，規定農(nong) 村土地歸農(nong) 民“集體(ti) 所有”，“城市土地歸國家所有”。顯然，《憲法》為(wei) 征地提供了法律依據。二是１９９４年分稅製改革後，地方財政尤其是縣以及縣以下的“財政饑渴”一直在加劇。２００４年的征地改革催生了“土地財政”。政府利用土地融資，一場波瀾壯闊的“圈地運動”應運而生。

　　土地流轉改革後，征地將必然大大減少。當農(nong) 村農(nong) 用地、建設用地等可以流轉的時候，不需要經過地方政府之手便可以進入市場。地方政府的權利減少了，不能單純依賴賣地而獲得收入，衝(chong) 擊了地方政府的土地財政。因此，土地流轉改革要減少政府阻力，就要為(wei) 他們(men) 創造其他的財政來源。最近，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體(ti) 製改革總體(ti) 方案》讓各界看到了從(cong) 根上治愈這一頑疾的希望。當務之急是要緩解地方財政困難，構建和完善合理的地方稅體(ti) 係，推進房地產(chan) 稅，發揮其逐步形成地方稅體(ti) 係支柱的作用。房產(chan) 稅、遺產(chan) 稅等有望成為(wei) 緩解地方財政收支矛盾的藥方。房產(chan) 稅和遺產(chan) 稅都是未來比較重要的財政來源。

　　如何化解城鎮化用地矛盾

　　一方麵，耕地甚至農(nong) 地都不能隨便占用，另一方麵，城市還要擴容，這就需要加強管理、做好規劃、開動腦筋、節約用地。

　　土地流轉後，城鎮化用地矛盾如何解決(jue) 呢？這也是需要考慮的問題。

　　（１）我國人多地少。我國以占世界不到９％的耕地養(yang) 活占世界２０％左右的人口。我國人均耕地僅(jin) 為(wei) 世界平均水平的４０％，宜居土地隻占陸地國土麵積的１９％。推進城鎮化、工業(ye) 化，必須要建工廠、蓋樓房，必然要大量用地，必定有大量農(nong) 地轉為(wei) 城鎮或工業(ye) 用途。不僅(jin) 如此，我國城鎮多是宜居土地，恰恰又多在產(chan) 糧區，城市擴容一定會(hui) 大量侵占耕地。另一方麵，我國１３億(yi) 多人口，是世界人口最多的國家，又曾經經曆過嚴(yan) 重饑荒的慘痛折磨。糧食安全是我國最重要的國家戰略之一，保護耕地是我國的基本國策。所以，我國要發展城鎮化，將長期麵臨(lin) 用地緊張的局麵。

　　（２）為(wei) 什麽(me) 有這個(ge) １８億(yi) 畝(mu) 紅線呢？因為(wei) 上個(ge) １０年城鎮化提速，２億(yi) 多農(nong) 民工進城。開發區、房地產(chan) 都在推進，城鎮化需要用地。而適合蓋房子的地往往又適合耕種。山上不適合蓋房子，也不適合耕種。我國三分之二是山地，於(yu) 是就出來一個(ge) “用地矛盾”問題。為(wei) 了保證口糧（糧食是最重要的戰略資源），就必須保障耕地。隨著耕地麵積連年下滑，於(yu) 是就定下了１８億(yi) 畝(mu) 的紅線。

　　我國實際上並不是沒有土地。據我們(men) 估計，農(nong) 地如完全自由流轉或釋放２０％新增建設用地，相當於(yu) ３．６億(yi) —４億(yi) 畝(mu) 土地；而我國基本完成城鎮化，則隻需要４０００萬(wan) 畝(mu) 建設用地，隻有其十分之一。根據我們(men) 的測算，改革開放３０多年，城市隻增加了６０００萬(wan) 畝(mu) （４００萬(wan) 公頃）左右的地，但增加了近５億(yi) 人口。２０００年到２０１０年，我國城鎮人口增加了２億(yi) 左右，而城市建設用地麵積增加了１１．７６萬(wan) 畝(mu) （１７６萬(wan) 公頃）。若按這個(ge) 標準，到２０３０年，我國基本上完成城鎮化和工業(ye) 化，城鎮化率達到７０％，人口需要轉移３億(yi) ，估計有約４０００萬(wan) 畝(mu) （２６４萬(wan) 公頃）的地就足夠了。但浪費也是驚人的。過去３０多年，農(nong) 村人口減少了１億(yi) ，村莊卻占了２億(yi) 畝(mu) 地。例如，２０００年—２０１０年全國城鎮建成區麵積擴張了７８．５％，而城鎮人口僅(jin) 增長了４５．１％。

　　實際上，近年來我國城鎮用地規模擴展過快，全國城鎮化呈現低密度化和分散化傾(qing) 向。一些城市形成“攤大餅”式的空間擴張形態，盲目建設大馬路、大廣場、大廠區、標誌性建築等，浪費了寶貴的土地資源；一些地方盲目跑馬圈地，“開發區”、“工業(ye) 園區”、“城市新區”有名無實；還有一些城市發展超出了資源環境承載能力，“舊賬未還又欠新賬”，人口、土地、資源、環境的矛盾日益突出。此外，一方麵是大量土地閑置，另一方麵是各地在通過各類方式違法用地。農(nong) 村建設用地也存在問題。

　　總之，很多地方城鎮化發展缺乏城鄉(xiang) 統一規劃，城市發展和農(nong) 村發展“一頭重、一頭輕”，反哺農(nong) 村力量薄弱，耕地減少過多過快，影響農(nong) 業(ye) 發展，沒有達到提升農(nong) 業(ye) 、富裕農(nong) 民、建設農(nong) 村的效果。有的地方甚至違背農(nong) 民意願“遷村並點”，要求農(nong) 民“上樓”、“騰地”，損害了農(nong) 民的利益。

　　（３）一方麵，耕地甚至農(nong) 地都不能隨便占用，另一方麵，城市還要擴容，這就需要加強管理、做好規劃、開動腦筋、節約用地。

　　第一，按照既定規劃，整治土地，保護耕地。宋代葉適在《留耕堂記》說，“但存方寸地，留與(yu) 子孫耕”，告誡我們(men) 要珍惜土地、勤懇躬耕、節儉(jian) 務家、自食其力。未來還需要進一步整治農(nong) 田和保護耕地，確保１５．６億(yi) 畝(mu) 基本農(nong) 田和１８．１８億(yi) 畝(mu) 耕地目標。

　　第二，改革現有征地製度。十八大報告中指出要“改革征地製度，提高農(nong) 民在土地增值收益中的分配比例”；國務院也通過“土地管理法修正案”，已啟動土地管理工作，解決(jue) 在工業(ye) 化城鎮化加快的情況下，占地過多過快問題，以及大比例提高農(nong) 民集體(ti) 所有土地征收補償(chang) 標準。

　　第三，堅持增減掛鉤，創新采用地票、指標交易等模式。將包括宅基地在內(nei) 的農(nong) 村建設用地的發展權轉移使用；逐步擴大經營性用地“招拍掛”範圍和用地類型；公益性用地除軍(jun) 事、社會(hui) 保障住房等特殊用地外，逐步實現有償(chang) 出讓。

　　第四，製定並實施差異化的土地管理政策。提高耕地占用成本，鼓勵使用低丘緩坡荒灘等未利用地建設發展城鎮；新增建設用地要向重點建設的城市群傾(qing) 斜，向吸納農(nong) 民工人數較多的城市傾(qing) 斜；要強化各類建設用地標準控製，提高單位土地麵積承載人口數量和產(chan) 業(ye) 產(chan) 出強度。

　　（作者單位：國家信息中心）