當前我國的地方政府債(zhai) 務以全國的經濟和財政實力計，尚處於(yu) 國際公認的安全線之內(nei) 。盡管在總體(ti) 規模上不足憂慮，但脫出全局視野而深入到不同地區，就會(hui) 發現，在總體(ti) 風險可控的同時，由於(yu) 區域經濟發展狀況、對於(yu) 地方政府債(zhai) 務管理水平及其控製鬆緊程度的差異頗大，有些地區已經出現償(chang) 付困難，具有隱患，因而事實上存在著局部風險。脫出短期視野而著眼於(yu) 長期態勢，也可以發現，由於(yu) 深藏在地方政府債(zhai) 務風險背後的各種體(ti) 製性因素仍在發揮作用，在短期風險可控的同時，部分地區的嚴(yan) 峻情勢有可能向全國蔓延，因而事實上存在著長期風險。

　　值得注意的是，圍繞地方政府債(zhai) 務的這種局部風險和長期風險，是在中國經濟發生轉折性變化並向“新常態”轉換的過程中呈現的。其一，經過了30餘(yu) 年的高速增長之後，支撐中國經濟增長的產(chan) 業(ye) 結構和要素投入結構發生變化，中國經濟已經由高速轉入中高速增長平台。其二，在以化解產(chan) 能過剩為(wei) 核心內(nei) 容的經濟結構調整中，企業(ye) 的兼並重組甚至退出市場正在成為(wei) 不得不付出的代價(jia) 。其三，2008年以來刺激政策所形成的累積和溢出效應仍在持續，宏觀經濟政策的選擇和調控空間由此縮小。

　　在經濟增速換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期的所謂“三期疊加”的新形勢下，一方麵，地方政府債(zhai) 務風險同一係列與(yu) 以往大不相同的新矛盾和新問題相交織；另一方麵，地方政府債(zhai) 務風險的防範化解亦麵臨(lin) 著一係列新挑戰。不僅(jin) 財政收入增速隨著經濟增速換擋而下滑，而且財政支出壓力隨著結構調整陣痛而上升，在財政收支形勢趨於(yu) 嚴(yan) 峻的條件下，增量調整的渠道變窄。不僅(jin) 宏觀政策抉擇因消化前期刺激政策而麵臨(lin) 多方掣肘，而且傳(chuan) 統宏觀調控機製和方式因經濟下行壓力的進一步加大而麵臨(lin) 諸多挑戰。不僅(jin) 經濟體(ti) 製在經濟發生轉折性變化下的運行規律尚未充分認識，而且包括經濟、政治、文化、社會(hui) 、生態文明和黨(dang) 的建設在內(nei) 的各方麵體(ti) 製在全麵深化改革進程中也在發生變化，應對風險的操作難度增加。如此等等。

　　特殊視角：找準地方債(zhai) 風險問題的病根

　　特殊視角之一：強烈的舉(ju) 債(zhai) 需求源於(yu) 強烈的招商引資衝(chong) 動。

　　強烈的舉(ju) 債(zhai) 需求，當然源於(yu) 強烈的投資需求，強烈的投資需求又源於(yu) 追求GDP的不適當政績觀。在這一具有特殊體(ti) 製背景的關(guan) 係鏈條中，地方政府之間圍繞招商引資所展開的激烈競爭(zheng) ，在事實上成為(wei) 支撐中國經濟30多年高速增長的主要推動力。

　　要招商引資，總要付出一定的代價(jia) ，給予一定的條件。那麽(me) ，地方政府究竟是拿什麽(me) 或憑借什麽(me) 來招商引資的呢？以1994年劃界，在此之前，地方政府招商引資主要憑借的是濫施稅收優(you) 惠。1994年的財稅改革，在統一稅法的旗幟下堵住了濫施稅收優(you) 惠的閘門。於(yu) 是，亂(luan) 收費開始取代稅收優(you) 惠，通過對企業(ye) 和居民亂(luan) 收費取得額外的資金，為(wei) 外來投資提供各種現實、潛在的優(you) 惠條件，便成為(wei) 地方政府實施招商引資的新的憑借。到了上個(ge) 世紀90年代末期，在“費改稅”和稅費改革浪潮的衝(chong) 擊下，亂(luan) 收費的大門被關(guan) 上了。要繼續招商引資，地方政府還得另辟他徑。於(yu) 是，賣地、通過出讓國有土地獲取額外收入，從(cong) 而為(wei) 外來投資提供基礎設施以及各類公共設施開始興(xing) 盛。

　　進入2008年，情況又發生了新的變化。一方麵，對土地實行“招拍掛”，使國有土地出讓行為(wei) 逐漸納入規範化軌道；另一方麵，國際金融危機波及中國，我們(men) 需要動用擴張性的經濟措施去反危機、保增長。於(yu) 是，在擴大政府投資規模的口號下，各個(ge) 地方的融資平台債(zhai) 開始大行其道。搭上抵禦危機的這輛便車，不僅(jin) 可以躍出地方政府不得舉(ju) 債(zhai) 的現行預算製度約束，而且可以堂而皇之地以政府投資吸引外來投資，以政府自身投資為(wei) 招商引資鋪路搭橋，從(cong) 而帶動GDP增長。其結果，地方政府債(zhai) 務規模呈井噴式擴大。

　　求發展→出政績→上項目→增投資→搭車舉(ju) 債(zhai) ，關(guan) 於(yu) 地方政府債(zhai) 務的這一邏輯線索提醒我們(men) ，事情雖然表現在地方政府債(zhai) 務上，但問題的根源卻在於(yu) 唯GDP馬首是瞻而導致的對於(yu) 招商引資的無限和盲目追求當中。隻要這個(ge) 特殊的體(ti) 製因素不消除，地方政府債(zhai) 務一定會(hui) 釀成風險，甚至會(hui) 釀成足以危及國家長治久安的大風險。

　　特殊視角之二：非健全的債(zhai) 務人人格源於(yu) 非健全的財政管理體(ti) 製。

　　來自各方麵的調研結果均表明，在當下的中國，不僅(jin) 為(wei) 數不少的地方舉(ju) 債(zhai) 之時並無還債(zhai) 的打算，而且相當多的地方還債(zhai) 之時也不具備相應的清償(chang) 能力。換言之，當下的地方政府並不具有健全人格的債(zhai) 務人。從(cong) 根本上來說，非健全的債(zhai) 務人人格的形成與(yu) 非健全的財政管理體(ti) 製格局直接相關(guan) 。我國現行的財政管理體(ti) 製，雖然名義(yi) 上舉(ju) 的是“分稅製”旗子，但實際上，它的很多方麵已經偏離了“分稅製”軌道。

　　本來意義(yi) 上的“分稅製財政管理體(ti) 製”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義(yi) ：所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責（事權）範圍，在此基礎上劃分各級財政支出責任；所謂“分稅”，就是在劃分事權和支出範圍的基礎上，按照財權與(yu) 事權相統一的原則，在中央與(yu) 地方之間劃分稅種，將稅種劃分為(wei) 中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源；所謂“分管”，就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理。一級政府，一級預算主體(ti) ，各級預算相對獨立，自求平衡。

　　將上述含義(yi) 和現行財政管理體(ti) 製運行格局加以對照，便不難發現，在過去的20年中，我們(men) 始終與(yu) 其保持著不小的距離，這種距離甚至進一步拉大。一個(ge) 典型的表現就是，中央財政支出的70%要作為(wei) 稅收返還和轉移支付下撥到地方，地方財政收入的50%左右要依賴於(yu) 中央財政的撥款。更有甚者，這50%左右的撥款，不僅(jin) 絕大部分屬於(yu) 戴帽下達的專(zhuan) 項轉移支付，而且即便是一般性轉移支付，也在相當程度上帶有“跑部錢進”的不確定性。

　　如此高比例地依賴中央財政實現收支平衡且具有相當不確定性的體(ti) 製環境，既會(hui) 使地方財政收支體(ti) 係陷於(yu) 不完整狀態，也會(hui) 讓地方財政難有過日子的長期打算。地方政府實現不了對於(yu) 其收支運行的全麵控製，自然難以作為(wei) 健全的行為(wei) 主體(ti) 對自身的收支活動全麵負起責任。長此以往，不僅(jin) 實行分級財政管理的基礎趨於(yu) 弱化，而且本應作為(wei) 一級財政主體(ti) 所具有的健全人格亦難免退化。對於(yu) 既缺乏自律又具有強烈舉(ju) 債(zhai) 需求的地方政府來說，不允許其舉(ju) 債(zhai) 則已，一旦對其舉(ju) 債(zhai) 的他律約束稍有放鬆，便極可能像被大人管束久了的孩子而陷入盲目舉(ju) 債(zhai) 的“淘氣”漩渦中一發不可收。

　　偏離“分稅製”的體(ti) 製環境→非健全的財政收支體(ti) 係→非健全的行為(wei) 主體(ti) →非健全的債(zhai) 務人人格→盲目舉(ju) 債(zhai) ，關(guan) 於(yu) 地方政府債(zhai) 務的這一邏輯鏈條告訴我們(men) ，事情雖然表現在地方政府債(zhai) 務上，問題的根源卻存在於(yu) 偏離“分稅製”軌道的財政管理體(ti) 製格局之中。隻要地方財政收支體(ti) 係處於(yu) 非健全狀態，地方政府就難以成為(wei) 健全的行為(wei) 主體(ti) ，從(cong) 而也就難以成為(wei) 具有健全人格的債(zhai) 務人。隻要這個(ge) 體(ti) 製環境不徹底改變，地方政府債(zhai) 務就同“風險”二字脫不了鉤。

　　對症下藥：在深化改革中實現地方債(zhai) 標本兼治

　　第一，著眼於(yu) 體(ti) 製根本變革，積極推進地方政府債(zhai) 券自發自還試點。無論從(cong) 哪個(ge) 方麵看，作為(wei) 一級政府財政，作為(wei) 一級政府行為(wei) 主體(ti) ，都是應當擁有舉(ju) 債(zhai) 之權的。對於(yu) 地方政府舉(ju) 債(zhai) ，宜疏不宜堵，在疏的同時加強對地方政府舉(ju) 債(zhai) 的管理。事實上，也隻有通過類似地方政府債(zhai) 券自發自還試點這樣的改革行動，讓包括局部和長期風險在內(nei) 的各種纏繞於(yu) 地方政府債(zhai) 務身上的問題浮出水麵，才有可能在求解問題中走出一條適合中國國情的地方政府債(zhai) 務管理之路。但應注意的是，地方政府債(zhai) 券自發自還試點所觸動的，充其量隻是地方政府債(zhai) 務問題的外在表現形式，而非它的內(nei) 在核心內(nei) 容。故而，從(cong) 其入手，由表及裏，逐步逼近地方政府債(zhai) 務問題的體(ti) 製性痼疾，最終在體(ti) 製上做大手術，應是地方政府債(zhai) 券自發自還試點的歸宿所在。

　　第二，破舊立新並舉(ju) ，構建匹配國家治理現代化的地方政府政績評估體(ti) 係。地方政府對於(yu) 政績的追求不能僅(jin) 僅(jin) 局限在GDP上，更不能落實於(yu) 對招商引資的無限和盲目追求中。應在淡化、破除GDP考核的同時，堅持破舊立新並舉(ju) ，站在推進國家治理現代化的總體(ti) 角度，將地方政府及其官員的政績評估作為(wei) 經濟體(ti) 製、政治體(ti) 製、文化體(ti) 製、社會(hui) 體(ti) 製、生態文明體(ti) 製以及黨(dang) 的建設製度改革的交匯點，從(cong) 根本上建立一種適合全麵評估地方政府政績需要的製度體(ti) 係。以此為(wei) 基礎，讓地方政府走出唯GDP馬首是瞻、以招商引資為(wei) 主要施政手段的怪圈，進而踏上正確的政績實現軌道。

　　第三，以健全地方財政體(ti) 係為(wei) 著力點，重構分稅製財政體(ti) 製格局。有別於(yu) 預算單位財務，作為(wei) 一級政府財政的最基本的內(nei) 涵，就在於(yu) 它同時擁有兩(liang) 種財權：相對獨立的收支管理權和相對獨立的收支平衡權。這兩(liang) 種財權，無疑要建立在健全的財政收支體(ti) 係基礎之上。也就是說，脫離了健全的收支體(ti) 係支撐的地方財政，肯定是不能相對獨立地行使收支管理權和收支平衡權的地方財政，也肯定不是本來意義(yi) 上的分稅製財政體(ti) 製格局下的地方財政。毋庸贅言，堅守“分稅製”的改革方向，通過重構分稅製財政體(ti) 製格局健全地方財政收支體(ti) 係，是讓地方政府具有健全債(zhai) 務人人格的前提。

　　麵對健全地方財政收支體(ti) 係和重構分稅製財政體(ti) 製格局的艱巨任務，澄清並確立如下幾個(ge) 基本認識顯然是非常必要的：

　　其一，“分稅製”不是“分錢製”。1994年實行分稅製財政體(ti) 製的改造對象，就在於(yu) “分錢製”——無論總額分成、收入分類分成，還是財政大包幹，本質上都是分錢製。因而，在劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅的基礎上，讓中央和地方財政各自保持或擁有一個(ge) 健全的收支體(ti) 係，在一個(ge) 相對穩定的體(ti) 製條件下各過各的日子，是分稅製的基本特征之一。

　　其二，分級管理財政不是“打醬油財政”。在我們(men) 這樣一個(ge) 大國搞分級財政管理，不能建立在根據交辦事務多少而撥付相應資金的基礎上。那樣做的話，分級財政管理很可能會(hui) 蛻化為(wei) 預算單位財務管理，或者分級財政管理很可能會(hui) 蛻化為(wei) 單級財政管理。因而，按照分級財政管理的原則分別建立起中央和地方各級次的健全的財政收支體(ti) 係，在分級管理的體(ti) 製條件下各過各的日子，是實行分級財政管理的基本前提之一。

　　其三，稅權不等於(yu) 財權。在我國，強調稅收立法權高度集中於(yu) 中央無疑是必需的。但是，稅收立法權的高度集中絕不等於(yu) 財政管理權不能下放給地方。相反，在堅持稅收立法權高度集中的前提下，賦予地方政府相對獨立的組織收支、平衡收支的財政管理權力，不僅(jin) 是實行分級財政管理，而且是實行分稅製財政體(ti) 製的必要條件之一。

　　（作者係中國社會(hui) 科學院學部委員、財經戰略研究院院長）