李克強總理多次指出，“營改增”是深化財稅體(ti) 製改革的重頭戲。迄今為(wei) 止，這項改革已進行了兩(liang) 年，由於(yu) 順應了我國經濟演進和加快服務業(ye) 發展的客觀規律，取得了明顯的經濟和社會(hui) 效益，各地對此普遍歡迎並建議中央加快“營改增”步伐，早日規範增值稅製，為(wei) 我國經濟轉型升級進一步夯實基礎。

　　與(yu) 此同時也必須看到，隨著營業(ye) 稅退出曆史舞台，地方政府將失去當前最大、占比最高的主體(ti) 稅種。“營改增”全麵到位之日，就是中央與(yu) 地方財政收入重新劃分之時。如何彌補地方財力缺口，尋找、培育新的地方稅支柱，應當成為(wei) 當下未雨綢繆之事。

　　重構地方收入體(ti) 係的前提是遵照事權與(yu) 支出責任相適應的基本原則，保持現有中央和地方財力格局總體(ti) 穩定

　　我國現行中央與(yu) 地方事權財權劃分的基本框架形成於(yu) 1994年的分稅製，由於(yu) 當時改革的重點主要在收入而非支出方麵，因此事權劃分基本上維持了原來的格局。隨著時間的流逝，地方政府的事權範圍越來越大，承擔了很多本不適宜由地方來承擔的支出責任。因此，重構地方收入體(ti) 係的前提是科學界定中央和地方的事權範圍，盡快建立財力與(yu) 事權匹配、事權與(yu) 支出責任相適應的製度。

　　一是盡快形成中央事權、地方事權、共享事權的清單，由粗到細地設計中央、省、市縣三級政府的事權明細單，列明各自的專(zhuan) 屬事權，以及共擔事權的共擔方案。

　　二是增加中央政府的支出責任，中央財政支出占全國財政支出的比重要從(cong) 現在的15%逐步提高到30%。

　　三是區分支出責任與(yu) 管理責任，一些關(guan) 係長遠的重大民生與(yu) 基礎設施建設事項，如新農(nong) 村建設、保障房建設、戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 發展等，基於(yu) 管理要求，可以作為(wei) 地方事權，由地方承擔管理責任，但支出責任應主要歸於(yu) 中央。

　　四是適時研究製定《政府間財政關(guan) 係法》，以穩定中央與(yu) 地方財政關(guan) 係。

　　改革中央地方共享稅方法，靜態上補足地方財力缺口

　　在現行體(ti) 製下，增值稅、企業(ye) 所得稅、個(ge) 人所得稅等均屬於(yu) 中央與(yu) 地方共享稅種，來自這部分的分成收入大約占到地方稅收收入的35%左右。一旦“營改增”全麵到位，為(wei) 了“保持中央與(yu) 地方財力格局總體(ti) 不變”，就必須調整現行中央與(yu) 地方稅收分享辦法。對此，可從(cong) 以下幾個(ge) 方麵調整現行共享稅方法，靜態上補足地方財力缺口。從(cong) 短期來看，這是保持地方財政收支平衡、財力與(yu) 事權相匹配的主要方式。

　　一是提高共享稅中地方分成比例。可將增值稅分享比例由現在的75∶25調整為(wei) 70∶30，將所得稅的中央地方分享由目前的60∶40調整為(wei) 50∶50.

　　二是增加共享稅種，將消費稅調整為(wei) 中央、地方共享稅種，同時改革消費稅的征收環節和征收範圍。

　　三是改變共享方式。可按國際慣例，將企業(ye) 所得稅、個(ge) 人所得稅的共享方式應當由現在的收入分成改為(wei) 分率共享，由中央政府設定全國統一征收的稅率，地方政府可在這一稅率之外加率征收，但加征的稅率有最高限製。

　　四是減少共享稅，增加一般轉移支付。長期而言，可將增值稅作為(wei) 完全的中央稅，以切斷地方政府在推動經濟發展與(yu) 獲得稅收收入之間的關(guan) 聯，然後再根據各地人口數量、轄區麵積等因素，通過一般轉移支付來平衡各地財政收支。短期而言，則可設置差別化的增值稅分享機製，適當降低工業(ye) 部分的增值稅地方分享比例，提高服務業(ye) 部分增值稅的地方政府分享比例，這也符合推動我國經濟轉型升級的總體(ti) 要求。

　　加快推進地方稅建設，動態上保持地方財力穩定增長

　　市場經濟條件下，穩定的地方稅是支持地方政府提供良好公共服務的重要財力保障，也是密切當地群眾(zhong) 與(yu) 當地政府關(guan) 係的重要紐帶。在我國現行財政體(ti) 製下，屬於(yu) 地方稅的稅種雖然多達18種，但大多量小、麵散，唯有營業(ye) 稅堪稱地方稅主力，在很多省市，來自營業(ye) 稅的收入均占到當地稅收收入的1/3以上。考慮到“營改增”的快速推進，加快地方稅體(ti) 係建設、培育新的地方主力稅種已刻不容緩。

　　一是盡快開征房地產(chan) 稅。不動產(chan) 的稅基在空間上難於(yu) 移動、在時間上使用期限長，在價(jia) 值上隨著經濟增長有較大增值空間，完全具備地方稅屬性和成為(wei) 地方主力稅種的條件。應當加快房地產(chan) 稅的立法步伐與(yu) 相關(guan) 基礎製度建設，循序漸進、分步實施、覆蓋存量、超額累進、因地製宜，定期核對稅基，逐漸將房地產(chan) 稅培育為(wei) 地方稅的主力稅種。

　　二是要加快推進資源稅改革。資源稅具備地方稅的特征，特別是對於(yu) 資源富集而經濟欠發達的中西部地區而言，改革後的資源稅可以成為(wei) 地方財政收入的重要來源。應當盡快將占我國能源結構比重達70%以上的煤炭納入從(cong) 價(jia) 計征的範圍，逐漸將資源稅征稅範圍擴大到水資源、森林資源和草原資源等。

　　三是適時開征環境保護稅。當前，開征環境稅的社會(hui) 共識已經形成。可在清理相關(guan) 收費的基礎上，先將易於(yu) 實施的廢氣、廢水和固體(ti) 廢物等汙染物納入環境稅征收範圍。今後隨著條件成熟，再逐漸將特種產(chan) 品汙染、生態保護等納入征收範圍。

　　四是改消費稅為(wei) 零售稅，使之成為(wei) 新的地方稅種。將現在主要在出廠和進口環節征收改為(wei) 在零售環節征收，同時將部分高耗能、高汙染和高檔消費品納入征收範圍，逐步擴大稅基。

　　五是將車輛購置稅明確為(wei) 地方稅，適時研究開征遺產(chan) 稅和贈與(yu) 稅。

　　六是賦予地方政府一定的稅權。在地方稅建設上，一定要賦予地方政府一定的稅政管理權限，允許地方政府根據本地實際情況製定實施細則或具體(ti) 辦法，因地製宜調整稅基、稅目、稅率、減免等。

　　七是強化稅收征收管理，落實“稅收法定”。一方麵，要完善現行國、地稅征管體(ti) 製，強化征管，防止稅收“跑、冒、滴、漏”；另一方麵，應當將各類稅收條例提升為(wei) 稅法，適時製定《稅收基本法》或《全國稅政要則》，以全麵落實“稅收法定”原則。

　　規範地方債(zhai) 務發行與(yu) 管理，使之成為(wei) 地方財政收入的必要補充

　　債(zhai) 務是一種特殊的財政收入。截止到2013年6月，我國地方政府負有償(chang) 還責任、擔保責任和救助責任的債(zhai) 務規模為(wei) 17.89億(yi) 元。從(cong) 債(zhai) 務資金的使用方向看，用於(yu) 市政建設、土地收儲(chu) 、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農(nong) 林水利、生態建設等基礎性、公益性項目占86.77%。這表明，對處於(yu) 城鎮化中期的我國而言，客觀存在著對於(yu) 債(zhai) 務資金的合理需求。

　　綜上當前我國地方債(zhai) 管理上存在的最大問題不是總量問題，而是管理不規範、信息不透明的問題。為(wei) 此，一方麵要盡力化解存量債(zhai) 務，通過注入資產(chan) 、企業(ye) 重組、公私合營、PPP模式等方法進行債(zhai) 務置換，減輕短期壓力；另一方麵要盡快出台規範的地方債(zhai) 務管理辦法，將暗賬翻明，使地方債(zhai) 成為(wei) 地方財政的合理補充。

　　一是要盡快修改預算法，從(cong) 法律上允許地方政府負債(zhai) 。

　　二是合理確定全國債(zhai) 務總規模以及各地債(zhai) 務規模，實施總量控製，但對各地債(zhai) 務規模的確定不能“唯GDP”，而是要從(cong) GDP、資源能力、政府管理水平等多元角度來進行綜合評價(jia) 。

　　三是嚴(yan) 格遵守債(zhai) 務管理的“黃金法則”，明確債(zhai) 務資金的用途，原則上隻能用於(yu) 長期性基礎設施建設和長遠性民生投入。

　　四是要將債(zhai) 務資金納入預算管理，政府舉(ju) 債(zhai) 必須要經過人大審批。

　　五是建立償(chang) 債(zhai) 準備金製度，要把政府舉(ju) 債(zhai) 與(yu) 編製財政規劃、編製政府綜合財務報告結合起來。

　　六是要有風險預警機製。可按一定標準設置債(zhai) 務管理的紅區、綠區、黃區。

　　七是提高透明度，可像公布PM2.5一樣，在一定的範圍內(nei) 公布地方政府的債(zhai) 務率。

　　八是要明確責任，可將把債(zhai) 務審計作為(wei) 主要領導離任審計的重要內(nei) 容，中央巡視組也要把地方債(zhai) 務情況納入巡視內(nei) 容。以此，可望控製地方債(zhai) 務總規模，規範地方債(zhai) 務管理，使之成為(wei) 地方財政收入的合理補充。

　　綜合前文所述，結合我國的實際情況，除了以上收入形式之外，一個(ge) 完整的地方收入體(ti) 係還包括國有企業(ye) 上交紅利、政府性基金(包括土地出讓金)、各類非稅收入等。應當落實三中全會(hui) “提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十”的精神，盡快提高國有企業(ye) 上交紅利的比重，使國有企業(ye) 真正名副其實。規範行政事業(ye) 性收費，清費立稅，嚴(yan) 格管理。對於(yu) 包括土地出讓金在內(nei) 的各類政府性基金，則應將其全部納入預算管理，逐漸消除部門特色，以增強地方財政的整體(ti) 調控能力。