國家發改委上周末下發一份文件，試圖創新棚戶區改造的債(zhai) 券融資方式，並進一步推進此前提出的一些支持舉(ju) 措。該文件首次提出將研究推出棚戶區改造項目收益債(zhai) 券，並繼續推進“增加棚改相關(guan) 的城投發債(zhai) 規模、放寬棚改概念企業(ye) 債(zhai) 發行條件、擴大債(zhai) 貸範圍”等政策。

　　這份文件名為(wei) 《關(guan) 於(yu) 創新債(zhai) 券融資方式紮實推進棚戶區改造建設有關(guan) 問題的通知》（以下簡稱《通知》），是對2013年國務院《關(guan) 於(yu) 加快棚戶區改造工作的意見》（下稱意見）和發改委《關(guan) 於(yu) 企業(ye) 債(zhai) 券融資支持棚戶區改造有關(guan) 問題的通知》兩(liang) 份文件的深化。

　　國務院2013年的文件出提出，棚戶區改造的資金來源主要有財政、信貸、民資、債(zhai) 券及企業(ye) 和公眾(zhong) 自籌等方法。今年，國務院常務會(hui) 議又曾專(zhuan) 門討論相關(guan) 議題。但是，被視為(wei) 穩增長、守底線關(guan) 鍵的棚戶區改造項目，仍然普遍受限於(yu) 融資渠道。

　　安徽一位地級市發改委財金科人士對21世紀經濟報道記者表示：“中央財政資金需要地方政府配套一定的財政資金，有的地方財力不足，難以配套；而銀行貸款期限短，利率高，因而地方政府更偏向債(zhai) 券。”

　　因此，如何創新債(zhai) 券品種，彌補棚戶區改造的資金缺口尤為(wei) 值得關(guan) 注。

　　首提項目收益債(zhai) 券

　　《通知》要求各省份開展棚戶區資金需求測算，研究融資預案，對資金缺口大的地區增加企業(ye) 債(zhai) 發行規模。

　　21世紀經濟報道記者獲得的安徽省某市棚戶區改造相關(guan) 情況調查表顯示，在年度改造規劃和建設規劃一欄中有“計劃投資”一欄，資金來源則有中央預算、省級補助、地方配套和其他。

　　“其他一欄主要是債(zhai) 券、貸款等方式，但是債(zhai) 券的占比很少。”前述財金科人士表示；“計劃投資數額是政府房產(chan) 管理部門根據改造房屋麵積和改造戶數測算得出。”

　　國務院在2013年7月下發意見時披露，2008年至2012年，全國共改造棚戶區1260萬(wan) 戶，並計劃2013年至2017年改造各類棚戶區1000萬(wan) 戶。這一指標已在各地政府工作報告和發展計劃中分解。

　　今年政府工作報告確定改造的各類棚戶區的戶數為(wei) 470萬(wan) 戶。住建部新聞發言人倪虹在今年兩(liang) 會(hui) 上透露，這一規模的改造需要超過1萬(wan) 億(yi) 元的資金。目前，僅(jin) 有財政部和國開行公布了今年支持棚戶區改造的資金數額。

　　國家開發銀行董事長胡懷邦在4月表示，國開行將加快棚改項目評審和貸款發放，力爭(zheng) 4月底實現貸款發放1000億(yi) 元。此前一月，財政部下發《中央財政城鎮保障性安居工程專(zhuan) 項資金管理辦法》，該專(zhuan) 項資金包括中央財政對廉租房、公租房和城市棚戶區改造三項補助資金，今年共計1158億(yi) 元，相比去年執行資金數額增長了14.3%。

　　但是，即使保障性住房安居工程全額用於(yu) 棚戶區改造，加上國開行的千億(yi) 元貸款，距離470萬(wan) 套棚戶區改造約1萬(wan) 億(yi) 元資金需求仍存在需要地方政府籌措的“缺口”。其中，地方政府公共財政和政府性基金收入的增幅普遍在收窄。

　　此次《通知》讓地方政府看到了希望。通知稱將推進企業(ye) 債(zhai) 券品種創新，推出棚戶區改造項目收益債(zhai) 券。這是發改委在棚戶區改造的相關(guan) 文件中首次提出“項目收益債(zhai) 券”這一概念。

　　“這一債(zhai) 券類似於(yu) 市政債(zhai) 的項目債(zhai) 券，棚戶區改造項目涉及到的土地開發、房款繳納會(hui) 形成一定收益，可以用來償(chang) 還債(zhai) 券本金及利息。”中央財經大學財政學院教授、中財-鵬遠地方財政投融資研究所執行所長溫來成對21世紀經濟報道記者表示。

　　此類項目收益債(zhai) 券與(yu) 投融資平台發行的用於(yu) 棚戶區改造的債(zhai) 券不同：前者按照“融資-投資-回收資金”的模式封閉運行，償(chang) 債(zhai) 資金來源於(yu) 項目收益，而後者的償(chang) 債(zhai) 來源既有項目收益，也可能來自財政補貼或者融資平台其他經營收入。發改委表示，這類債(zhai) 券並不占用地方政府融資平台的發債(zhai) 指標。

　　對於(yu) 支持棚改的企業(ye) 債(zhai) 的償(chang) 還方式，發改委也做了創新。通知提出，此類債(zhai) 券可以不用按照分攤還本的強製性債(zhai) 券方案設計。

　　“不用分攤還本，就是說城投公司可以不用按照每年還多少比例的本金來設計，而是可以根據棚戶區項目改造的現金流靈活地還本付息。”溫來成說。

　　擴大債(zhai) 貸組合規模

　　此次通知還提出增加棚改相關(guan) 的城投發債(zhai) 規模、放寬棚改概念企業(ye) 債(zhai) 發行條件、擴大貸債(zhai) 範圍等措施，而這些措施早在2013年8月發改委下發的通知中就能找到相關(guan) 表述。而一些措施在此次通知下發前已經施行，此次通知再次對相關(guan) 探索做出肯定並予以推廣。

　　發改委曾規定，企業(ye) 債(zhai) 籌集資金用於(yu) 固定資產(chan) 投資項目的，應符合固定資產(chan) 投資項目資本金製度的要求，原則上累計發行額不得超過該項目總投資的60%。

　　去年8月，發改委將棚改項目發債(zhai) 杠杆提高了10個(ge) 百分點，規定棚戶區改造項目可使用不超過項目總投資70%的企業(ye) 債(zhai) 券資金。此次通知繼續提出擴大企業(ye) 企業(ye) 債(zhai) 券資金用於(yu) 棚戶區改造的規模，但比例不詳。

　　去年的通知還對棚戶區的範圍作出界定：棚戶區不僅(jin) 包括城市棚戶區，還包括國有工礦、國有林區、國有墾區三類棚戶區。2013-2017年，改造三類棚戶區的目標各是90萬(wan) 戶、30萬(wan) 戶、80萬(wan) 戶。

　　今年3月6日，陝煤化集團發行20億(yi) 元公司債(zhai) ，用於(yu) 公司下屬老煤炭生產(chan) 基地的棚戶區改造，是一例創新。此次發改委表示繼續支持工礦、林區、墾區國有大中型企業(ye) 發債(zhai) 用於(yu) 棚戶區改造。

　　債(zhai) 貸組合也是發改委此次再度力推的政策。此前，國開行配合國家發改委推出“債(zhai) 貸組合”債(zhai) 券，通過企業(ye) 債(zhai) 券方式為(wei) 地方棚改項目融資。據《第一財經日報》報道，截至2014年4月底，國開行共發行此類債(zhai) 貸組合企業(ye) 債(zhai) 券7隻，規模約100億(yi) 元。

　　此外，發改委表示將結合開發性金融對棚戶區改造項目貸款及各省融資缺口情況，研究設計債(zhai) 券方案，與(yu) 開發性金融政策相銜接。

　　與(yu) 棚戶區項目相關(guan) 的開發性金融政策肇始於(yu) 今年4月2日國務院常務會(hui) 議。會(hui) 議確定由國家開發銀行成立專(zhuan) 門機構，實行單獨核算，采取市場化方式發行住宅金融專(zhuan) 項債(zhai) 券，重點用於(yu) 支持棚改及城市基礎設施等相關(guan) 工程建設。

　　一位接近國開行的研究者對21世紀經濟報道記者表示：“地方政府的棚戶區改造應增加融資渠道，尋找較低的資金成本。地方政府可以根據自身的融資能力，在貸款和各類債(zhai) 券之間做出選擇。”（編輯衣鵬張凡譚翊飛申劍麗(li) ）