作為(wei) 環保法重要配套細則，同時也是首個(ge) 全國性對公眾(zhong) 參與(yu) 環境保護的規範性文件，《環境保護公共參與(yu) 辦法》編製工作於(yu) 4日啟動。《經濟參考報》記者日前從(cong) 權威渠道獲悉，目前辦法編製將會(hui) 借鑒和結合地方法規內(nei) 容，最快將在年底出台。

　　多位專(zhuan) 家表示，相比較環境執法部門監管存在盲點，隨著公眾(zhong) 實質性介入環保監督當中，企業(ye) 違法行為(wei) 將麵臨(lin) 更為(wei) 嚴(yan) 苛和全麵的監督，環境違法成本將會(hui) 進一步增加。

　　亮點民眾(zhong) 實質性介入環保監督

　　“4日的啟動會(hui) 上主要是環保部在聽取專(zhuan) 家組的一些思路和意見。”參與(yu) 編製的專(zhuan) 家組成員、國務院發展研究中心資源與(yu) 環境政策研究所副所長常紀文在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，目前重慶、貴陽、昆明等地都在踴躍進行地方立法，而環保部將在地方立法的基礎上總結，並借鑒其立法具體(ti) 內(nei) 容，出台全國性的《環境保護公眾(zhong) 參與(yu) 辦法》，最快將在年底出台。

　　實際上，在日前發布的《環境保護法》修訂案草案中，已經可以看出國家對於(yu) “公眾(zhong) 參與(yu) ”進行製度化推進的意圖。作為(wei) 本次修法的亮點之一，在曆經四審修訂的法律中，特別專(zhuan) 列了信息公開和公眾(zhong) 參與(yu) 一章，並且明確了公眾(zhong) 參與(yu) 的重點領域，包括環境法規和政策製定、環境決(jue) 策、環境監督、環境影響評價(jia) 、環境宣傳(chuan) 教育等。

　　“編製的參與(yu) 辦法實際上就是在環保法的大框架下，對於(yu) 公眾(zhong) 參與(yu) 給出具體(ti) 的實施細則。”常紀文對記者說。

　　值得注意的是，作為(wei) 國內(nei) 首個(ge) 公眾(zhong) 參與(yu) 環保地方法規，《河北省環境保護公眾(zhong) 參與(yu) 條例》初稿討論正在4日進行，並且將在9月上報省人大常委會(hui) 審議，其內(nei) 容已經透露出我國對下一步編製《環境保護公眾(zhong) 參與(yu) 辦法》的總體(ti) 思路。

　　常紀文向記者透露，目前確定的《河北省環境保護公眾(zhong) 參與(yu) 條例》初稿，主要有總則、信息公開、公眾(zhong) 參與(yu) 方式、程序和內(nei) 容、保障和促進措施、法律責任六部分，共50多條細則。對於(yu) 公眾(zhong) 參與(yu) 環保做出了很多具體(ti) 的規定，其中公益訴訟的支持措施中將包括提供資金、法律援助等多方麵內(nei) 容。而在公眾(zhong) 參與(yu) 的方式中，對公眾(zhong) 將參與(yu) 規劃、環評、宣傳(chuan) 教育等多方麵都有具體(ti) 的規定，包括民眾(zhong) 監督、檢舉(ju) 將提供一定的經費作為(wei) 保障，並建立專(zhuan) 項基金進行獎勵，與(yu) 此同時，還將建立一個(ge) 信息平台，提升公眾(zhong) 環境保護參與(yu) 度。

　　值得注意的是，公共參與(yu) 環境保護將成為(wei) 政府考核的一項重要內(nei) 容。一方麵考核將包括公眾(zhong) 對地方政府環境保護工作進行打分，另一方麵，公眾(zhong) 參與(yu) 環境保護程度高低也將成為(wei) 政府工作考核重點，從(cong) 而鼓勵社會(hui) 組織和個(ge) 人參與(yu) 環保監督。

　　記者了解到，盡管近幾年國家一直鼓勵民眾(zhong) 參與(yu) 環境保護，但是實質性參與(yu) 很少，公眾(zhong) 參與(yu) 主要方式集中在末端參與(yu) ，即在環境遭到汙染和生態遭到破壞之後，而對保證環境參與(yu) 權、表達權的全過程參與(yu) 較少，且參與(yu) 活動往往受到局限，缺乏公眾(zhong) 參與(yu) 的有效性和廣泛性。“這麽(me) 多年以來我國公眾(zhong) 參與(yu) 環境保護比較淺，但實際上，公眾(zhong) 是環境治理的一個(ge) 非常重要的力量，這也表明我國環境保護正在走向製度化。”常紀文對記者評價(jia) 道，特別是可以彌補我國環境執法監管方麵的不足。

　　漏洞製度缺位導致環境類群體(ti) 事件高發

　　數據顯示，自1996年來以來，環境群體(ti) 性事件一直保持年均29%的增速。重特大環境事件高發頻發，2005年以來，環保部直接接報處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長120%。

　　隨著民眾(zhong) 環保意識的增強和維權意識的覺醒，圍繞著我國突出的環境問題，涉環保的群體(ti) 性事件也開始進入高發期，熱點從(cong) 過去的水和大氣汙染擴大到土壤、噪聲、電磁輻射和固體(ti) 廢棄物等汙染，特別是重金屬汙染、危險化學品汙染等突發環境事項的投訴呈高發態勢。值得注意的是，隨著城鎮化的加快，涉及鋼鐵、水泥、采礦等工業(ye) 汙染從(cong) 城市加速向農(nong) 村轉移，工業(ye) 汙染在農(nong) 村地區環境類群體(ti) 事件風險也在增加。

　　“當前正呈現出全民環保意識、民主意識、維權意識覺醒的趨勢。”一位環保人士對《經濟參考報》記者表示。但是與(yu) 此同時，我國對公眾(zhong) 參與(yu) 環保卻無有效的製度保護和規範。“一些工業(ye) 項目環評來說，目前所謂的民意聽證大多都是走形式。”一位地方環保部門人士表示，特別是一些重大的建設項目環評，其實根本不會(hui) 真正聽取民眾(zhong) 意見，企業(ye) 在運行過程中，也並未真正公開信息來接受公眾(zhong) 監督。

　　一邊是企業(ye) 環保“違法成本低、守法成本高”的現狀，另一邊是因為(wei) 現有的公眾(zhong) 參與(yu) 機製缺失，同時也引發了越來越多的民眾(zhong) 對政府的信任危機。上述人士向記者坦言，很多地方特別是中西部欠發達地區，為(wei) 了追求GDP增長，一些地方政府往往對於(yu) 企業(ye) 汙染“睜一隻眼閉一隻眼”，甚至成為(wei) 了汙染企業(ye) 的保護傘(san) ，行政幹預環境執法的現象突出，民眾(zhong) 對環境汙染問題的投訴根本起不到作用，往往是企業(ye) 交了罰款便草草了事，檢查一過就繼續開始汙染排放。

　　記者了解到，目前我國對環境汙染企業(ye) 行政處罰普遍偏輕。根據現行的《環境影響評價(jia) 法》，違反環評規定擅自開工建設，目前隻要求補辦環評手續，逾期不辦的才給予20萬(wan) 元以下的罰款，向地下排汙的罰款隻有5萬(wan) 至50萬(wan) 元。

　　“這樣的處罰根本難以讓排汙者傷(shang) 筋動骨。”中華環保聯合會(hui) 督查訴訟部部長馬勇告訴記者，一方麵，行政執法缺乏強製手段，環境案件處理的法院立案、審查、聽證、裁定等程序需要很長時間，致使違法排汙行為(wei) 無法及時糾正，另一方麵，因缺乏可操作的環境汙染損害鑒定評估技術規範和管理機製，汙染損害因果關(guan) 係和賠償(chang) 金額難以判定，許多汙染案件久拖不決(jue) 、訴訟成本高昂，民眾(zhong) 對汙染企業(ye) 的監督難上加難。

　　效應倒逼企業(ye) 提高環境違法成本

　　“當前最緊要的任務不是更新環境治理方式和技術，而是要盡快彌補一係列製度性缺陷，從(cong) 源頭上化解矛盾。”公眾(zhong) 與(yu) 環境研究中心主任馬軍(jun) 告訴記者，通過對公眾(zhong) 參與(yu) 環保進行製度性的規範和幫助，調動公眾(zhong) 對環境保護監督的積極性，可以提高汙染企業(ye) 的違法成本，同時通過立法形式，增加地方政府對民眾(zhong) 環保維權案件的處理質量，增強民眾(zhong) 環保維權的有效性，防止形成惡性群體(ti) 性事件。

　　馬勇告訴記者，公眾(zhong) 參與(yu) 度的提高，實際上就是從(cong) 另一個(ge) 側(ce) 麵倒逼從(cong) 執法、監督到企業(ye) 汙染物排放運行等環節更加透明。多位環保專(zhuan) 家認為(wei) ，由於(yu) 我國沒有相應的法律法規推進，致使許多環境行政違法現象得不到有效地社會(hui) 監督和法律約束，公民的環境保護、維權意識已經喚醒，希望能形成一種自下而上的合力，推動環保。

　　“企業(ye) 可以瞞得過環保部門，但是卻逃不過民眾(zhong) 的火眼金睛。”常紀文對《經濟參考報》記者說，公眾(zhong) 參與(yu) 是解決(jue) 環境問題不可缺失的力量，特別是我國在經濟發展過程中，企業(ye) 的環境守法意識缺失，環境汙染事件頻發，但是環境監管的力量並不充足，對於(yu) 地方和中央的環保部門來說，監管都存在很多盲點，而公眾(zhong) 參與(yu) 度的提高，無疑是我國環境監管的一個(ge) 重要補充，企業(ye) 汙染違法成本會(hui) 進一步提高。

　　在他看來，越來越多的事實表明，必須要建立適於(yu) 我國國情的公眾(zhong) 參與(yu) 機製，保障公民對環境信息的知情權、表達權和參與(yu) 權，在公共決(jue) 策製度上體(ti) 現科學性和法治性，才能提升政府公信力。