黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出:要加快構建新型農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 係，賦予農(nong) 民更多的財產(chan) 權利，推進城鄉(xiang) 要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體(ti) 製。其中，“賦予農(nong) 民更多的財產(chan) 權利”的提法既是眾(zhong) 望所歸的“亮點”和“新意”，亦是破解當前農(nong) 村改革、土地流轉、城鎮化發展動力的重要突破口。但是，應該賦予農(nong) 民怎樣的土地財產(chan) 權利，以便“推進城鄉(xiang) 要素平等交換和公共資源均衡配置，並完善城鎮化健康發展體(ti) 製”呢？這當中，既有對土地產(chan) 權權利分層次賦予的“產(chan) 權分配與(yu) 集中”問題，也有賦予形式和機製的創新問題，許多未竟的改革亟待探索。

　　我國幅員遼闊、各區域情況差異較大的國情決(jue) 定了：“賦予農(nong) 民更多的財產(chan) 權利”不可能是一個(ge) 一勞永逸的過程，沒有多種出路的相互比較、借鑒，而希望通過某一種“賦權”模式來達致農(nong) 村土地產(chan) 權製度改革的總體(ti) 目標，改革可能麵臨(lin) 一窩蜂、高成本、低收益的結局。我們(men) 在思索農(nong) 村土地產(chan) 權製度變革方向之前，不妨簡單回顧一下我國對土地財產(chan) 權權利的基本規定：

　　新中國成立後，1962年的《人民公社條例》和1982年的《中華人民共和國憲法》，消滅了城鄉(xiang) 之間一切的私有土地。前者把農(nong) 村宅基地和自留地收歸集體(ti) 所有，後者把城市私宅之下的土地收歸國有。兩(liang) 種土地，權利不同，價(jia) 格不同。國家壟斷城市建設用地一級市場，放開土地使用權的二級市場。城鎮的國有土地可經招拍掛程序自由流轉，也可抵押；集體(ti) 土地若想流轉為(wei) 非農(nong) 用地，隻有國有化一途（近年來有一些地方進行了各種集體(ti) 土地流轉試點，但一來規模總體(ti) 來說較小，二來還是受到種種限製，比如宅基地嚴(yan) 禁轉讓給城鎮戶口）。農(nong) 民隻有耕地承包權，農(nong) 民占有的宅基地為(wei) 一戶一宅，宅基地免費獲得，無償(chang) 使用，農(nong) 村集體(ti) 所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租於(yu) 非農(nong) 建設，農(nong) 民隻有有限的土地權利。土地如何使用，國家要進行用途管製。

　　這個(ge) 基本的製度國情說明，賦予農(nong) 民更多的財產(chan) 權利和農(nong) 民需要什麽(me) 樣的財產(chan) 權利之間，仍有相當的製度距離和製度創新空間。現行農(nong) 地製度的產(chan) 權特征可以描述為(wei) 一個(ge) 兩(liang) 權分離的雙層構架：即土地的歸屬權（集體(ti) 所有權）和土地的實際利用權（集體(ti) 共用和農(nong) 民個(ge) 體(ti) 私用）並存。那麽(me) ，進一步的改革我們(men) 究竟能夠提供怎樣“更多的財產(chan) 權利”給農(nong) 民呢？這和農(nong) 民所需要的財產(chan) 權利之間究竟能否“供求平衡”？仔細閱讀三中全會(hui) 的表述，我認為(wei) 以下幾點必須給予重視：

　　1.耕地、宅基地和村集體(ti) 建設用地的財產(chan) 權是不是都要賦予農(nong) 民個(ge) 人

　　從(cong) 現階段情況看，賦予財產(chan) 權的“承包使用權”流轉是製度範圍內(nei) 可操作的重要途徑，而所有權必須仍舊堅持集體(ti) 所有，但可以憑借土地集體(ti) 經營的收益按確權比例讓農(nong) 民分享紅利。也就是說，耕地的承包經營權、宅基地的使用權和村集體(ti) 建設用地的使用權可以在一定期限（如30年）或延長期限（如60年）的基礎上賦予農(nong) 民或農(nong) 戶，並允許農(nong) 民或農(nong) 戶在這個(ge) 期限內(nei) 流轉，但在期限到期之日前應讓最初賦權的這個(ge) 農(nong) 民或農(nong) 戶本身有權收回，這可以避免土地流轉之後帶來土地兼並的後果。主要也可借此防止城市工商資本下鄉(xiang) 搞與(yu) 農(nong) 業(ye) 發展和農(nong) 民富裕無關(guan) 的“圈地運動”。現在的困難是，土地流轉時，是讓農(nong) 民個(ge) 體(ti) 分散出讓流轉還是以“組團”或“集體(ti) ”形式讓土地在更大規模和更大範圍流轉？這就要根據“地利”（是否有規模化的土地可以流轉）、投資者資金規模和“人和”（農(nong) 村居民之間的利益關(guan) 係）靈活安排。可以肯定的是，集體(ti) 出讓談判能力更強而農(nong) 民個(ge) 體(ti) 分散出讓則談判能力相對弱，從(cong) 長遠的土地紅利獲取來看，有條件的地區應堅持土地集體(ti) 出讓、規模化經營、收益按確權比例讓農(nong) 民分享紅利。所以，三中全會(hui) 關(guan) 於(yu) “賦予農(nong) 民更多的財產(chan) 權利”的表述不是讓土地財產(chan) 權利一放了之，而是在農(nong) 村土地集體(ti) 所有製框架內(nei) 有收有放。這個(ge) 決(jue) 策是和土地是農(nong) 民最重要最基礎的保障財產(chan) 相聯係的，不能隻強調流轉而不體(ti) 現歸屬關(guan) 係的持久性。如果沒有集體(ti) 所有，這一點就不可能保障。

　　2.賦予農(nong) 民更多的財產(chan) 權利應注重土地財產(chan) 之上的產(chan) 業(ye) 化配套

　　三中全會(hui) 的表述中，在賦予農(nong) 民更多的財產(chan) 權利之前，特別提及要“要加快構建新型農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 係”，也就是說土地、宅基地是保底財產(chan) ，發展相關(guan) 產(chan) 業(ye) 、夯實農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 係才是根本。畢竟，中國各省市區都存在相當一部分土地肥沃程度和土地生態環境並不富裕的農(nong) 村地區，坐等地利絕對不可行。土地之上若沒有產(chan) 業(ye) ，這些地區要謀求發展農(nong) 民、富裕農(nong) 民仍舊難以實現。所以，地利條件並不優(you) 越的農(nong) 村地區進一步土地財產(chan) 權利的確權需要注意：不應隻是劃定農(nong) 民擁有的財產(chan) 權利範圍，而應考慮土地和相關(guan) 產(chan) 業(ye) 的綜合效應。通俗地說，就是確了權，就要“辦事兒(er) ”（讓農(nong) 民搞產(chan) 業(ye) 化），不能等、靠、要；養(yang) 懶漢、靠天吃飯則隻能帶來貧窮。因此，確權和農(nong) 民的產(chan) 業(ye) 化承諾應該一體(ti) 化，不能為(wei) 確權而確權。

　　3.探索與(yu) 農(nong) 村集體(ti) 所有製的土地財產(chan) 占有模式相適應的“多點多級”農(nong) 地產(chan) 業(ye) 經營模式

　　實踐經驗表明，不同區域的土地資源稟賦、產(chan) 業(ye) 特征和發展階段存在一定差異性，要按照多點多級梯次發展的思路，突出賦予農(nong) 民財產(chan) 權利和農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 化經營方式的多樣化舉(ju) 措。總體(ti) 而言，要盡力發揮集體(ti) 所有製和農(nong) 業(ye) 合作社的最大生產(chan) 潛力，找到適合各個(ge) 地區農(nong) 村集體(ti) 所有製統籌、農(nong) 戶（民）分散經營、企業(ye) 化帶動合作等新模式，注重發揮基層社區對農(nong) 戶聯合經營的帶動作用，扭轉小農(nong) 經濟長期的生產(chan) 力低下狀態。各地區利用土地謀發展的過程不求統一步伐，但求各具特色：功能、產(chan) 業(ye) 、資源上形成互補互動格局，有時未嚐不是一種“梯度”發展的選擇。

　　4.農(nong) 地承包經營權流轉與(yu) 土地增值收益分配應堅持市場的“決(jue) 定性”資源配置功能，規避土地收益分配的不公

　　國內(nei) 一些地方出現的土地“漲價(jia) 歸私”論和“漲價(jia) 歸公”論，均不是完全按照市場規律辦事，搞得上上下下均不滿意。可以考慮的增值收益分配模式包括（1）“土地股份合作製”：出發點是建立一種長期收益分配機製，以解決(jue) 農(nong) 民土地使用權轉讓以後的長期收益問題；（2）“農(nong) 民——公司——業(ye) 主”合作經營模式：可大大提升土地產(chan) 出的價(jia) 值，使土地的收益增加，農(nong) 民獲得的租金普遍高於(yu) 過去自己經營土地時的收入；（3）“土地資本化的市場指數模式”：農(nong) 地流轉的價(jia) 差收益不是一次兌(dui) 現就完了，可以考慮根據每次流轉的價(jia) 差收益收取一定比例用於(yu) 流轉出土地的農(nong) 民，直至其收回土地使用權為(wei) 止。這些模式均不是完美無瑕，要考慮各地農(nong) 民、市場和政府的實際情況，因地製宜。但根本原則是，農(nong) 戶流轉土地不是永久流轉，要有時間限製和收益反哺，規避土地私有化和土地兼並的社會(hui) 風險，堅持市場在定價(jia) 與(yu) 分配紅利過程中的“決(jue) 定性”功能。

　　5.通過農(nong) 地產(chan) 權改革推動農(nong) 民成為(wei) 社會(hui) 中產(chan) 階層

　　農(nong) 村土地產(chan) 權製度改革在形成新型的農(nong) 村合作組織的同時也改變了中國傳(chuan) 統的農(nong) 村社會(hui) 結構、權力結構以及階級與(yu) 身份地位的認知評價(jia) ，重新厘定了鄉(xiang) 村社會(hui) 的生產(chan) 關(guan) 係。隨著土地流轉的加速，將引起農(nong) 村職業(ye) 結構的分化、社會(hui) 流動的加速和階層結構的變遷。土地流轉集中到一定程度，就會(hui) 開始讓部分人定型化為(wei) 比較穩定的社會(hui) 中產(chan) 階層。顯然，地權變革是一個(ge) 農(nong) 村各階層利益的再分配與(yu) 重組過程，並不斷重組著既有的社會(hui) 階層結構，當前的要務在於(yu) ，應盡快通過賦予農(nong) 民土地財產(chan) 權利和準予流轉獲益來形成一批農(nong) 村的中產(chan) 階層（或至少應該形成農(nong) 村居民向中產(chan) 階層社會(hui) 結構過渡的一致性社會(hui) 預期），並讓這一趨勢在農(nong) 村社會(hui) 階層結構中日漸定型，穩固農(nong) 村的社會(hui) 生產(chan) 關(guan) 係，形成長治久安的農(nong) 村經濟和社會(hui) 複興(xing) 態勢。

　　6.“確權、頒證、流轉”僅(jin) 是改革手段，後續配套政策必須跟上

　　以“確權、頒證、流轉”為(wei) 基本綱領，以土地使用權的物權化為(wei) 基本取向，將農(nong) 村非農(nong) 用地產(chan) 權和農(nong) 用承包地產(chan) 權作為(wei) 對象，實現農(nong) 村土地產(chan) 權的市場流轉和交易的改革具有積極意義(yi) 。下一步的改革應堅持農(nong) 村土地（包括集體(ti) 建設用地、承包地、宅基地）的集體(ti) 所有，通過確權賦能，把集體(ti) 經濟組織的所有權和農(nong) 民手中的使用權變為(wei) 永久性物權，使它們(men) 能流轉交易；保護集體(ti) 和農(nong) 民分享土地增值收益，以此建立農(nong) 民獲得生存、發展來源的長期保障製度，防止農(nong) 民的財產(chan) 權利受到侵害。但是，這種方向的改革也麵臨(lin) 著一些風險後置的問題，例如：土地流轉後，農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營怎麽(me) 保持？那些以生態和農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 為(wei) 特色的省、市、區的地位會(hui) 不會(hui) 受到影響？農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力在離開土地後，出路是否多元化、有著落？這些問題不是流轉本身可以解決(jue) 的，還需要大量的配套改革探索，由此引出本文的結論——中國農(nong) 村土地產(chan) 權改革的方向與(yu) 路徑：注重民生、著眼長遠。

　　如果說前一階段中國農(nong) 村土地產(chan) 權製度改革的關(guan) 注點是實現土地要素權利的市場配置功能，改變分散的小規模經營，提高土地規模經營效率，即通常所說的“確權、頒證、流轉”；那麽(me) ，下一階段的改革方向則應該是解決(jue) 農(nong) 民的土地財產(chan) 權利問題，即從(cong) 法律上確權、建立所有權和使用權（用益物權）製度，在經濟上實現權利的獲益問題——切實改善農(nong) 村居民的民生難題。

　　要使農(nong) 民擁有真正的土地財產(chan) 權利並獲得民生改善的持久動力，改革的取向是集體(ti) 所有製框架內(nei) 解決(jue) 農(nong) 民的土地財產(chan) 權利問題，把農(nong) 村集體(ti) 產(chan) 權製度的效益充分激發出來。這需要一個(ge) 長遠、基礎性的製度設計。當前，各地關(guan) 於(yu) 土地確權、流轉的實踐一直在進行中，產(chan) 生許多新的問題和矛盾。構建更加完善的農(nong) 村土地產(chan) 權製度顯得尤為(wei) 必要——要能夠找到落腳到實地，真正解決(jue) 現實問題的政策方案，尤其需要從(cong) 製度體(ti) 係設計、法律層麵突破、農(nong) 民權益核算與(yu) 補償(chang) 方式等重要的實踐領域提出對策建議和係統製度設計。

　　近期的思路是，堅持和完善農(nong) 村基本經營製度，依法維護農(nong) 民土地承包經營權、宅基地使用權、集體(ti) 收益分配權，發展農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作和股份合作組織，培育新型經營主體(ti) ，通過改革征地製度，提高農(nong) 民在土地增值收益中的分配比例，等等。而中長期的改革思路則要著眼於(yu) 多元化的改革路徑，側(ce) 重農(nong) 村土地產(chan) 權製度改革經驗教訓總結提煉、土地流轉增值收益分配、農(nong) 村新型合作組織以及鄉(xiang) 村治理等方麵進行更具有針對性的理論研究與(yu) 政策實踐，努力克服土地產(chan) 權製度改革中出現過的利益衝(chong) 突，引導土地產(chan) 權製度帶動各地的兩(liang) 化互動，增加農(nong) 村產(chan) 權製度改革對發展相對滯後地區的要素引領作用。我們(men) 相信，農(nong) 地產(chan) 權製度改革，隻要守住耕地底線，堅持製度創新，有效反哺農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村、農(nong) 民，前景必殷殷可期。

　　作者單位：西南財經大學經濟學院