[國土部一位知情人士告訴《第一財經日報》記者，這說明《規劃》也要適應新情況，土地二調的結果證明我國耕地總量，以及地方耕地存量都有很大的變化，要有針對性地微調]

　　雖然第二次全國土地調查（2007年7月到2009年12月，下稱“土地二調”）顯示，我國耕地實際保有量超過20億(yi) 畝(mu) ，距18億(yi) 畝(mu) 耕地紅線還有2億(yi) 畝(mu) 餘(yu) 量，但個(ge) 別地區耕地總量卻不增反降，耕保壓力加大，用地騰挪空間也將受限。

　　從(cong) 近期披露的一些省級土地二調結果來看，北京、上海和天津這三大直轄市境況最差，距離突破2020年的耕地保護指標已經是“咫尺之遙”。若最終突破紅線,按照我國相關(guan) 規定，省級政府負責人將被問責。

　　最新官方信息顯示，為(wei) 了應對全國耕地總量增加和地區間增減不一的狀況，《全國土地利用總體(ti) 規劃綱要（2006～2020年）》（下稱《規劃》）有望進行調整完善。

　　6月25日，國土部召開會(hui) 議審議《土地利用總體(ti) 規劃調整完善工作方案》，要求在完成《規劃》中期評估的基礎上，依據土地二調成果數據，適時調整耕地保有量、基本農(nong) 田保護麵積和建設用地規劃規模。

　　上海耕地形勢嚴(yan) 峻

　　國土部一位知情人士告訴《第一財經日報》記者，這說明《規劃》也要適應新情況，土地二調的結果證明我國耕地總量，以及地方耕地存量都有很大的變化，要有針對性地微調。

　　他表示，此番調整可能會(hui) 提高全國耕地保有量和基本農(nong) 田保護麵積的指標，但對於(yu) 現在耕地數量偏少的地區，也可能會(hui) 考慮縮減考核指標。

　　按照《規劃》，全國耕地保有量到2020年要保持在12033．33萬(wan) 公頃（18．05億(yi) 畝(mu) ）。《規劃》將該指標分解到各省級行政區，並且作為(wei) 一項“約束性”指標，要求地方“嚴(yan) 格落實，不得突破”。這也是所謂18億(yi) 畝(mu) 耕地紅線的一個(ge) 由來。

　　北京近日發布的土地二調結果顯示，截至2009年底，北京有耕地22.71萬(wan) 公頃（340.8萬(wan) 畝(mu) ），距離《規劃》確定的目標21.47萬(wan) 公頃（322萬(wan) 畝(mu) ），僅(jin) 有約1.24萬(wan) 公頃（18.7萬(wan) 畝(mu) ）的占用空間。

　　從(cong) 1996年至2009年的十三年中，北京耕地年均減少8980.9公頃（13.5萬(wan) 畝(mu) ）。如果不能及時踩刹車，北京近兩(liang) 年就可能突破耕地紅線。

　　同樣來自天津官方的數據顯示，天津耕地麵積比基於(yu) 第一次調查後逐年變更至2009年的耕地麵積多出5807公頃，但耕地保護形勢依然嚴(yan) 峻。截至2012年末，天津市耕地麵積已降至43.93萬(wan) 公頃（658.95萬(wan) 畝(mu) ），比《規劃》確定的2020年的耕地保有量僅(jin) 多出2000公頃（3萬(wan) 畝(mu) ）左右。

　　上海官方發布的土地二調結果顯示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759萬(wan) 平方公頃(284.64萬(wan) 畝(mu) )，人均耕地僅(jin) 為(wei) 0.12畝(mu) ，不足全國人均水平的1/12(全國人均耕地為(wei) 1.52畝(mu) )。

　　按照《規劃》，上海到2020年末的耕地保有量指標是24.93萬(wan) 公頃（374萬(wan) 畝(mu) ）。

　　兩(liang) 相比照，上海似乎已經突破了“約束性”紅線，且兩(liang) 者差距高達近90萬(wan) 畝(mu) 。

　　上海耕地數量減少早有征兆。早在2009年，國土部土地二調成果國家級抽查核實工作時，就將上海定義(yi) 為(wei) “耕地麵積明顯減少”的地區。

　　一位國土部官員對《第一財經日報》表示，（上海）突破耕地保有量指標確實存在這個(ge) 可能。上海用地確實存在很大困難，雖然是一個(ge) 省級行政區，但其陸地麵積卻非常小，上海GDP總量比北京大，土地麵積比北京小，說明其單位GDP的產(chan) 出要更多些。

　　上海當地媒體(ti) ——東(dong) 廣新聞台5月15日的報道曾稱，上海公布土地二調中相關(guan) 數據，耕地麵積為(wei) 1897.59平方公裏，比第一次全國土地調查時銳減約四成。

　　本報記者查閱《上海市土地利用總體(ti) 規劃(1997-2010)》後發現，1996年上海市耕地麵積為(wei) 3150.77平方公裏（即31.5077萬(wan) 公頃，472.62萬(wan) 畝(mu) ），以此計算，上海市2009年底的耕地麵積總量已經比1996年減少了39.8%左右。

　　土地規劃將調整

　　中國的土地管控製度的嚴(yan) 格性可謂世界之最，地方每年可使用土地數量均由上級政府規定，包括可新增多少建設用地、可占用多少耕地用於(yu) 非農(nong) 建設等。

　　雖然退耕還林、災害損毀等也是耕地減少的原因之一，但非農(nong) 建設占用始終是主要因素。地方政府一方麵用低價(jia) 土地來招商引資，另一方麵將農(nong) 用地征為(wei) 國有並出讓給房地產(chan) 開發企業(ye) ，賺取土地出讓金。在這個(ge) 過程中，耕地被大量占用。

　　國研中心研究員劉守英6月24日在一場內(nei) 部座談會(hui) 中稱，過去地方政府把土地作為(wei) 發動機，“地方政府要發展，就逼著我們(men) 要指標”。

　　她表示，在過去的工業(ye) 化、城鎮化過程中，土地扮演的是發動機角色，還扮演著地方融資的角色、招商引資的角色，這些東(dong) 西如果不改，這套土地節約集約的體(ti) 係就會(hui) 被衝(chong) 得一塌糊塗。

　　隨著地方經濟總量增大，我國耕地總量也一直處於(yu) 下降通道，至今未得扭轉。中央農(nong) 村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾表示，在2008年之前的11年裏，中國耕地總麵積減少了1.25億(yi) 畝(mu) ，因為(wei) 分散在各地，又用了11年的過程，所以並沒有引起很多人的警覺。

　　去年年底發布的土地二調顯示，截止到2009年年底，全國耕地保有量是20.31億(yi) 畝(mu) ，而到了2012年，耕地數據是20.27億(yi) 畝(mu) ，這和過去傳(chuan) 統掌握的數據比，多出來2億(yi) 畝(mu) 。

　　這2億(yi) 畝(mu) 並非意味著我國實有耕地增加，而是這部分原先隱身於(yu) 土地賬本之下，是在土地二調過程中土地探測技術革新、農(nong) 業(ye) 稅取消後地方不再瞞報土地等因素推動之下被重新“挖掘”出來的。

　　所以，其對我國糧食生產(chan) 總量並無實際影響，但對地方守住耕地紅線則意義(yi) 重大。

　　如果將這2億(yi) 畝(mu) 耕地平攤到30餘(yu) 個(ge) 省份，意味著每個(ge) 省份將從(cong) 耕地賬麵上多出約700萬(wan) 畝(mu) ，這將極大緩解地方的耕地保護壓力，不過事實卻非“利益均沾”（詳見本報1月29日《省級土地二調將公布》）。

　　前述國土部官員對《第一財經日報》表示，此番全國耕地保有量多出來兩(liang) 億(yi) 畝(mu) ，具體(ti) 到各個(ge) 省份則是有的增加，有的反而減少，並非是全部地區耕地量都有所增加。

　　在土地二調進行過程中，國土部為(wei) 了確保地方如實上報耕地數據，曾發文地方，確保“增地不增任務，減地不減責任”，即土地二調結果不影響《規劃》製定的耕地保有量考核。

　　由於(yu) 近年來中央政府一直高舉(ju) “耕地紅線”大旗，並將之視為(wei) 對執政官員的一個(ge) 考核指標，此番耕地數量增加的省份距離紅線變得更遠，自然會(hui) 釋放壓力。而耕地保有量減少的地區則時刻需要提防撞線，但現在的發展經濟模式又需要占地，兩(liang) 者之間掣肘頗多，在土地使用問題上的騰挪空間變小。

　　此外，若幹地區一旦突破耕地紅線，如何按以前規定進行問責，也是對現有土地監管體(ti) 製的一大考驗。雖然中央要求省級政府對轄區內(nei) 耕地總量負全責，但這一考核周期很長，如要到2020年才能判斷地方耕地紅線是否失守，這一期間地方行政負責人可能已經更換數任，誰來擔責也是個(ge) 問題。

　　新的耕地數據也對《規劃》本身提出了難題。其本身的製定依據是土地一調數據加上逐年土地變更調查，而今土地二調出爐，數據基礎雖不能說麵目全非，但也是差距巨大，調整完善看來勢在必行。