目前，世界53個(ge) 主要國家中，有37個(ge) 允許地方政府舉(ju) 債(zhai) ，其地方政府債(zhai) 務管理的經驗做法，對於(yu) 完善我國地方融資平台債(zhai) 務管理和建立風險防範機製，具有較強的借鑒意義(yi) 。

　　國外地方政府債(zhai) 務的主要類型

　　市政債(zhai) 。在資本市場較為(wei) 發達的國家，市政債(zhai) 是地方政府債(zhai) 務的主要形式。根據償(chang) 債(zhai) 資金來源的不同，市政債(zhai) 券可分為(wei) 一般責任型市政債(zhai) 、收益型市政債(zhai) 和混合型市政債(zhai) 。一般責任型市政債(zhai) 是指以地方政府的稅收收入作為(wei) 償(chang) 債(zhai) 資金來源的市政債(zhai) 券，由於(yu) 不與(yu) 特定項目相聯係，這實際上就是地方公債(zhai) 。收益型市政債(zhai) 是指以特定項目的收入（而非稅收）作為(wei) 償(chang) 債(zhai) 資金來源的市政債(zhai) 券，其還本付息來自項目自身收益，如高速公路、水電氣的收費。混合型市政債(zhai) 則具有上述兩(liang) 種債(zhai) 券的混合特征。美國是市政債(zhai) 發行規模最大的國家，2013年年末，市政債(zhai) 券存量規模為(wei) 36712億(yi) 美元，占美國GDP的比重為(wei) 22%。

　　專(zhuan) 業(ye) 銀行貸款。成立專(zhuan) 業(ye) 銀行，幫助地方政府籌集資金，推動城鎮基礎設施建設。歐洲專(zhuan) 業(ye) 銀行的資金來自於(yu) 儲(chu) 蓄機構和其他長期資金。日本的專(zhuan) 業(ye) 銀行資金主要來源於(yu) 郵政儲(chu) 蓄和部分養(yang) 老金基金。發展中國家的基礎設施專(zhuan) 業(ye) 銀行多以政府資金為(wei) 主，以哥倫(lun) 比亞(ya) 為(wei) 例，其開發銀行為(wei) 市政基礎設施提供再貼現貸款。阿根廷的省級銀行則會(hui) 按省政府的要求，為(wei) 當地市政設施建設提供資金，省級銀行再從(cong) 阿根廷央行再貼現獲得資金。

　　政府專(zhuan) 項基金、擔保或上級政府直接貸款。在一些發展中國家存在的市政發展基金，為(wei) 政府所資助，在本國資本市場沒有得到很好發展之前，為(wei) 基礎設施建設提供長期資金支持的一種過渡機製。如印尼的區域開發賬戶（RDA），泰國的泰國擔保基金，韓國的國家投資基金。隸屬於(yu) 英國財政部債(zhai) 務管理辦公室的公共工程貸款委員會(hui) ，通過轉貸來自國債(zhai) 資金的國家貸款基金，為(wei) 地方政府提供近80%的借款。日本、韓國、南非地方政府也向中央借款，1999年前日本中央政府資金曾經占地方政府債(zhai) 務餘(yu) 額的一半左右。

　　公私合作（PPP）模式。比較有代表性是英國和法國。英國在20世紀80年代後大規模推進了以PFI（PrivateFinanceInitiative）為(wei) 代表的基礎設施建設的公私合作，有16%的基礎設施投資采取公私合作形式，主要運用於(yu) 醫院、學校、監獄、警察局、保障性住房等非營利性政府投資領域。法國的公用事業(ye) 特許經營被世界銀行充分認可，有成熟經驗的企業(ye) 集團，廣泛參與(yu) 高速公路、有線電視、通信、城市供暖、垃圾處理、汙水處理、停車場等公用設施的建設和經營。

　　國外地方政府債(zhai) 務的風險控製機製

　　預算硬約束。發達經濟體(ti) 在中央與(yu) 地方財政的關(guan) 係上有明確的法律法規約束。美國絕大多數州的憲法規定，將地方政府債(zhai) 務納入預算管理。澳大利亞(ya) 、新西蘭(lan) 等國對地方債(zhai) 務實行嚴(yan) 格的預算管理，在政府預算體(ti) 係上全麵反映政府收入、支出及債(zhai) 務舉(ju) 借和償(chang) 還情況，確定地方債(zhai) 務的合理規模。澳大利亞(ya) 、日本等國高度關(guan) 注地方政府債(zhai) 務對其資產(chan) 負債(zhai) 狀況與(yu) 風險大小的影響，並據此統籌考慮政府的公共資源配置。南非中央政府也曾補貼地方預算赤字，2003年其《市政財政管理法案》立法後，強化了地方財政責任的要求。如今，越來越多的新興(xing) 市場經濟體(ti) 通過立法形式實行硬預算約束。

　　債(zhai) 務規模控製。地方政府債(zhai) 務規模控製體(ti) 現為(wei) 需求控製和供給控製。需求控製包括債(zhai) 務餘(yu) 額控製和增量控製，主要指標有：負債(zhai) 率、債(zhai) 務率、新增債(zhai) 務率、償(chang) 債(zhai) 率、擔保債(zhai) 務比重、利息支出率、債(zhai) 務依存度和資產(chan) 負債(zhai) 率等。供給控製的主要指標包括：地方政府貸款與(yu) 金融機構淨資產(chan) 比、地方政府貸款與(yu) 地方政府淨資產(chan) 比、貸款損失債(zhai) 權人分擔率。從(cong) 紅線指標看，普遍采用了歐盟對其成員國債(zhai) 務警戒線的標準，即當年財政赤字/GDP不超過3%，債(zhai) 務餘(yu) 額/GDP不超過60%。2008年國際金融危機使得歐洲大部分主權國家及地方政府都突破了這一警戒線。但就許多新興(xing) 市場經濟體(ti) 而言，如阿根廷、巴西、哥倫(lun) 比亞(ya) 、印度等國普遍采取硬性規定的方式，對地方政府債(zhai) 務融資進行了嚴(yan) 格限製，一般都不會(hui) 高於(yu) 歐盟債(zhai) 務警戒線標準。

　　透明度要求。發達經濟體(ti) 以及經受過債(zhai) 務危機的一些新興(xing) 市場經濟體(ti) 均有嚴(yan) 格的透明度要求，向公眾(zhong) 披露信息、提高債(zhai) 務透明度，能夠滿足公眾(zhong) 知情權，提高政府公信度，有利於(yu) 提高政府債(zhai) 務控製能力，防止債(zhai) 務惡化。國際貨幣基金組織的《財政透明度守則》、OECD《預算透明度最佳做法》以及主權財富基金國際工作組（IWG）提出的《聖地亞(ya) 哥原則》等，都是提升財政透明度的經驗總結。總體(ti) 來看，透明度應包括三方麵的內(nei) 容：一是財政製度的透明度；二是會(hui) 計信息的透明度。包括各個(ge) 政府部門的明細報表、部門之間的資金往來等，包括預算外實體(ti) 如地方政府控製公司的欠款、赤字情況；三是公布關(guan) 鍵性財政指標及可持續性預測的透明度。

　　風險預警體(ti) 係。美國俄亥俄州模式比較健全。如果一個(ge) 地方機構的財政狀況符合所規定的三種情況，該州審計局便宣布其進入“預警名單”，並對該地方財政進行監視。如果州審計局發現該地方政府財政狀況進一步惡化，則將其從(cong) “預警名單”中移至“危機名單”，並成立委員會(hui) 監督和控製該地方政府的財政管理。澳大利亞(ya) 和新西蘭(lan) 建立了地方政府或有負債(zhai) 報告體(ti) 係，定期評估可能對財政狀況產(chan) 生顯著影響的因素。哥倫(lun) 比亞(ya) 設計了交通信號燈係統，當地方政府被評級為(wei) 紅燈區時，即債(zhai) 務突破一定限製時，將禁止借貸；評級為(wei) 綠燈區時，其借貸最高限製由計算出的債(zhai) 務可持續償(chang) 還情況決(jue) 定。

　　債(zhai) 務危機治理。美國從(cong) 19世紀40年代地方政府債(zhai) 務危機起，就堅持了不救助的原則，以美國西部的州為(wei) 代表。比較典型的是1995年加州第二大縣——橙縣無力償(chang) 債(zhai) 時，州政府拒絕救助。20世紀80年代，華盛頓州的供水係統收益債(zhai) 券出現違約，當地政府也沒有救助債(zhai) 券持有人。部分發達國家實行的有條件救助模式，有以下兩(liang) 方麵特點：一是地方政府管轄權越大，就更應該自我承擔財政責任。中央政府救助規模較小的地方政府債(zhai) 務，救助是“雪中送炭”。二是金融市場約束機製可能促成救助行為(wei) 。如澳大利亞(ya) 就出於(yu) 維護本國在國際資本市場的聲譽考慮，出手救助地方政府。

　　國外地方債(zhai) 務管理對我國的啟示

　　規範地方政府舉(ju) 債(zhai) 行為(wei) 。一是提升地方債(zhai) 務透明度，建立公開透明的地方債(zhai) 務統計製度和融資平台財務報告製度，並將地方債(zhai) 務納入硬預算約束。二是製定並嚴(yan) 格執行地方政府中期財政規劃。如連續2—3年超出原定目標，我國中央政府可截留相應的稅收返還和轉移支付，調整地方政府過度融資行為(wei) ，回到原有中期規劃軌道。三是要構建風險預警指標體(ti) 係。在建立關(guan) 鍵指標風險預警體(ti) 係的基礎上，由靜態評估擴展為(wei) 動態評估，由簡單的閾值監測擴展到定性和定量結合、自身評價(jia) 與(yu) 市場評價(jia) 結合的方式，科學、全麵地評估地方政府債(zhai) 務或轄區融資平台的可持續性。

　　加緊推進市政債(zhai) 發行。當前我國地方政府融資平台除銀行貸款、公開發債(zhai) 渠道外，還有大量的信托、理財類融資方式，成本高且不透明。市政債(zhai) 發行，可以形成規範、透明的市場化融資替代，通過“開前門、堵後門”，有利於(yu) 化解當前地方融資平台債(zhai) 務融資風險。將現有的各類城投債(zhai) 逐漸轉化為(wei) 收益型市政債(zhai) ，逐步探索發行一般責任型市政債(zhai) 。從(cong) 試點地區看，可以逐步由沿海發達省市擴展到中西部財政實力較強的地區，最終形成一個(ge) 具有省市縣不同層次地方發債(zhai) 主體(ti) 的全國市政債(zhai) 市場。

　　在混合所有製改革中探索推進PPP（公私合作）融資。十八屆三中全會(hui) 提出“積極發展混合所有製”，為(wei) 穩妥有序推進，可從(cong) 地方國企或央企二級、三級企業(ye) 開展試點，地方融資平台可作為(wei) 試點的有效載體(ti) 。PPP合作融資的主要目的：一是優(you) 化地方政府的債(zhai) 務結構，讓參與(yu) 合作的各類資本共擔債(zhai) 務。二是讓各類資本在參與(yu) 政府公益項目時能夠獲得政府信用支持，從(cong) 而降低相關(guan) 融資成本。三是促進社會(hui) 資本在合作完成後能夠以市場化方式退出。在我國，預計采用PPP方式與(yu) 私營機構展開合作，平台貸款證券化、平台資產(chan) 證券化、PPP項目貸款證券化及與(yu) 之相配套的信用風險緩釋工具（CRM）將會(hui) 出現旺盛的市場需求。

　　地方政府融資平台應區別對待、分類轉型。隨著我國一些發達地區大規模基礎設施的完成，一些融資平台可能由公用事業(ye) 投資型向運營管理型轉變，其債(zhai) 務杠杆率會(hui) 不斷收縮。但在未來較長時期，中西部地方政府融資平台還將承擔政府舉(ju) 債(zhai) 、投資、建設等職能。一方麵，這些債(zhai) 務率偏高的融資平台可考慮加強與(yu) 央企、民間資金、外資等各類資金合作、采用PPP的項目融資模式，形成政府牽頭下的多元化股權結構。另一方麵，地方政府要探索建立融資平台優(you) 勝劣退的市場化機製，對融資平台進行分類綜合評價(jia) ，加大對有問題平台、投入產(chan) 出效率低下的平台、管理成本費用過高平台的退出力度，避免其占用過多的政府舉(ju) 債(zhai) 資源。

　　避免對地方政府過度救助。在未來地方政府債(zhai) 務融資充分市場化的情況下，不排除一些地方政府出現違約的可能，在危機處理中需要把握好以下原則：一是中央政府應以地方政府債(zhai) 務重整為(wei) 契機，約束地方政府舉(ju) 債(zhai) 行為(wei) 甚至財政收支行為(wei) ，建立長效的風險防範機製。如果實施無條件救助，將會(hui) 在未來形成持續的“道德風險”。二是以“救小、救弱為(wei) 先”為(wei) 原則，優(you) 先救助市、縣級層麵的債(zhai) 務危機；管轄權較大的地方政府，應該率先自我承擔財政責任。三是中央救助資金在整個(ge) 債(zhai) 務重整資金的占比不宜過高。

　　（作者係中國人民銀行重慶營業(ye) 管理部副主任）