糧食是人類食物的主要來源。糧食產(chan) 業(ye) 是保安全、保穩定、保民生的戰略性基礎產(chan) 業(ye) 。糧食安全可以從(cong) 政治安全、經濟安全、軍(jun) 事安全、社會(hui) 穩定等各個(ge) 方麵影響國家安全，需要從(cong) 國家戰略層麵來審視。糧食安全出問題極易引發社會(hui) 動蕩，並可能招致外部威脅和侵害。近年來，我國經濟社會(hui) 持續健康發展，糧食安全發揮了重要保障作用，但也存在不少隱憂。為(wei) 準確把握“以我為(wei) 主、立足國內(nei) 、確保產(chan) 能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，筆者從(cong) 我國糧食安全的幾個(ge) 主要關(guan) 係入手，找出中國糧食安全狀況的特點、麵臨(lin) 的風險及對策。

　　一、生產(chan) 、流通和消費

　　糧食安全依托於(yu) 生產(chan) 環節及收購、儲(chu) 存、運輸、加工、轉化、批發、零售等流通環節構成的糧食產(chan) 業(ye) 。糧食生產(chan) 對於(yu) 糧食安全是骨髓造血，產(chan) 量不足可導致“貧血”，質量不好可導致“白血病”。糧食生產(chan) 具有豐(feng) 歉交替的波動性，波幅和波長受土地和水資源、氣候、種糧積極性等影響，應通過儲(chu) 備“蓄水池”進行調節和平衡。如認識不到這點，往往不能容忍波穀的階段性減產(chan) 而過度生產(chan) ，或在連續豐(feng) 收的波峰上急於(yu) 壓價(jia) 減產(chan) 卸“包袱”，這樣，會(hui) 在下個(ge) 周期浪費更多社會(hui) 資源來恢複產(chan) 能。過度生產(chan) 會(hui) 造成環境汙染、水土流失和糧食質量問題，以至於(yu) 穀賤傷(shang) 農(nong) 。

　　消費是生產(chan) 的目的。糧食安全的定義(yi) 是，任何人在任何時候都能從(cong) 經濟上和物質上獲得保證健康生活所需的食物、滿足膳食喜好。如供給足、成本低，消費者就容易有浪費的衝(chong) 動。拋灑遺留、保管不善、餐桌廚房浪費等是顯性浪費。超過健康生活所需而消費的糧食或食物是隱形浪費，由此帶來營養(yang) 過剩問題還會(hui) 引發醫療資源方麵的隱形浪費連鎖反應。糧食消費量在底線消費和浪費性消費之間具有彈性。以我國2013年數據計算，全國人均每天節約1兩(liang) 成品糧，1年可節省350億(yi) 公斤原糧，相當於(yu) 1億(yi) 畝(mu) 地的糧食產(chan) 量。如以2007年美國年人均耗糧1046公斤為(wei) 上限，我國實現糧食自給還需提高2倍以上的糧食單產(chan) ；而以同年印度人均耗糧178公斤為(wei) 底線，我國現有糧食產(chan) 量就可保障30億(yi) 人需求；二者之間人均糧食消費數量彈性達868公斤。可以通過糧食供給豐(feng) 裕度、價(jia) 格、消費習(xi) 慣等調節糧食消費彈性，使糧食消費量增速低於(yu) 人口增速，減輕糧食供需壓力。

　　流通是連接生產(chan) 和消費必不可少的重要環節。流通對於(yu) 糧食安全是血液循環，流通不暢則可能導致“腦血栓”、“心髒病”。當前保障糧食安全難度主要在於(yu) ，一方麵，土地後備資源開發接近極限，農(nong) 業(ye) 環境汙染問題突出，糧食繼續增產(chan) 難度加大；另一方麵，糧食流通倉(cang) 儲(chu) 設施不足，物流通道不暢，運輸方式落後，應急供應網絡不健全。因此，在生產(chan) 潛力有限、流通基礎薄弱的情況下，增強糧食安全保障能力在流通環節尚有巨大潛力挖掘。要實施糧食收儲(chu) 供應安全保障工程，守住“種糧賣得出、吃糧買(mai) 得到”的底線，強化包括生產(chan) 、流通、倉(cang) 儲(chu) 、加工能力在內(nei) 的糧食安全保障能力，做到生產(chan) 和流通兩(liang) 條腿走路，避免“短腿跛腳”。要倡導按需生產(chan) 、強化儲(chu) 備、高效流通、節約消費的永續發展理念，反對“掠奪式”生產(chan) 、“漫灌式”流通的觀念，減少從(cong) 田間到餐桌等各環節的浪費。

　　二、總量、品種和區域

　　總量基本平衡是實現我國糧食安全的前提。但僅(jin) 有總量平衡，區域布局和品種結構不合理也不能實現糧食安全。總量不足往往是偶發和短期的，區域性短缺卻是普遍和長期的，區域糧食不安全可能被總量平衡所掩蓋。當前世界糧食總量基本平衡，人均占有量達360公斤以上，生產(chan) 、消費和庫存相對穩定增長。但世界部分發展中國家和地區因氣候、經濟、政治等原因糧食獲取能力不足，未能共享世界糧食生產(chan) 成果，存在區域性糧食短缺問題，糧食並不安全。全球有40多個(ge) 國家和地區缺糧，8.7億(yi) 人長期處於(yu) 饑餓半饑餓狀態，非洲國家人均糧食占有量不足200公斤，因糧食危機導致政權不穩時有發生。

　　我國糧食總量基本平衡，但區域分布和品種結構矛盾帶來的糧食安全隱患日益突出，“雞蛋放在一個(ge) 籃子裏”的風險增大，成為(wei) 國家糧食安全的主要威脅。一是生產(chan) 更趨集中。13個(ge) 主產(chan) 省糧食產(chan) 量的占比上升到76%，北方7個(ge) 省產(chan) 量占主產(chan) 區的比重上升到61%。二是單品種糧食生產(chan) 更趨集中，主產(chan) 省也存在結構性矛盾。小麥集中在黃淮海地區，秈稻集中在長江流域，粳稻集中在東(dong) 北和江蘇，玉米集中在東(dong) 北和冀魯豫。三是庫存集中，長距離跨區域流通量大。目前主產(chan) 區和主銷區糧食庫存分別占全國的75%和9%，而消費量分別占62%和17%。全國省間糧食淨調入量達1600多億(yi) 公斤。一旦產(chan) 區發生自然災害或糧食運輸受阻，這種隱患將發展成階段性糧食短缺，對社會(hui) 穩定和經濟發展的危害難以預料。保障國家糧食安全既要注重總量平衡，更要注重區域和品種平衡。實現總量平衡的主要途徑是糧食生產(chan) ，調節總量平衡的主要手段是儲(chu) 備和進出口，實現區域性、結構性、階段性供求平衡的主要方式是順暢流通。

　　三、中央、地方和產(chan) 銷區

　　保障國家糧食安全是中央和地方共同的責任，中央承擔首要責任。中央事權由中央承擔支出責任，但不一定由中央直接辦理，可委托地方政府具體(ti) 操作；地方事權由地方承擔支出責任，但中央應明確並落實其支出來源，避免責任不落實的情況。保障糧食安全需要在糧食生產(chan) 、流通、儲(chu) 存、保供穩價(jia) 等方麵支付較高成本，如果沒有合理的產(chan) 銷區利益調節補償(chang) 機製，就會(hui) 造成糧食安全重視程度從(cong) 中央到省、市、縣逐級減弱的後果，產(chan) 糧大省成為(wei) 了財政窮省。要充分調動各級政府的積極性，共同加強糧食生產(chan) 能力、儲(chu) 備能力、流通能力建設，必須實現事權與(yu) 財權匹配，並建立相應考核機製和利益補償(chang) 調節機製。我國處理中央和地方關(guan) 係的機製是省長負責製，該機製雖已建立20年，但由於(yu) 缺乏具體(ti) 配套措施和考核辦法，尚未真正全麵落實。在當前市場環境和財政體(ti) 製下，全國企業(ye) 糧食庫存75%以上掌握在政府手中，政策性糧食80%由中央直管，政策性糧食購銷委托央企作為(wei) 執行主體(ti) ，地方政府對確保區域糧食安全既無壓力，又無動力。應當合理統籌中央和地方的關(guan) 係，一是在實行糧食安全省長負責製的同時，把責任主體(ti) 明確到各級政府，負責糧食生產(chan) 流通全過程，劃清中央和地方的事權和支出責任，製定實施科學的考核辦法；二是統籌產(chan) 區和銷區的關(guan) 係，完善主產(chan) 區利益補償(chang) 調節機製，根據自然條件不同區域按照主體(ti) 功能區定位推動發展。中央可以對主產(chan) 省按照調出商品糧數量給予補貼，用於(yu) 糧食生產(chan) 、流通和儲(chu) 備。

　　四、政府、市場和企業(ye)

　　要讓市場在糧食資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用，就要靠改革。糧食短期內(nei) 難以通過提高勞動生產(chan) 率或縮短生產(chan) 周期大幅增產(chan) ，又需防範人為(wei) 炒作製造價(jia) 格波動，因而產(chan) 業(ye) 本身單位經濟利潤有限。世界各國都針對這種特殊性強化政府調控，消除糧食市場的自發性、盲目性和滯後性。改革應以是否有利於(yu) 糧食安全，是否有利於(yu) 高效流通，是否適應糧食市場的特殊性為(wei) 標準，防止片麵、絕對地追求市場或政府的作用，既要通過政府宏觀調控增強保穩的定力，又要確保市場微觀層麵活而有序。我國糧食宏觀調控能力還有待加強，一是部門間糧食事務責權不一致，職能重疊交叉，運行機製不完善，弱化了糧食宏觀調控能力。二是政企尚未真正分開，有的地方急於(yu) “甩包袱”把國企一賣了之，調控力不從(cong) 心；有的擔心市場失控，舍不得“菜園子”而不敢、不願政企分開，導致國企小、散、弱；有的在“兩(liang) 難”中猶豫不決(jue) ，導致企業(ye) 承擔行政職能的政企不分。三是糧食市場全麵放開不徹底，如糧食信貸等並未隨之放開，製約糧食流通。四是糧食信息發布係統性、及時性、權威性不夠，影響了糧食市場正常發育。改革創新上有要求、下有呼聲，上信下順正當其時。要明確政府是糧食安全的保障者、公共服務的提供者、市場秩序的執法者，各類企業(ye) 都是平等的市場主體(ti) 和政府宏觀調控載體(ti) 。應考慮糧食安全保障的公益屬性，整合糧食購銷、儲(chu) 備管理、進出口、區域平衡、價(jia) 格調控、質量監管等事權並匹配財權，確保糧食流通政策統一高效。

　　五、數量、質量和價(jia) 格

　　不充足的數量和沒有質量的數量同樣不能保障糧食安全。在質和量的關(guan) 係上，糧食高產(chan) 不一定高品質；同樣多的原糧不一定能加工出同樣質量的成品糧；重金屬或真菌毒素超標、農(nong) 藥殘留、黴變的糧食也不能構成有效供給，不能單純追求原糧高產(chan) 形成的沒有質量的數量。數量和質量狀況體(ti) 現在價(jia) 格上。糧食價(jia) 格存在剪刀差，剪刀差擴大會(hui) 帶來嚴(yan) 重的經濟和政治問題，必須由政府調控來縮小乃至消除。降低單位成本可治本但周期長見效慢，提高單位價(jia) 格治標及時有效但有反複，需要“標本兼治”。普惠製紅包式的糧食直補不能縮小剪刀差，大幅提高托市收購價(jia) 格出現的國際與(yu) 國內(nei) 、產(chan) 區與(yu) 銷區、收購與(yu) 銷售價(jia) 格倒掛問題，本質也是剪刀差的具體(ti) 化，問題的關(guan) 鍵是政府、農(nong) 民、經營者和消費者誰來承擔剪刀差。此外，自然災害、突發事件、人為(wei) 炒作也會(hui) 引發區域性糧食價(jia) 格異常波動。保障糧食安全必須要做到數量足、質量好、價(jia) 格穩。要完善托市收購、儲(chu) 備吞吐、定向銷售等宏觀調控政策“組合拳”機製模式；探索形成農(nong) 業(ye) 補貼同糧食生產(chan) 掛鉤、糧食直補與(yu) 商品量掛鉤機製，把有限資金真正用在刀刃上。應適當拉開銷區與(yu) 產(chan) 區、城市與(yu) 農(nong) 村、經濟發達與(yu) 欠發達地區糧食市場價(jia) 格水平，以價(jia) 格杠杆促進糧食通過市場有序流通。要建立健全糧食質量和安全追溯體(ti) 係，建立全國統一的糧食質量安全信息追溯平台，形成覆蓋糧食產(chan) 業(ye) 鏈的全程質量監測監管和處置機製，並實現質量上的“按需生產(chan) ”。

　　六、國際和國內(nei)

　　個(ge) 別發達國家較早製定實施了世界糧食戰略，主導世界糧食市場，並影響國際政治格局。他們(men) 通過跨國糧商的國際糧食貿易和糧食種子、農(nong) 藥等“硬實力”影響世界糧食市場，建立了體(ti) 係健全、人才齊備、手段先進、經費充足的糧食情報體(ti) 係，通過多種手段搜集和分析世界糧情，並擇機發布，以“軟實力”影響國際市場。需要進口糧食的大國如果缺乏世界糧食市場話語權，可能陷入進口時國際糧價(jia) 暴漲，豐(feng) 收時國際糧價(jia) 暴跌的被動局麵。我國是世界最大的糧食生產(chan) 國和消費國，穀物產(chan) 量占全球近1/4，消費量是國際穀物貿易量的2倍，這為(wei) 我國參與(yu) 國際糧食市場提供了足夠的戰略伸縮空間。近10年，我國糧食從(cong) 淨出口轉變為(wei) 淨進口近700億(yi) 公斤，需要利用國際資源調節國內(nei) 市場，隨著經濟發展、人口增長和城鎮化進程加快，這種需求還將進一步增強。但必須清醒看到，進口必須適度，過量則可能帶來政治、外交、貿易風險。我國應製定並實施世界糧食戰略。戰略目標是增強我國在世界糧食市場的話語權，維護國家利益，促進世界糧食安全。戰略步驟是從(cong) 國際糧食貿易規則的遵守者入手，向參與(yu) 者和製定者轉變。戰略手段是進出口調節、價(jia) 格影響、信息引導，促進全球區域糧食供求平衡，增強信息發布對世界糧食市場的權威性和影響力。保障措施是支持組建大型跨國糧食企業(ye) 積極參與(yu) 國際糧食貿易，建立國際糧食信息搜集分析發布的機構人員、技術手段及經費保障。

　　（作者單位：國家糧食局調控司）