土地財政難以為(wei) 繼，融資平台融資職能將被剝離，麵對城鎮化建設所需求的巨大資金缺口，未來地方政府去哪兒(er) 融資？

　　目前，地方政府自發自還債(zhai) 試點已經啟動，一些意在替換此前融資平台融資、更加規範的項目收益性債(zhai) 券融資方式也在不斷湧現。業(ye) 內(nei) 人士表示，地方政府負債(zhai) 並不可怕，降低債(zhai) 務風險的實質是限製無節製的債(zhai) 務規模的擴張以及將以前融資平台多種“隱性”負債(zhai) 方式“顯性化”，做到對債(zhai) 務心中有數。與(yu) 此同時，通過PPP模式，市政建設在引入資金的同時，也有望引入更有效率的私營資本的管理機製。

　　矛盾地方債(zhai) 難填巨量資金缺口

　　國務院批轉《發展改革委關(guan) 於(yu) 2014年深化經濟體(ti) 製改革重點任務的意見》(下稱《意見》)明確提出，規範政府舉(ju) 債(zhai) 融資製度。開明渠、堵暗道，建立以政府債(zhai) 券為(wei) 主體(ti) 的地方政府舉(ju) 債(zhai) 融資機製，剝離融資平台公司政府融資職能。

　　《意見》指向非常明確，即堵住平台融資後門，打開地方政府債(zhai) 券融資前門。2014年5月22日，財政部印發《2014年地方政府債(zhai) 券自發自還試點辦法》，進一步推進地方政府債(zhai) 券改革，也意味著我國地方政府債(zhai) 券從(cong) “代發代還”經“自發代還”過渡終於(yu) 邁向了“自發自還”的新階段。

　　“地方政府債(zhai) 券自發自還不僅(jin) 有利於(yu) 降低地方政府舉(ju) 債(zhai) 融資成本，還有利於(yu) 拉長債(zhai) 務期限，解決(jue) 地方政府債(zhai) 務期限錯配問題，是建立規範的地方政府融資體(ti) 製的核心。”中債(zhai) 資信評估有限責任公司評級業(ye) 務部霍誌輝表示。

　　不過，霍誌輝同時指出，未來地方政府直接發行一般責任債(zhai) 券將是大勢所趨，但是短期內(nei) 規模仍有限。數據顯示，2014年試點自發自還地方政府債(zhai) 券的總發債(zhai) 額度為(wei) 1092億(yi) 元，僅(jin) 占2013年融資平台債(zhai) 券發行額的13.18%。

　　而若將地方政府債(zhai) 券的規模和城鎮化建設需求資金相比較，則更能明顯看出兩(liang) 者之間的“巨大”差異。財政部副部長王保安今年3月份曾表示，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為(wei) 42萬(wan) 億(yi) 元人民幣。就此，合肥市建設投資控股(集團)有限公司董事長吳曉東(dong) 給《經濟參考報》記者算了一筆賬：離2020年隻剩6年時間，平均每年投資約為(wei) 7萬(wan) 億(yi) 元，假定每個(ge) 城鎮化建設項目資本金按30%的最低標準計算，70%須通過市場融資來完成。這樣除每年地方政府將投入2萬(wan) 億(yi) 元左右作為(wei) 項目資本金用於(yu) 城鎮化建設，剩下的5萬(wan) 億(yi) 元資金均將通過市場融資來實現。“每年5萬(wan) 億(yi) 元的資金，完全依靠政府發債(zhai) 在目前是不現實的。”吳曉東(dong) 說。

　　吳曉東(dong) 告訴記者，今年試點自發自還的地區最高發債(zhai) 規模也不足150億(yi) 元，假設安徽省可自發自還債(zhai) 150億(yi) 元，籌集的150億(yi) 元資金需在安徽的16個(ge) 地級市之間進行分配，以省會(hui) 城市為(wei) 例，若能分到40億(yi) 元，再將這筆資金下分至下一級行政區，一個(ge) 開發區或縣隻能分到大約4億(yi) 元左右的資金。“這個(ge) 數目對城市基礎建設來說隻能是杯水車薪，完全不能解決(jue) 城市基礎設施建設的問題。”他直言。

　　短期內(nei) ，政府債(zhai) 券不能成為(wei) 融資“主力軍(jun) ”的觀點得到了大部分業(ye) 內(nei) 人士的認同。另一位地方城投公司人士對《經濟參考報》記者坦言，《預算法》尚未修訂，法律上還存在障礙，地方政府債(zhai) 券根本無法置換此前地方融資平台已經形成的存量債(zhai) 務，自主發債(zhai) 形式上的意義(yi) 大於(yu) 實際意義(yi) 。“城鎮化建設所需要的巨量資金還得依靠其他渠道來獲取。”他說。

　　新路項目收益性債(zhai) 券主打“準公益”

　　短期內(nei) 政府一般責任債(zhai) 券規模有限，無法獨扛萬(wan) 億(yi) 融資“大梁”。與(yu) 此同時，一些創新的項目收益性債(zhai) 券融資方式也在不斷湧現，這類創新瞄準的正是一些有現金流收入、但是需要政府一定補貼的“準公益”項目。

　　國家發改委今年5月下發一份文件，創新棚戶區改造的債(zhai) 券融資方式。該文件首次提出將研究推出棚戶區改造項目收益債(zhai) 券，即“對於(yu) 具有穩定償(chang) 還資金來源的棚戶區改造項目，將按照‘融資——投資建設——回收資金’封閉運行的模式，開展棚戶區改造項目收益債(zhai) 券試點。”

　　與(yu) 此同時，中國銀行間市場交易商協會(hui) 也於(yu) 日前正式推出項目收益票據。7月11日，交易商協會(hui) 發布《銀行間市場非金融企業(ye) 項目收益票據業(ye) 務指引》，正式推出“募集資金用於(yu) 項目建設且以項目產(chan) 生的經營性現金流為(wei) 主要償(chang) 債(zhai) 來源的債(zhai) 務融資工具”。《指引》發布當天，交易商協會(hui) 接受了鄭州交投地坤實業(ye) 有限公司項目收益票據項目注冊(ce) ，該項目注冊(ce) 12億(yi) 元，首期擬發行5億(yi) 元。據悉，該資金主要用於(yu) 城市地下交通人防工程項目。

　　與(yu) 融資平台作為(wei) 主體(ti) 融資不同，項目收益債(zhai) 券這種市場化的方式實現了發行主體(ti) 與(yu) 地方政府債(zhai) 務隔離，能有效防範傳(chuan) 統融資平台模式帶來的財政和金融風險。

　　實際上，項目收益債(zhai) 券彌補了當前準公益、卻無確定現金流項目債(zhai) 券融資的空白。“運用項目收益債(zhai) 券融資方式的很多項目並非不需要政府補貼，但是在融資過程中，補貼部分和項目本身的收益部分會(hui) 被劃分清楚，由投資人自己判斷風險。而以前，公益性、準公益性和經營性項目都混在一起通過融資平台融資，債(zhai) 務風險很不明確。”某大行債(zhai) 券承銷人士告訴記者，降低債(zhai) 務風險的實質是限製無節製的債(zhai) 務規模擴張及將融資平台多種“隱性”負債(zhai) 方式“顯性化”。

　　“此前一提到地方政府債(zhai) 務問題，就籠統把經營性項目債(zhai) 務也涵蓋在內(nei) ，其實這部分可以通過項目收益化解掉，應該與(yu) 政府信用隔離開來。”江蘇省鎮江市國資委副書(shu) 記於(yu) 文豐(feng) 在接受《經濟參考報》記者采訪時表示。

　　中債(zhai) 資信評級業(ye) 務部葉楓表示，考慮到監管層政策導向，我們(men) 可以預期未來地方政府將通過注入更多市場化的經營性資產(chan) 或采取“政府購買(mai) ”、“撥付改租賃”等更加市場化的支持方式將融資平台改造為(wei) 能獲取穩定經營性現金流的“特殊實體(ti) ”，用來發行項目收益類債(zhai) 券。葉楓認為(wei) ，在監管部門“市場化、經營性”原則指引下，將融資平台改造為(wei) 發行項目收益類債(zhai) 券的“特殊平台”將是地方政府另一條規範化直接融資渠道。

　　探索借PPP模式引入社會(hui) 資本

　　除通過債(zhai) 券融資引入市場資金之外，市政建設也希望引入社會(hui) 資本的管理機製和監督機製，在這樣的背景下，財政部在今年力推PPP模式。

　　PPP模式即公私合作製，是指政府和企業(ye) 之間為(wei) 提供公共產(chan) 品和服務、基於(yu) 具體(ti) 項目的合作融資模式，適用於(yu) 具有長期穩定收益的基礎設施項目建設。其具有三大特征：一是夥(huo) 伴關(guan) 係，二是利益共享，三是風險共擔。在發達國家，PPP的應用範圍很廣泛，既可以用於(yu) 基礎設施的投資建設，如水廠、電廠、地鐵、道路等，也可以用於(yu) 很多非盈利性設施的建設，如醫院、學校等。

　　財政部財政科學研究所副所長劉尚希認為(wei) ，要解決(jue) 城鎮化的資金需求，債(zhai) 務融資之外，可以考慮PPP模式。PPP模式可以卸掉財政資金背上的“重負”，發揮財政資金的引導作用，調動社會(hui) 資本並發揮各自優(you) 勢。

　　據悉，財政部此前正對PPP項目進行篩選，其中收益性項目或將作為(wei) PPP模式的推廣重點。王保安說：“對存量及新增城市基礎設施建設項目進行全麵梳理，盡快篩選出合適的項目先行先試。”目前，PPP模式正在全國多個(ge) 省市推進。

　　值得注意的是，PPP絕非萬(wan) 靈藥，如果不妥善設計和實施，可能給地方政府帶來風險。“技術不規範、商業(ye) 可行性不匹配、風險分配機製缺失、項目準備不充分等一係列因素都可能造成PPP項目失敗。”亞(ya) 洲開發銀行行長中尾武彥此前接受《經濟參考報》記者采訪時表示。

　　“對PPP模式的評價(jia) 不能一概而論，隻有在政府與(yu) 民營資本企業(ye) 實現雙贏的前提下，PPP才是一種好的模式。”吳曉東(dong) 表示，一方麵，政府所希望得到的是低成本的建設資金與(yu) 高效的運營管理，政府不缺的是風險小、現金流穩定的公共項目；另一方麵，社會(hui) 資本也希望投資一些風險小、收益穩定的項目，這剛好是政府所擁有的。“PPP本身是不能實現這種雙贏的，隻有通過公平、公正、公開的招標，在充分競爭(zheng) 的前提下，才能實現有效率的PPP模式。”他說。