國務院日前發布的《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》(以下簡稱《意見》）提出，要統籌推進教育、就業(ye) 、醫療、養(yang) 老、住房保障等領域配套改革。

　　長久以來，基本公共服務的差異導致了城鄉(xiang) 居民在權利上的割裂。有專(zhuan) 家認為(wei) ，戶籍改革的突破口在於(yu) 新老市民“平權”，努力實現公共服務均等化，這既是戶籍製度改革的核心內(nei) 容，也是衡量改革成敗的主要指標。專(zhuan) 家指出，實現均等化的“硬骨頭”將是住房和教育，實現的過程必然給財政帶來考驗。

　　重點住房教育成“硬骨頭”

　　《意見》提出，戶籍改革的一大目標是到2020年，基本建立與(yu) 全麵建成小康社會(hui) 相適應，有效支撐社會(hui) 管理和公共服務、依法保障公民權益的新型戶籍製度，努力實現1億(yi) 左右農(nong) 業(ye) 轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶。

　　作為(wei) 一種社會(hui) 管理的手段，戶籍本身並無高下之分，其吸引力往往在於(yu) 附著在戶籍之上的諸多福利。公安部副部長黃明坦言，許多的福利待遇與(yu) 戶籍製度長期掛鉤，難以剝離。“如果僅(jin) 僅(jin) 戶籍製度本身來說，是一件很容易的事，但是和各種福利待遇捆綁在一起，就很難改了”。

　　對此，《意見》明確，要切實保障農(nong) 業(ye) 轉移人口及其他常住人口合法權益，擴大義(yi) 務教育、就業(ye) 服務、基本養(yang) 老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋麵，加強基本公共服務財力保障。

　　據悉，僅(jin) 就養(yang) 老保險製度而言，新老市民“平權”已無障礙。從(cong) 今年7月1日起開始實行的《城鄉(xiang) 養(yang) 老保險製度銜接暫行辦法》規定：在企業(ye) 就業(ye) 農(nong) 民工按規定參加企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險；在城鎮靈活就業(ye) 的農(nong) 民工，可以參加企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險，本人自願也可以參加城鄉(xiang) 居民養(yang) 老保險；對於(yu) 已經參加了農(nong) 村居民養(yang) 老保險，進城後不論參加企業(ye) 職工養(yang) 老保險，還是參加城鄉(xiang) 居民養(yang) 老保險，都可以辦理養(yang) 老保險關(guan) 係轉移接續。

　　不過，中國人民大學經濟學院教授陶然在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，社保與(yu) 戶口並不直接相關(guan) ，而是與(yu) 工作相關(guan) 。各項公共服務中，與(yu) 戶籍相關(guan) 性最高的是住房和教育。

　　“戶籍製度改革的困難之一，就是實施公共服務均等化所需的資金短缺。”陶然表示，除了保障本地戶籍居民的基本公共服務需求外，如果將外地戶籍人口納入進來就顯得捉襟見肘。“特別是在地方財政收入增速開始下降，債(zhai) 務水平持續提高的背景下，地方政府在建設保障性住房方麵，能力有限，動力不足”。

　　中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華也表示，教育在改革過程中將是最大的財政支出，義(yi) 務教育經費的財政支出會(hui) 增加不少。

　　汪德華告訴記者，發達地區農(nong) 民工的子女義(yi) 務教育情況非常不樂(le) 觀。“我們(men) 去廣東(dong) 一些地區調研發現，50%農(nong) 民工子女上私立學校，學費由父母承擔，沒有享受免費的義(yi) 務教育。改革之後，這些農(nong) 民工子女的義(yi) 務教育費用需要由當地政府支出，即使中央政府把義(yi) 務教育轉移支付的資金撥付給農(nong) 民工所在地區，義(yi) 務教育所增加的支出依然非常龐大，地方政府要很好地執行這一政策現實上存在一定難度。”他說。

　　中國國際經濟交流中心專(zhuan) 家馬慶彬表示，戶籍製度改革背後其實還是一個(ge) 地方層次的財政能力、管理能力能不能與(yu) 其實際規模或者和其地位相匹配的問題，背後是整個(ge) 城市治理體(ti) 係改革的過程。“戶籍改革最難的是公共服務覆蓋到常住人口，而不是像以前那樣僅(jin) 僅(jin) 覆蓋戶籍人口，這就需要從(cong) 全國到地方進行一係列的財政體(ti) 製改革，包括未來政府管理機構的改革等都需要跟上。”

　　跟進配套措施有待落地

　　要實現城鄉(xiang) 基本公共服務均等化，讓每一個(ge) 民眾(zhong) 都能分享公共福利，並非一蹴而就。

　　農(nong) 業(ye) 轉移人口的市民化公共成本是指為(wei) 容納新市民化人口，政府在城鎮基礎設施建設、維護以及公共服務等方麵所需增加的財政投入，主要包括城鎮建設維護投入、公共服務管理投入、社會(hui) 保障投入、隨遷子女義(yi) 務教育投入、保障性住房投入等。

　　學者們(men) 對農(nong) 民市民化的成本有不同估算。根據社科院人口與(yu) 勞動經濟研究所副研究員屈小博測算，在未來20年城鎮化水平達到70%的情況下，戶籍改革成本累計相當於(yu) 全國財政用於(yu) 與(yu) 民生直接相關(guan) 支出的約16%。“實際上，如果考慮城鎮化過程中人口淨流出地區所帶來的財政支出減少效應，全國層麵的戶籍改革成本應該更低。以基本公共服務與(yu) 福利均等化為(wei) 導向的戶籍改革在財政上具有可行性。”屈小博表示。

　　而中國社科院發布的《城市藍皮書(shu) 》稱，目前農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化成本全國人均為(wei) 13.1萬(wan) 元。2030年之前大約有3.9億(yi) 農(nong) 業(ye) 轉移人口需要實現市民化，政府公共成本需要支出約51.1萬(wan) 億(yi) 元，這筆巨額支出將成為(wei) 財政負擔。不過，按學者陳金永的測算，如果分15年完成戶籍改革，每年成本是北京奧運會(hui) 的五分之一，政府財力完全可以承受。

　　財政部副部長王保安曾表示，目前在一般性轉移支付中，對常住人口超過戶籍人口部分進行了一定比例折算，已經體(ti) 現了常住人口因素。在均衡性轉移支付中，已經考慮了農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化因素，將進一步完善財政轉移支付機製辦法，有效促進城鄉(xiang) 人口有序流動和新型城鎮化健康發展。

　　兼顧發揮政策分類和定向作用

　　專(zhuan) 家認為(wei) ，改革的最大考驗並非在於(yu) 財政投入總量，而主要是改革成本的巨大地區差異。

　　屈小博認為(wei) ，300萬(wan) 人以下的中小城市，戶籍價(jia) 值差異並不太大，當城市規模達到500萬(wan) 人以上，戶籍價(jia) 值會(hui) 隨著城市規模增大而大幅提高。改革成本前十位城市的累計成本占全國總成本的75%。從(cong) 地方政府層麵來看，戶籍價(jia) 值高、流動人口集中的大城市的改革成本更高、改革負擔較重。

　　汪德華也表示：“我們(men) 改革的難點不在於(yu) 城鄉(xiang) 差異，而是區域差異。舉(ju) 例而言，廣東(dong) 省和河南省的差異要比同一個(ge) 省內(nei) 城鄉(xiang) 的差異更大。如果河南農(nong) 村人口轉移為(wei) 河南小城市的市民，改革的成本較小，而如果是河南的農(nong) 民轉移為(wei) 廣東(dong) 的市民，差異是比較大的，財政成本增加的幅度相對會(hui) 更大。”

　　根據《意見》精神，此次進一步調整戶口遷移政策包括：全麵放開建製鎮和小城市落戶限製，有序放開中等城市落戶限製，合理確定大城市落戶條件，嚴(yan) 格控製特大城市人口規模。

　　事實上，特大城市的戶口因為(wei) 附加的教育、醫療、社保福利，還有大城市相對較多的就業(ye) 和發展機會(hui) ，具有強大吸引力，但卻準入嚴(yan) 苛；小城鎮戶口雖然完全放開，但因為(wei) 沒有了農(nong) 村土地收益，又缺乏大城市的戶口含金量，則相對缺乏吸引力。

　　而對於(yu) 不同類型的城市而言，城鎮化以及農(nong) 民工市場化的空間不同，所需要付出的成本也會(hui) 有很大差異。

　　陶然認為(wei) ，目前來看，沿海地區的大中城市是承接戶籍轉移的主力，同時，沿海地區的中小企業(ye) 也很發達，這些地區的人口很難“疏散”。有機構統計，目前跨省流動的8600萬(wan) 農(nong) 民工中，60%以上集中在19個(ge) 城市，其中上海占了900萬(wan) ，是全國吸引外來農(nong) 民工和流動人口最大的一個(ge) 市，市民化的任務最重。

　　陶然認為(wei) ，在城鎮化的初期，大城市膨脹是一個(ge) 必然現象，但這未必給大城市、特大城市帶來戶籍改革成本的攀升。“大城市的‘城市病’在合理的管理下，是不必然出現的，而且如果戶籍改革措施改得好，對政府而言可能成本有限，收益巨大”。

　　馬慶彬則認為(wei) ，政策最重要的是要分類和定向，要加對大中西部城市群的培育。“定向就是要定中小城市和小城鎮，提高這些中小城市和小城鎮的公共服務能力，才能真正地把更多的人口吸引到這些中小城和小城鎮中來，使國家的人口布局更加合理化。”他說。

　　國家發展和改革委員會(hui) 秘書(shu) 長李樸民表示，增強中小城市的吸引力，不僅(jin) 是實施新型城鎮化一個(ge) 重要方麵的內(nei) 容，也是涉及到戶籍製度改革的重要問題。無論是促進新型城鎮化發展，還是促進農(nong) 民工落戶，增強中小城市的吸引力都是一個(ge) 非常重要的任務。下一步將改善中小城市的交通條件；夯實中小城市的產(chan) 業(ye) 基礎，穩定和擴大中小城市的就業(ye) ；加強中小城市市政基礎設施和公共服務設施建設，引導高等職業(ye) 教育院校在中小城市布局，優(you) 質教育和醫療機構在中小城市設立分支機構。