目前我國的生產(chan) 力存在的問題有：區域產(chan) 業(ye) 同構程度有所上升，比較優(you) 勢沒有充分發揮；區域發展相對差距雖有所縮小，但絕對差距不斷擴大；部分地區的人口和經濟活動聚集程度超越了當地的資源環境承載能力；城市的規模和空間結構需要進一步優(you) 化，城市間的聯結性和分工合作較弱，城鎮化的聚集效應需進一步發揮。

　　我國生產(chan) 力布局的狀況和存在的問題

　　近年來，在區域協調發展總體(ti) 戰略和一係列區域性發展規劃的引導和支持下，我國區域發展的協調性和生產(chan) 力布局的合理性得到了增強。但是，在區域發展方麵，仍然存在著值得重視的製約效率、公平和可持續性增進的問題。

　　（一）區域產(chan) 業(ye) 專(zhuan) 業(ye) 化和集聚程度不斷提高；但產(chan) 業(ye) 同構程度近年來有所上升，比較優(you) 勢仍未得以充分發揮

　　1．製造業(ye) 的地區專(zhuan) 業(ye) 化程度呈現先降低後不斷提高的趨勢

　　區域專(zhuan) 業(ye) 化程度的高低是反映資源空間配置效率的重要指標。20世紀70年代末期至90年代中後期，隨著改革開放特別是對外開放戰略的實施，原有的製造業(ye) 分工格局被打破，沿海地區湧現了一批製造業(ye) 中心，內(nei) 陸地區一些老的製造業(ye) 基地呈現萎縮之勢。同時，在財政包幹製度下，區域之間競爭(zheng) 逐漸強化，各省區產(chan) 業(ye) 結構出現多元化發展和結構趨同的趨勢。地區平均專(zhuan) 業(ye) 化指數則從(cong) 1980年的0．561下降至1990年代後期的0．501，達至改革開放以來的最低點。20世紀90年代後期，隨著國有企業(ye) 改革等一係列市場化改革措施的落實和對外開放的深入，地區平均專(zhuan) 業(ye) 化指數開始不斷攀升，到2005年已經達到0．543。但是，近些年來尤其是金融危機之後，區域之間同質化競爭(zheng) 又開始加劇，區域專(zhuan) 業(ye) 化程度不僅(jin) 沒有明顯提高，而且在個(ge) 別年份還出現了下降現象。

　　2．多數產(chan) 業(ye) 表現出較強的空間集聚程度，但不同產(chan) 業(ye) 的空間集聚特性存在較大差異；與(yu) 專(zhuan) 業(ye) 化程度相對應的是，製造業(ye) 整體(ti) 的集聚程度也經曆了先下降後上升的變化過程

　　產(chan) 業(ye) 集聚是地區專(zhuan) 業(ye) 化的主要表現形式，反映的是製造業(ye) 的布局狀況。由於(yu) 具有不同甚至是迥異的經濟技術特性，不同產(chan) 業(ye) 在空間上集聚的程度和及其變化趨勢也表現出不同的特征：多數製造業(ye) 聚集於(yu) 東(dong) 部地區，分布在中西部地區的製造業(ye) 主要是資源性產(chan) 業(ye) 和部分消費品製造業(ye) ；中間投入品產(chan) 業(ye) 的集聚程度相對較低，而消費品和資本品產(chan) 業(ye) 集聚程度相對較高；以資源為(wei) 基礎的製造業(ye) 的集聚程度較低，而勞動密集型產(chan) 業(ye) 集聚程度較高；多數製造業(ye) 自上個(ge) 世紀90年代後期開始，集聚程度不斷提高。

　　3．近年來，區域之間產(chan) 業(ye) 同構問題凸現，同質化競爭(zheng) 和產(chan) 能過剩問題加重，製約了資源空間配置效率的提高

　　反映區域產(chan) 業(ye) 同構程度的結構相似係數自2003年以後開始較快上升，由2003年的0．809上升至2010年0．829。2012年年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chan) 能利用率分別僅(jin) 為(wei) 72％、73．7％、71．9％、73．1％和75％，明顯低於(yu) 國際通常水平。不僅(jin) 如此，在這些產(chan) 能過剩領域，仍有一批在建、擬建項目，產(chan) 能過剩呈加劇之勢。這些影響了資源空間配置效率。盧盛榮等研究表明區域資本無效分布造成的無謂損失占當年總產(chan) 出的7％—10％。

　　（二）區域發展相對差距有所縮小，但絕對差距不斷擴大

　　1．改革開放以來，區域經濟發展的相對差距經曆了先縮小、後擴大然後再縮小的過程，但絕對差距一直在擴大

　　改革開放初期，隨著農(nong) 村改革帶來的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 力的釋放，區域間人均GDP的相對差距不斷縮小，反映區域差距的對數標準差由1978年0．242下降到1988年的0．228。20世紀90年代初期以後，隨著沿海開放戰略的深入實施，區域差距隨之開始不斷擴大，區域差距由1989年的0．228迅速上升到2005年的0．256。2005年之後，隨著東(dong) 部地區工業(ye) 化接近完成和區域總體(ti) 發展戰略的作用逐步顯現，區域差距開始不斷下降，由2005年0．256逐步下降到2012年的0．219。從(cong) 絕對水平看，區域差距卻一直在擴大，1978年省際間人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年這一差距已經擴大到75484元。即便扣除價(jia) 格的影響，這一差距也已經達到26565元。

　　2．地區之間在發展質量和基本公共服務方麵的差距也相當明顯

　　根據《中國人類發展指數2013》中公布的各省人類發展指標，2010年人類發展指數最高的省份是北京，達到0．821；最低的省份是西藏，隻有0．569，比前者低了30％。從(cong) 反映發展質量的教育和健康分項指標來看，2010年東(dong) 部地區平均受教育年限已經接近9年，而西部地區則隻有7．5年；東(dong) 部地區平均預期壽命已經超過77歲，而西部地區則隻有72歲左右。教育和健康差異背後凸顯的則是基本公共服務的差異。除了這些差異以外，區域之間在基礎設施等發展條件方麵的差異同樣十分明顯。2010年，東(dong) 部地區的公路密度達到1．04公裏／平方公裏，遠遠高於(yu) 中部和西部地區的0．82公裏／平方公裏和0．24公裏／平方公裏。

　　（三）從(cong) 宏觀視野看，人類和經濟活動的空間分布與(yu) 資源環境承載力的空間格局大體(ti) 一致；但從(cong) 中觀和微觀層次看，部分地區的人口和經濟活動聚集程度超越了當地的資源環境承載能力

　　20世紀30年代，著名地理學家胡煥庸發現，從(cong) 黑龍江省璦琿至雲(yun) 南省騰衝(chong) 作一條直線把中國分成東(dong) 南和西北兩(liang) 塊，在線的兩(liang) 側(ce) ，自然條件顯著不同，承載人類和經濟活動的能力相差懸殊：東(dong) 南半壁為(wei) 全國麵積的36％，卻聚集了全國人口的96％，而西北半壁64％的國土麵積上隻生活了4％的人口。根據最新的人口普查數據測算，70多年來，我國人口分布格局隻有兩(liang) 個(ge) 百分點左右的變化。這說明，我國人類和經濟活動的空間分布與(yu) 資源環境承載力的空間格局大體(ti) 上是一致的。不過，在中觀和微觀層次上，區域人口和經濟的集聚程度與(yu) 其資源環境的承載能力不匹配的現象卻屢見不鮮。水資源過度開采和空氣嚴(yan) 重汙染是這種不匹配的突出反映。海河流域的水資源利用率已經超過100％，中國50個(ge) 最大的城市均因過度開采地下水而出現地麵沉降現象。在人口規模排前500位之內(nei) 的城市中，隻有不到1％達到了世界衛生組織推薦的空氣質量標準；在世界上汙染最嚴(yan) 重的十個(ge) 城市之中，有7個(ge) 在中國。

　　（四）城鎮體(ti) 係承載人口和經濟活動的能力增強，但城市結構需要進一步優(you) 化，城市間的聯結性和分工合作關(guan) 係需進一步加強，城鎮化的聚集效應需進一步發揮

　　1．以大城市為(wei) 中心，中小城市為(wei) 骨幹，小城鎮為(wei) 基礎多層次的城市體(ti) 係已經形成；但城市結構不夠合理，城市規模效率仍需提高

　　城市是人口和經濟聚集的載體(ti) ，城市規模和結構的變化直接反映著生產(chan) 力布局的變遷。根據第六次人口普查數據，目前接近60％的城市人口居住在中等規模以上的城市（20萬(wan) 人以上）；其中50萬(wan) 人口以上的大城市人口比重已達46．09％，大城市已成為(wei) 城市人口增長的主要載體(ti) ；小城市和小城鎮的人口比重下降，但小城鎮仍然是城鎮人口的重要載體(ti) ，其人口占比仍然達36．44％。宏觀地看，我國城市規模結構與(yu) 國際平均模式大體(ti) 相同，但從(cong) 更加細分的結構層次上看，我國城市規模結構亦存在不足之處：500萬(wan) 以上超大城市人口所占比重，中美比較接近；100萬(wan) —500萬(wan) 大城市人口所占比重，中國比美國低10個(ge) 百分點；100萬(wan) 以下城市人口所占比重，中國明顯高於(yu) 美國。實證研究表明100萬(wan) 以下的城市效率要明顯低於(yu) 100萬(wan) —500萬(wan) 的城市，其增量投資產(chan) 出比（ICOR）要高10％—30％。可見，中國城市結構和城市規模效率仍然存在改進空間。

　　2．城市群日益成為(wei) 城市發展的重要形態，區域發展呈現多極帶動的格局；但城市群布局不盡合理，城市群內(nei) 部分工協作不夠、集群效應不強

　　隨著現代化基礎設施的建設和市場一體(ti) 化程度的提高，出現了一批規模各異城市群或城市群雛形。東(dong) 部沿海的京津冀、長三角和珠三角等城市群已成為(wei) 具有全國影響乃至全球影響的增長極和發展引擎。除了這三大已經比較成型的國家級城市群，還有一些城市群已經初具規模，如遼中南、山東(dong) 半島、海峽西岸、中原、長江中遊、關(guan) 中、川渝城市群。當然，在城市群空間布局和內(nei) 在效率方麵仍然存在一些問題。一方麵，中西部地區尚未形成足夠多的對區域經濟具有重大輻射帶動作用的城市群；另一方麵，城市群內(nei) 部各城市之間的連接性（包括物理的聯係和經濟的聯係）還不夠強，分工還不夠合理，城市群的集聚效率和集群效應還有進一步增大的空間。

　　我國生產(chan) 力布局存在問題的原因

　　區域協調發展狀況和生產(chan) 力空間格局的形成及其變化受多重因素的影響，既與(yu) 各地資源稟賦、發展階段和發展環境等客觀因素有關(guan) ，也與(yu) 國民經濟和區域經濟發展所處的製度和政策環境有關(guan) 。

　　（一）各地發展條件不同，國家整體(ti) 上還處於(yu) 經濟活動聚集階段

　　我國各地發展的基礎條件（包括區位條件、資源條件、曆史積澱等）有較大乃至很大差異，客觀上造成了各地現代經濟起飛早晚、增長快慢、發展模式的不同，這是各地發展水平、居民生活水平和公共服務水平不同的重要原因，也是製約生產(chan) 力優(you) 化布局的重要因素。從(cong) 發展階段來看，我國還處在經濟活動向優(you) 勢地區或者先發地區集中的時期。這些地區離主要的國內(nei) 外市場比較近，經濟效率比較高，經濟活動更多地聚集，無疑會(hui) 擴大這些地區與(yu) 其他地區的發展差距，會(hui) 形成所謂的“富者日富，貧者日貧”的“馬太效應”。同時，由於(yu) 產(chan) 業(ye) 布局往往受製於(yu) 資源稟賦的空間結構，且在中國資源富集區往往又是生態脆弱區，資源開發與(yu) 生態環境保護成了一對天然的矛盾。另外，從(cong) 產(chan) 業(ye) 轉移的規律來看，由於(yu) 產(chan) 業(ye) 轉移不會(hui) 瞬間完成，往往需要一個(ge) 較為(wei) 長期的過程，很多新的產(chan) 能是在原有產(chan) 能沒有完全退出就已經形成，而且這些新產(chan) 能大多在中西部尤其是中部地區，這一定程度上導致產(chan) 業(ye) 同構現象。

　　（二）市場經濟體(ti) 製尚有很多不完善之處

　　一是價(jia) 格機製不完善，部分重要的資源和要素（包括土地、礦藏）還沒有完全實現定價(jia) 的市場化，其價(jia) 格偏低，不能充分反映資源的稀缺程度和市場供求狀況。此外，目前也還沒有找到將部分社會(hui) 成本（如環境汙染的成本、二氧化碳排放的成本等）轉化為(wei) 企業(ye) 內(nei) 部成本的有效辦法，刺激了部分高排放企業(ye) 的發展超過了社會(hui) 最優(you) 需要量。二是部分企業(ye) 存在較多的軟預算約束現象，比較容易獲得信貸支持，獲取資金的成本比較低，擴大產(chan) 能既有較強的動機，也有較大的可能。三是市場監管製度不夠有效有力。最突出的表現是在鋼鐵、建材、有色金屬製品等領域，由於(yu) 國家技術標準、汙染排放標準在生產(chan) 這類產(chan) 品的企業(ye) 難以得到執行，不少地方發展了不該發展的產(chan) 業(ye) ，加劇了產(chan) 能過剩。

　　（三）政府職能轉變不到位，對微觀經濟活動尚有較強的幹預動機和幹預能力

　　中央地方財權事權關(guan) 係不合理，地方政府承擔責任較大，且因缺乏穩定的主體(ti) 稅種而財力不足，政績考核過於(yu) 看重經濟增長，這些使得地方政府迫切需要做大經濟，尤其是要上馬大的工業(ye) 項目，幹預微觀經濟活動的動機較強。與(yu) 之同時，政府依然掌控著重要的稀缺資源（如土地、礦山）分配權力和擁有大量的國有資本，使地方政府幹預微觀經濟活動的能力較強。政府離市場較遠，難以隨時捕捉市場需求變化的信息，其政府對於(yu) 產(chan) 業(ye) 和企業(ye) 的選擇行為(wei) 可能趨同，造成產(chan) 業(ye) 同構。此外，政府將過多的精力和過多的資源用於(yu) 促進經濟增長，影響了結構轉型升級的步伐，導致了各地產(chan) 業(ye) 在低技術水平的同構。

　　（四）國家規劃和政策引導不力

　　2005年以來，國家出台了一係列指導地區發展的規劃和政策。這些規劃和政策在帶動區域發展、培育區域經濟增長極方麵，起到了一定用。但也應該看到，許多規劃過於(yu) 原則和宏觀，操作性不足，且內(nei) 容相似。從(cong) 公布的文件來看，雖然規劃原則上都強調“要有地方特色”，但規劃提出的產(chan) 業(ye) 發展重點卻有較強的雷同性，如發展機械製造以及新能源、新技術等戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 幾乎成為(wei) 每一個(ge) 區域規劃都有的內(nei) 容。在區域規劃內(nei) 容雷同的情況下，國家戰略在某種程度上成為(wei) 誘發地區間同質化競爭(zheng) 的因素。鼓勵地區發展的政策也與(yu) 規劃的情形類似，政策很多，但政策的一致性和關(guan) 聯性不夠，政策落實過程中的統籌性不夠，削弱了區域發展政策的整體(ti) 效力。地區發展政策與(yu) 國家層次的結構調整政策以及生態環境保護政策之間的不協調問題尤其突出，著眼於(yu) 調結構、保生態的國家政策通常會(hui) 被迫讓位於(yu) 一些地區短期性發展政策，製約了國家戰略意圖的落實。

　　（作者單位：國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部）