鄉(xiang) 鎮政府欠條竟成地方“流通貨幣”

　　老債(zhai) 空懸新債(zhai) 孽生，全國三千餘(yu) 鄉(xiang) 鎮政府債(zhai) 務率超100%

　　湖南省桃源縣觀音寺鎮地處湘西北大山深處。《經濟參考報(微博)》記者日前采訪不久前獲評全國“最美基層幹部”的該鎮黨(dang) 委書(shu) 記唐述林時，看到四十歲出頭的他滿頭白發、滿麵愁倦。唐述林說，自己近年來第一位的工作就是“找錢”，以維持地方發展並從(cong) 中“騰挪”化債(zhai) 。

　　在我國各級地方政府性債(zhai) 務中，鄉(xiang) 村政府負債(zhai) 波及麵廣、成因比較複雜。國家審計署報告顯示，全國有3465個(ge) 鄉(xiang) 鎮政府負有償(chang) 還責任債(zhai) 務的債(zhai) 務率高於(yu) 100%。記者近日在湖南、湖北、廣東(dong) 等地采訪發現，我國鄉(xiang) 鎮政府負債(zhai) 不僅(jin) “老債(zhai) 空懸”矛盾日積月累，“融資平台下鄉(xiang) ”催生的新增負債(zhai) 風險也日漸凸顯。

　　鄉(xiang) 鎮政府“老債(zhai) ”積欠日久

　　唐述林說，鄉(xiang) 鎮自身沒財源，出路就是找慈善家、企業(ye) 家募捐，找上級領導和職能部門爭(zheng) 專(zhuan) 項資金“落地”，藉此維持發展和穩定，也從(cong) 中“騰挪”用於(yu) 化債(zhai) 。

　　“你不知道鄉(xiang) 鎮工作有多難，幾乎每天都有事能把人給急死！”唐述林對《經濟參考報》記者說。

　　在唐述林工作的觀音寺鎮，鎮政府上個(ge) 世紀90年代前後因為(wei) 集資興(xing) 辦水泥廠失敗、墊交稅費等原因，負債(zhai) 高達1.27億(yi) 元，鎮上5000多戶居民幾乎全是政府的債(zhai) 權人。這些居民討債(zhai) 最激烈時，曾有人摘鎮政府招牌。

　　受債(zhai) 務等各種問題困擾，唐述林的前任，有人遭就地免職，有人幹了半年就主動辭職。鎮政府“上級任務不完成、政府債(zhai) 務不償(chang) 還、工資福利不落實、機關(guan) 食堂不開火、各級領導不願去、幹部職工不上班、百姓辦事找不到人”。唐述林上任後，靠找親(qin) 友借幾十萬(wan) 元才重新恢複機關(guan) 運轉。近些年，債(zhai) 務問題雖有所改善，但唐述林仍然需要絞盡腦汁與(yu) 討債(zhai) 人周旋、安撫，工作開展得很艱難。

　　觀音寺鎮償(chang) 債(zhai) 有自定原則：誰家有婚喪(sang) 嫁娶給一點、誰家有子女升學就業(ye) 困難給一點、誰家有天災人禍給一點；爭(zheng) 來的上級項目，誰獲建設承包權，誰就得在數以千計的零散債(zhai) 權人中“收購”一定數量的政府欠條，以縮小債(zhai) 權人總量。

　　桃源縣農(nong) 村綜合改革領導小組辦公室主任郭學兵告訴記者，桃源縣39個(ge) 鄉(xiang) 鎮全部負債(zhai) ，負債(zhai) 總額達8.1億(yi) 元，鄉(xiang) 鎮平均負債(zhai) 2025.6萬(wan) 元。債(zhai) 權人多達21000多人次，絕大多數為(wei) 當地幹部群眾(zhong) 。

　　《經濟參考報》記者在湖南一些負債(zhai) 嚴(yan) 重的鄉(xiang) 鎮還了解到，相關(guan) 地方“打折收購”鄉(xiang) 鎮政府對個(ge) 人欠條是門“生意”，一度欠條甚至還能折價(jia) 買(mai) 東(dong) 西，成了地方“流通貨幣”。

　　“融資平台下鄉(xiang) ”催生新債(zhai)

　　一位與(yu) 鄉(xiang) 鎮融資平台項目打過交道的投資公司負責人指出，鄉(xiang) 鎮融資平台融資成本偏高，項目缺乏回報，償(chang) 債(zhai) 嚴(yan) 重依賴土地，自身缺乏經營管理與(yu) 盈利能力，管理機製也不健全。一出問題就靠政府撐腰，風險值得警惕。

　　“融資平台下鄉(xiang) ”近年催生新增鄉(xiang) 鎮債(zhai) 。

　　在湖北，有地方提出城鎮化要有“高規格”———最好是“省級戰略”，退而求其次也要地市層麵推動；要有“高標準”———專(zhuan) 業(ye) 設計單位參與(yu) ，不能由市縣政府部門自己簡單地做方案；要有“好平台”———引入大規模的資本投入……

　　在湖北、湖南，陸續有鄉(xiang) 鎮近年采取土地開發融資模式籌資建設，一般要求開發商先墊資建設小城鎮商業(ye) 街等基礎設施，待項目建成後再通過土地拍賣償(chang) 還建設資金。

　　中部一個(ge) 鄉(xiang) 鎮，近年“高標準”、“高規格”的規劃，提出要對鎮區縱橫多條道路擴寬、提檔、升級、美化、亮化、綠化等，需要投入資金數以千萬(wan) 元計算。建設資金從(cong) 何而來？這個(ge) 鎮的答案是：通過創新模式和路徑，采取土地開發融資模式籌集項目資金，實行資本運作打通資金瓶頸。

　　這些鄉(xiang) 鎮將上述融資手段形象地比喻為(wei) “借船過河”。對於(yu) 要來征地投資的客商，必須先墊資，按規劃標準建設相關(guan) 基礎工程。按照事先的盤算，道路等基礎設施建好後，帶來人流物流聚集，進而形成自身商業(ye) 投資價(jia) 值，吸引更多投資。

　　但在現實中，相關(guan) 舉(ju) 措主要落腳點還是鄉(xiang) 鎮級商業(ye) 用地拍賣。而一旦項目推進過程中或後期土地出讓收益效果欠佳，不僅(jin) 土地拍賣解決(jue) 不了城鎮建設資金難籌措問題，還很容易形成新的鄉(xiang) 鎮債(zhai) 務。

　　《經濟參考報》記者采訪發現，在沿海發達省份鄉(xiang) 鎮，內(nei) 地“借船過河”之類手法似乎已經遠不足以滿足更旺盛的資金需求。相應地，很多沿海經濟發達省份一些鄉(xiang) 鎮融資已經步入“高端”———鄉(xiang) 鎮融資平台紛紛出現。有的鄉(xiang) 鎮還成立了“投融資辦公室”，管轄一家或多家融資平台公司。

　　東(dong) 部沿海一個(ge) 經濟發達省份審計部門去年發布的全省鄉(xiang) 鎮債(zhai) 務專(zhuan) 項審計調查結果顯示，截至2011年末，這個(ge) 省共有448家鄉(xiang) 鎮融資平台公司，債(zhai) 務餘(yu) 額174.11億(yi) 元，占全省鄉(xiang) 鎮債(zhai) 務總量的43.55%。

　　多數鄉(xiang) 鎮幾無化債(zhai) 能力

　　多年從(cong) 事鄉(xiang) 鎮債(zhai) 務清查工作的郭學兵說，除了少數重點建製鎮有契稅返還等收入外，其他大部分鄉(xiang) 鎮運轉靠縣級財政兜底，基本沒有化債(zhai) 能力。

　　深藏不露的鄉(xiang) 鎮政府債(zhai) ，在中國地方債(zhai) 中屬於(yu) “冰山一角”。今年年初公布的政府性債(zhai) 務審計結果顯示，截至2013年6月底，湖南和湖北鄉(xiang) 鎮政府負有直接償(chang) 還責任的債(zhai) 務達114.86億(yi) 元和194.18億(yi) 元；全國鄉(xiang) 鎮政府負償(chang) 還責任、擔保責任或救助責任的債(zhai) 務則達3070.12億(yi) 元、116.02億(yi) 元和461.15億(yi) 元。

　　“中央這次調查統計了鄉(xiang) 鎮債(zhai) ，是快解決(jue) 這個(ge) 問題了嗎？”一位負債(zhai) 嚴(yan) 重的鄉(xiang) 鎮負責人這樣問記者。

　　《經濟參考報》記者在湖南、湖北等地了解到，我國鄉(xiang) 鎮債(zhai) 務曆史積欠，源自四個(ge) “成債(zhai) ”：一是抗災救災緊急籌措資金成債(zhai) ；二是農(nong) 村教育、基礎建設、計衛優(you) 撫、維穩接訪等支出成債(zhai) ；三是“三提五統”時代黨(dang) 員幹部墊繳稅費成債(zhai) ；四是鄉(xiang) 鎮興(xing) 辦各種企業(ye) 投融資失敗成債(zhai) 。

　　一些專(zhuan) 家指出，我國鄉(xiang) 鎮由於(yu) “老債(zhai) ”存在的時間長的達十多年甚至更長時間。平靜表麵背後，是掛賬計息“滾雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。

　　一方麵，鄉(xiang) 鎮債(zhai) 務空懸債(zhai) 權大，理順關(guan) 係難。從(cong) 清理的情況來看，一些縣農(nong) 戶的農(nong) 業(ye) 稅、農(nong) 業(ye) 特產(chan) 稅和“三提五統”，有大量欠款應收未收，村向鄉(xiang) 鎮有大量資金應繳未繳，在一些地方縣域範圍內(nei) 形成了空懸的惡性債(zhai) 權鏈。

　　另一方麵，一些地方鄉(xiang) 鎮債(zhai) 務涉及的主體(ti) 多，維護穩定難。湖南有的縣的鄉(xiang) 鎮債(zhai) 務涉及個(ge) 人債(zhai) 權主體(ti) 上萬(wan) 戶，欠個(ge) 人債(zhai) 務總量很大。在安排償(chang) 債(zhai) 資金時，很難做到統籌平衡。

　　此外，債(zhai) 權人受償(chang) 的訴求高，滿足願望難。隨著國家對“三農(nong) ”領域的投入不斷加大，特別是隨著“普九”債(zhai) 務的化解、鄉(xiang) 村幹部墊繳農(nong) 業(ye) 兩(liang) 稅債(zhai) 務的化解啟動，其他鄉(xiang) 鎮債(zhai) 權人的受償(chang) 願望變得非常迫切。他們(men) 認為(wei) ，同樣是政府欠債(zhai) ，償(chang) 還一部分，擱置一部分，不盡合理，不能理解。

　　記者發現，一些被沉澱鄉(xiang) 鎮債(zhai) 務困擾的縣，其財政狀況運轉捉襟見肘，經常“卡殼”，“吃飯財政”難以維係，基本上靠上級轉移支付、跑項目和要資金的“要飯財政”來維持。而那些債(zhai) 台高築的鄉(xiang) 鎮，情況就更加嚴(yan) 峻。

　　與(yu) 此同時，“融資平台下鄉(xiang) ”催生的新增負債(zhai) 風險疊加，導致部分地方鄉(xiang) 鎮政府償(chang) 債(zhai) 風險逐步顯現。

　　前述東(dong) 部沿海省審計部門調查發現，這個(ge) 省鄉(xiang) 鎮融資平台公司中不盈利的達319家，占71.21%(其中虧(kui) 損192家，占42.86%)。今年湖南省、湖北省公布的審計調查結果顯示，截至2013年6月底，兩(liang) 省分別有293個(ge) 和443個(ge) 鄉(xiang) 鎮政府負有償(chang) 還責任債(zhai) 務的債(zhai) 務率高於(yu) 100%，還有鄉(xiang) 鎮到2012年年底政府負有償(chang) 還責任債(zhai) 務的借新還舊率(舉(ju) 借新債(zhai) 償(chang) 還的債(zhai) 務本金占償(chang) 還債(zhai) 務本金總額的比重)超過20%。在經濟比較發達的東(dong) 部沿海省份，鄉(xiang) 鎮政府負有直接償(chang) 還責任的債(zhai) 務有的高達570多億(yi) 元。加上當地鄉(xiang) 鎮政府承擔擔保責任或救助責任的債(zhai) 務，則逼近千億(yi) 元大關(guan) 。國家審計署報告顯示，全國有3465個(ge) 鄉(xiang) 鎮政府負有償(chang) 還責任債(zhai) 務的債(zhai) 務率高於(yu) 100%。

　　(本版稿件除署名文章外，均由記者蘇曉洲、沈翀、王聖誌、杜放、劉軍(jun) 、馮(feng) 雷、李斌、葉前采寫(xie) )