十八屆三中全會(hui) 指出，完善稅收製度，建立事權和支出責任相適應的製度。專(zhuan) 家指出，合理的收入劃分、稅基配置是健全財力與(yu) 事權相匹配、促進基本公共服務均等化的製度保證。為(wei) 此，要進一步完善分稅製改革，構建起財力與(yu) 事權相匹配的分稅分級財政體(ti) 製。要逐步完善地方稅體(ti) 係，通過房產(chan) 稅、資源稅、消費稅等稅製改革，逐漸提高地方政府財政自給能力。

　　本期嘉賓

　　中國社科院財經戰略研究院院長高培勇

　　財政部財科所所長賈康

　　國家稅務總局原副局長許善達

　　主持人

　　光明日報記者楊亮

　　困局：財權上移而事權下移

　　有人這樣形容目前的稅製，“上麵千根線，基層一根針”——上麵出政策，下麵對口執行，任務最終都壓到基層政府，形成“財權層層上收，事權層層下移”的局麵，“中央點菜，基層埋單”。

　　記者：從(cong) 1994年“分稅製”改革迄今，我國為(wei) 何一直停留於(yu) 有地方稅但無地方稅體(ti) 係的狀態？

　　高培勇：這裏有多方麵的原因。其一，1994年實施的財稅改革主要解決(jue) 的是中央政府的宏觀調控能力以及中央財力不足的問題，故而地方稅體(ti) 係構建暫未納入改革視野。其二，中央政府和地方政府之間的事權與(yu) 財權、支出責任與(yu) 財力之間的關(guan) 係始終未能明晰界定，故而地方稅體(ti) 係構建問題一再被拖延、擱置。此外，還有一個(ge) 更為(wei) 關(guan) 鍵的原因：在由18個(ge) 稅種所構成的現行稅製體(ti) 係中，沒有或缺乏專(zhuan) 屬於(yu) 地方主體(ti) 稅種的稅種。

　　記者：針對近年出現的新情況，稅改中出現了什麽(me) 問題？

　　賈康：一個(ge) 突出問題是基層財政困難。實際上，1994—2000年間，地方收入增幅達89%。但是在此過程中，出現了財權重心上移而事權重心下移的現象。因為(wei) 省、市是地方四個(ge) 層級的高端，有上收財權的空間。與(yu) 此同時，事權重心卻越壓越低。1994年改革時沒有說清楚的事權，都以一票否決(jue) 的方式迫使基層承擔各種責任，比如社會(hui) 治安、公共事業(ye) 發展、“普九”等，很多時候上級明確要求下級“必須達標”，出了問題政績免談。財力不夠怎麽(me) 辦？地方不得不東(dong) 挪西借，甚至借高利貸。最近幾年，通過搞“三獎一補”調動地方積極性，同時也由於(yu) 綜合國力繼續上升，轉移支付力度提高。2002年以後，企業(ye) 所得稅和個(ge) 人所得稅共享，中央新增收入統統轉作對欠發達地區的轉移支付等等，這方麵的矛盾已經有所緩解，但未根本解決(jue) 。

　　重構：新體(ti) 係何處入手

　　2013年8月1日開始，“營改增”在原來“1+6”基礎上繼續擴圍，“十二五”期間，營業(ye) 稅將實現全部納入增值稅框架的目標。作為(wei) 地方稅收主要來源的營業(ye) 稅一旦被取消，意味著地方政府的財政將麵臨(lin) 巨大缺口。彌補財政缺口，構建新的地方稅體(ti) 係勢在必行。

　　記者：當下，何種稅種可充作地方主體(ti) 稅種？構建地方稅體(ti) 係從(cong) 何處破題？

　　許善達：“營改增”後要穩定地方財源，不能完全依賴中央財政，而是需要建立一些獨立的稅種增強地方財政自主能力。在消費稅征收環節上，建議把消費稅從(cong) 生產(chan) 環節征收改為(wei) 從(cong) 消費環節征收，如此將遏製地方為(wei) 擴大稅源而盲目投資的行為(wei) 。將轉移後的消費稅劃歸地方稅的主體(ti) 稅種，有助於(yu) 解決(jue) 地方稅主體(ti) 稅種問題。

　　賈康：目前中國地方稅存在的問題，既包括“營改增”可能導致的地方政府自有稅收收入大幅下降、地方主體(ti) 稅種缺失，也存在共享稅收入劃分不科學、不合理，以及懸而未決(jue) 的對地方如何下放稅權問題。下一步財稅改革中，地方稅體(ti) 係的稅基選擇，既要考慮收入充足，更要考慮稅種屬性，兼顧發揮地方政府的積極性以及受益性原則。綜合考慮各方因素，地方稅稅基最好的選擇是三稅基的組合搭配，即財產(chan) 稅稅基全部作為(wei) 地方稅稅基，商品服務類作為(wei) 一部分（以改革後的消費稅和資源稅為(wei) 主），再加上部分所得稅。

　　探路：“分稅製”走向何處

　　研究表明，自1994年分稅製改革以來，中央財政收入占比逐步上升到50%左右，地方財政支出占比持續攀升到80%。地方財政收支矛盾日益突出，過於(yu) 依賴中央對地方的財政轉移支付。

　　記者：20年過去，有人稱分稅製重啟了“中央集權時代”，您怎麽(me) 看？結合新一輪財稅體(ti) 製改革，如何健全中央和地方財力與(yu) 事權相匹配的機製？

　　賈康：分稅製造成中央集權的判斷不成立。分稅製改革實現了行政性分權到經濟性分權，而當前地方隱性負債(zhai) 、土地財政問題以及仍未完全解決(jue) 的基層財政困難等問題，其產(chan) 生的根源不是分稅製，而恰恰是由於(yu) 中國省以下財政體(ti) 製至今遲遲不能真正進入分稅製狀態造成的，實際上是五花八門、複雜易變、討價(jia) 還價(jia) 色彩濃厚的分成製與(yu) 包幹製。

　　所以，應重新界定政府職責範圍，調整中央與(yu) 地方事權劃分。建議按照政府事務的經濟屬性劃分政府間支出責任，由粗到細形成中央、省、市縣三級事權明細單，並動態優(you) 化。同時，通過省直管縣、鄉(xiang) 財縣管和鄉(xiang) 鎮綜合配套改革，將五個(ge) 政府層級扁平化到三個(ge) 層級。以中央政府負責兜底，中央和省兩(liang) 級自上而下轉移支付支持，使各級政府體(ti) 係承擔好提供基本公共服務的職責。

　　許善達：從(cong) 改革的方向來看，我們(men) 絕不能退回到稅製改革前，1994年改革方向是對的。目前，要防止分配中的不平衡，這其中也包括地方與(yu) 地方之間的分配不平衡。對地方政府而言，更重要的是要“財力”與(yu) “事權”相匹配，這是完善財政體(ti) 製的目標。

　　稅製改革大事記

　　2006年1月1日，廢止《農(nong) 業(ye) 稅條例》，在中國延續兩(liang) 千多年的農(nong) 業(ye) 稅正式成為(wei) 曆史。

　　2008年1月1日，《企業(ye) 所得稅法》施行，將內(nei) 外資企業(ye) 的所得稅率統一為(wei) 25%。

　　2009年起，增值稅轉型改革實施，消除了生產(chan) 型增值稅製存在的重複征稅因素，降低企業(ye) 設備投資的稅收負擔。

　　2009年，成品油稅費改革實施。在不提高現行成品油價(jia) 格的前提下，將成品油消費稅單位稅額相應提高；同時取消原來在成品油價(jia) 外征收的公路養(yang) 路費等6項收費，並逐步有序取消政府還貸二級公路收費。

　　2011年9月1日起，將個(ge) 人所得稅減除費用標準由2000元/月提高到3500元/月，並將最低的一檔稅率由5%調為(wei) 3%。

　　2012年1月1日起，在部分地區和行業(ye) 開展深化增值稅製度改革試點，逐步將目前征收營業(ye) 稅的行業(ye) 改為(wei) 征收增值稅。（楊亮整理）