近日，由國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiang) 建設部、農(nong) 業(ye) 部、國家林業(ye) 局聯合下發《關(guan) 於(yu) 進一步加快推進宅基地和集體(ti) 建設用地使用權確權登記發證工作的通知》（下稱《通知》），明確要求結合國家建立和實施不動產(chan) 統一登記製度的有關(guan) 要求，將農(nong) 房等集體(ti) 建設用地上的建築物、構築物納入宅基地和集體(ti) 建設用地使用權確權登記發證的工作範圍，實現統一調查、統一確權登記、統一發證。對此，接受中國經濟時報記者采訪的專(zhuan) 家表示，農(nong) 房宅基地納入不動產(chan) 登記範圍，實現城鄉(xiang) 一體(ti) 化管理，既保護農(nong) 民權益，也為(wei) 農(nong) 民未來在農(nong) 村產(chan) 權市場上獲得不動產(chan) 的財產(chan) 性收入提供基本的前提條件。此外，有分析認為(wei) ，繼房地產(chan) 稅改革後，不動產(chan) 登記製度將再度成為(wei) 土地改革的重要前哨。

　　“這是一項非常重要的基礎性工作。”國務院發展研究中心農(nong) 村經濟研究部研究員徐小青對中國經濟時報記者表示，下一步采取什麽(me) 樣的改革措施，還要通過研究、調研、試點，既要結合地方經驗，也要有高層的政策設計、考慮，上下要結合起來推進。

　　確權為(wei) 農(nong) 民增加財產(chan) 性收入奠定基礎

　　國土資源部有關(guan) 負責人指出，十八屆三中全會(hui) 提出建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，改革完善宅基地管理製度的要求，推進確權登記發證工作是實現這些改革目標的產(chan) 權基礎和法律保障，對農(nong) 民基本財產(chan) 權利意義(yi) 重大。

　　中國社會(hui) 科學院農(nong) 村發展研究所研究員王小映對中國經濟時報記者表示，對不動產(chan) 進行統一登記是國際慣例，也是土地管理的一項基礎性工作。一方麵確權登記發證有利於(yu) 清晰地界定農(nong) 民的財產(chan) 權利。另一方麵，從(cong) 當前情況來看，此舉(ju) 最大的意義(yi) 就是有利於(yu) 深化農(nong) 村土地製度改革。確權登記發證的順利推進對後續的諸如農(nong) 村集體(ti) 建設用地的入市流轉，完善宅基地管理製度，探索農(nong) 房抵押創造有利條件。

　　王小映強調，確權登記發證雖然是土地管理的一項基礎性工作，但應當明確，此次確權登記發證隻針對合法的、不存在權屬糾紛的宅基地，而違法違規用地形成的建設用地和宅基地未經處理之前不能登記發證。

　　“我認為(wei) 對農(nong) 村產(chan) 權的登記至少是為(wei) 農(nong) 民未來在農(nong) 村產(chan) 權市場上獲得不動產(chan) 的財產(chan) 性收入提供了基本的前提條件。”中國人民大學城市規劃與(yu) 管理係主任葉裕民在接受中國經濟時報記者采訪時表示。

　　此外，葉裕民認為(wei) ，十八屆三中全會(hui) 以及此次的戶籍改革製度都強調推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化，農(nong) 房宅基地納入不動產(chan) 登記有利於(yu) 農(nong) 村人口在城鄉(xiang) 之間的自由流動。農(nong) 民進入城市生活需要啟動資本，下一步如果建立了農(nong) 村產(chan) 權市場，可以激活農(nong) 民在農(nong) 村的資產(chan) ，置換成進入城市的資本，以此提高他們(men) 在城市裏的生活質量。

　　中國社會(hui) 科學院農(nong) 村發展研究所宏觀室主任黨(dang) 國英日前向媒體(ti) 表示，農(nong) 房宅基地納入不動產(chan) 登記範圍，房地實現統一登記，是一個(ge) 必然的做法，也釋放出了強烈的改革信號。實現農(nong) 民的住房財產(chan) 權，一個(ge) 重要的障礙就是房地不統一，房屋屬於(yu) 私人財產(chan) ，但宅基地歸集體(ti) 所有，割裂的現狀嚴(yan) 重阻礙了抵押流轉的實現。將房地統一登記，就是開始清除市場化的障礙。

　  土地製度改革正向深水區邁進

　　實際上，今年4月，不少媒體(ti) 報道國土資源部已開始對農(nong) 村宅基地領域的改革做出原則性的部署。在“宅基地管理辦法”的製定過程中，國土資源部已經會(hui) 同有關(guan) 部門，考慮賦予農(nong) 村宅基地抵押、擔保、轉讓過程中的相關(guan) 權利。

　　此前，多部門聯合印發了《關(guan) 於(yu) 開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》也指出試點地區將建立宅基地確權、登記、頒證改革完善農(nong) 村宅基地製度，並在修訂農(nong) 村宅基地用地標準和農(nong) 村居民點人均建設用地空置標準的基礎上，探索宅基地使用權人在宅基地占有、使用、收益和處分權能。

　　國務院7月底發布的《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》也提出完善農(nong) 村產(chan) 權製度。加快推進農(nong) 村土地確權、登記、頒證，依法保障農(nong) 民的土地承包經營權、宅基地使用權。建立農(nong) 村產(chan) 權流轉交易市場，推動農(nong) 村產(chan) 權流轉交易公開、公正、規範運行。堅持依法、自願、有償(chang) 的原則，引導農(nong) 業(ye) 轉移人口有序流轉土地承包經營權。

　　業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家表示，繼戶籍製度出現明顯的革命性變化之後，國土資源部下發的《通知》，實際上是對準土地改革這塊硬骨頭，而這正好說明土地領域的改革正在向深水區邁進。

　　然而，葉裕民表示，確權登記發證工作雖然並沒有麵臨(lin) 太多的經濟障礙和社會(hui) 障礙，但確實是一件繁瑣的工作，並且由於(yu) 地方政府並不了解一家一戶的具體(ti) 情況，在劃定一家一戶的界限時存在一定困難，因此應當建立基層民主治理機製，老百姓根據自身情況，將糾紛、問題擺出來公開討論，明確內(nei) 部之間的財產(chan) 關(guan) 係。在這樣的環境下，弱勢群體(ti) 的利益也能得以保障。政府的主要工作是製定清晰的規劃，例如，宅基地和宅基地之間存在一些空間，原則上應當怎麽(me) 劃定，門前庭院如何劃定等，設置具體(ti) 的規則和標準。

　　王小映認為(wei) ，由於(yu) 農(nong) 村存在大量的違法違規用地。對於(yu) 一戶多宅，或是未經批準，占用形成的宅基地等，應當和合法的宅基地進行區分，這些違法用地，包括小產(chan) 權房，應當有針對性地出台專(zhuan) 門的政策慢慢去消化，進而使其能夠進入確權登記發證階段。“這是將來登記麵臨(lin) 的最大的問題之一。”王小映認為(wei) 。

　　多地探索宅基地退出

　　無論是農(nong) 村土地整治，還是宅基地使用權製度改革、城鄉(xiang) 統籌發展，都不可避免地涉及宅基地退出的問題。近年來，部分省市已經開始通過土地整治、城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤試點等，探索開展宅基地的退出和補償(chang) 工作。

　　據了解，目前包括安徽、浙江、寧夏、湖南等多個(ge) 省區已經對宅基地退出機製進行了不同程度的探索。安徽省在全省範圍內(nei) 提出了要建立宅基地退出補償(chang) 激勵機製，並探索宅基地流轉製度。浙江省則明確表示，將借鑒重慶“地票”製度，將宅基地使用權量化為(wei) “宅基地權票”，通過權票交易、流轉實現農(nong) 民宅基地自由、有償(chang) 退出。

　　業(ye) 內(nei) 人士表示，近年來隨著城鎮化進程提速，農(nong) 村宅基地的閑置問題日益凸顯。據統計，目前我國農(nong) 村宅基地10％至20％是閑置的，部分地區閑置率甚至高達30％。一方麵農(nong) 村宅基地閑置造成了土地資源的嚴(yan) 重浪費，另一方麵城鎮化進程又麵臨(lin) 土地資源的剛性約束。如何建立健全宅基地退出機製、維護農(nong) 民土地權益、緩解城鎮建設用地壓力，是國土資源管理急需研究解決(jue) 的重要課題。

　　葉裕民表示，首先，全國應該建立清晰的宅基地退出製度。對於(yu) 在何種情況下可以退出，對退出主體(ti) 的權益保護、退出的路徑、退出的市場的規範化管理，以及購買(mai) 者的使用範圍等，都要做出非常清晰的製度規定。“絕對不能強迫老百姓退出。政府為(wei) 農(nong) 民建立一個(ge) 通道，使其在此通道上能夠看到自己的利益和前景，但是退或不退應該由農(nong) 民自己選擇，這一點非常重要。”葉裕民強調道。

　　此外，葉裕民建議，各地應當針對自身情況，製定好長期規劃。要針對許多普遍存在的問題做出具體(ti) 方案。例如，退出後的土地多少用於(yu) 開發，多少用於(yu) 公共服務的建設等，要有一個(ge) 區域性的平衡。這個(ge) 區域的範圍可以是一個(ge) 行政村、一個(ge) 鄉(xiang) ，或者是更大的範圍。“一定要有一個(ge) 好的規劃、規範，建立一個(ge) 有效的秩序，並且尊重老百姓意願，這樣才能真正引導我們(men) 農(nong) 村土地低效用地的再開發。”

　　王小映補充道，要用好、盤活宅基地，需要政府和市場“兩(liang) 隻手”配合起來，共同發揮作用。一方麵，政府要發揮引導作用，提供資金支持，建立一套宅基地有償(chang) 退出機製，另一方麵，要深化改革，讓宅基地慢慢流轉起來，這樣市場就會(hui) 形成。