地方債(zhai) 務壓頂之下，PPP(公共私營合作製)日漸成為(wei) 官方的時髦詞。

　　國務院上周推出80個(ge) 示範項目，麵向社會(hui) 公開招標，鼓勵和吸引社會(hui) 資本以合資、獨資、特許經營等方式參與(yu) 建設營運。PPP就被視為(wei) 其中重要的合作方式。

　　目前財政部正在推廣的PPP(Public-Private-Partnership)模式是一種狹義(yi) 的PPP，是政府與(yu) 社會(hui) 資本為(wei) 提供公共產(chan) 品或服務而建立的“全過程”合作關(guan) 係。

　　在此之前，地方對PPP已經躍躍欲試：各地接連不斷開展PPP培訓班，探索籌備PPP中心，尋找智囊機構研究試點項目等。

　　作為(wei) 財政部力推的政府與(yu) 社會(hui) 資本為(wei) 提供公共產(chan) 品或服務建立全程合作關(guan) 係的模式，PPP被視為(wei) 化解地方債(zhai) 務風險、為(wei) 新一輪城鎮化籌資的重要手段，

　　但地方對PPP的熱捧，也引發了學界的擔憂。

　　多位財稅領域專(zhuan) 家呼籲，地方政府切忌一哄而上，如像此前那樣，把投融資平台用到“極致”，不僅(jin) 無助緩解地方債(zhai) 務風險，還可能帶來新一輪危機。還有學者提出，PPP不僅(jin) 是融資工具，更是一種新的管理方式，對政府的管理能力也提出了新的挑戰。

　　地方“蠢蠢欲動”

　　當前中央多個(ge) 部門反複提出政府購買(mai) 服務，並主推PPP，似乎為(wei) 地方找到了紓解地方債(zhai) 務風險和城鎮化資金難題的良方。

　　據《第一財經日報》記者了解，由於(yu) BT(建設-移交)融資模式的弊端盡顯，很多地方都出現商業(ye) 銀行大批削減甚至不再批準BT項目資金，地方急缺建設資金，並對PPP的推廣有極大積極性。

　　去年11月，財政部已選定哈爾濱市與(yu) 洛陽市為(wei) 亞(ya) 洲開發銀行PPP項目全國首批試點城市，亞(ya) 洲開發銀行將通過技術援助和優(you) 惠貸款支持試點城市。

　　今年4月初的消息顯示，哈爾濱市預計將於(yu) 今年年底正式與(yu) 通過招標確定的社會(hui) 資本合作夥(huo) 伴簽訂PPP協議；今年2月的公開信息顯示，洛陽市的市政路橋和汙水處理打包項目已初步選定為(wei) 貸款支持項目。

　　今年以來，PPP在地方上的推廣更加火熱，已有非試點省份找到智囊機構，希望能在當地研究一些PPP項目。有財政學者表示，幾乎每天都能接到地方財政係統官員的電話，要求給予相關(guan) 指導或前往開辦培訓。

　　地方對PPP的熱情，引發一些財政學者的擔憂，包括“一定要防止一哄而上”，以及“一定要吸取地方債(zhai) 的教訓”。

　　學者們(men) 擔心，PPP現在被提到一個(ge) 前所未有的高度，有點感覺“饑不擇食”，就像當年的地方債(zhai) 一樣，被地方認為(wei) 是萬(wan) 能的，能化解地方債(zhai) 務風險又能提高城鎮化率，一切都能用PPP來解決(jue) 。

　　“因為(wei) 地方現在融資，靠投融資平台和土地出讓已經難以為(wei) 繼，他們(men) 看到了新的希望，有了救命稻草，得趕緊抓住。十八屆三中全會(hui) 後，开云kaiyun官方的熱情空前高漲，改革熱點立刻轉向PPP。”有學者說。

　　對於(yu) PPP緣何突然火熱，北京航空航天大學公共管理學院副院長胡象明將背後動因歸結為(wei) ：政績衝(chong) 動和外部壓力。“一是政府官員有政績衝(chong) 動，另一方麵是受到了對高速公路、醫療、教育等公共服務發展有需求的社會(hui) 公眾(zhong) 的壓力，但政府又缺乏資金，所以需要‘借錢’。”

　　不僅(jin) 在學界，同樣主推此項工作的財政部也有類似看法，監管層在布置PPP工作時，也明確表示要防止地方“一哄而上”。據《第一財經日報》記者了解，財政部的試點不會(hui) 很快完成，還需要積累經驗，有待情況梳理好後才會(hui) 推廣運用。

　　警惕誇大融資功能

　　隨著城鎮化的繼續推進，未來需要的資金規模更為(wei) 龐大，如財政部副部長王保安此前表示，城鎮化所需資金約42萬(wan) 億(yi) 元；但從(cong) 財政收支情況來看，近兩(liang) 年全國公共財政收入保持在11萬(wan) 億(yi) ~12萬(wan) 億(yi) ，同時政府剛性支出仍在增加，收入與(yu) 支出已經相當。公開資料顯示，一些地方償(chang) 債(zhai) 對土地出讓收入的依賴度較高。

　　在此形勢下，PPP正被視作破解土地財政困局的籌資“神器”。但也有越來越多的學者開始呼籲，不要過分誇大PPP的“融資”功能，否則可能“物極必反”。

　　在近期中財-鵬元地方財政投融資研究所主辦的“地方財政投融資與(yu) 公私合作學術研討會(hui) ”上，財政部財政科學研究所研究員孫潔等多位學者均表示，PPP不僅(jin) 僅(jin) 是“融資”手段，更是一種管理手段，如果簡單希望化解地方債(zhai) 務風險而盲目追求融資效果，可能會(hui) 難以實現預期效果。

　　“融資是內(nei) 容之一，(PPP)更是一種管理模式，如果隻說融資，恐怕解決(jue) 不了現在想解決(jue) 的問題。”孫潔說。

　　中國人民大學公共管理學院教授崔軍(jun) 也認為(wei) ，PPP更多是一種管理手段，不否認它有融資功能，但如果過分誇大融資功能，像現在的融資平台公司一樣用到“極致”，“可能會(hui) 帶來新的危機，或者會(hui) 走不下去”。

　　在較早開始研究PPP的財政部財政科學研究所所長賈康和孫潔合作的文章中，對PPP管理模式和融資模式的區別有一段論述。他們(men) 認為(wei) ，融資隻是PPP的目的之一，並不是全部，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多都還利用了民營部門的生產(chan) 與(yu) 管理技術；其次，融資更多是考慮將自己的風險最小化。而PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險而將整體(ti) 風險最小化；最後，與(yu) 風險控製相對應，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社會(hui) 綜合效益最大化的導向，作為(wei) PPP管理模式中的合作雙方，又是受到不允許過分追求局部利益的製約的，因為(wei) 這一模式涉及更多的公眾(zhong) 利益。

　　“在PPP管理框架下，政府為(wei) 了吸引民間資本進入，減少民營部門的經營風險，會(hui) 確保其經營具有一定的收益水平，但又不應收益過高，如果收益過高，政府方麵也會(hui) 作出相應控製。”上述文章稱。

　　或將建立各級PPP中心

　　據《第一財經日報》記者了解，在地方政府對PPP熱情高漲的背景下，現在已有省級政府在探討成立PPP中心、PPP管理中心等機構。另據媒體(ti) 報道，財政部也正在醞釀成立PPP中心。江蘇省已被財政部確定為(wei) 建設省級PPP試點中心的省份之一，湖南、浙江等省份仍在爭(zheng) 取PPP模式在當地率先試點。

　　財政部官方網站日前刊登了一則署名為(wei) 清潔發展機製基金的文章。下屬於(yu) 財政部的中國清潔發展機製基金管理中心成立三年多來，一直在探索通過PPP動員社會(hui) 資金參與(yu) 節能減排項目。

　　文章稱，國際經驗表明，PPP中心是成功推廣應用PPP的重要支持機構，承擔著政策谘詢、技術支持、能力建設、促進或直接投資等重要職能。凡是PPP市場較成熟的國家，都建立了國家PPP中心甚至地方PPP中心。作為(wei) PPP專(zhuan) 門管理機構，PPP中心利用自身專(zhuan) 業(ye) 人員和大量外圍專(zhuan) 家，可以為(wei) 政府提供專(zhuan) 業(ye) 技術支持，有效解決(jue) 政府在PPP管理上的機製性失效問題，在成功推行PPP中發揮著至關(guan) 重要的作用。

　　事實上，國家層麵的PPP中心設置主要有兩(liang) 種方式，一種設立於(yu) 財政部，如英國、澳大利亞(ya) 維多利亞(ya) 州、南非等，另一種獨立於(yu) 政府部門之外，如德國、韓國。

　　“國外成功運行的PPP中心大多設於(yu) 財政部，這樣有利於(yu) 將PPP與(yu) 其他財政支出、政府債(zhai) 務等統籌管理。”上述文章稱。

　　地方層麵是否設立PPP中心，則在很大程度取決(jue) 於(yu) 本國的經濟規模與(yu) 結構，以及投資決(jue) 策權的下放程度。在英國、澳大利亞(ya) 、巴西、德國、印度、墨西哥等許多國家，除設立國家PPP中心外，均設立了地方PPP中心。

　　盡管政府意願在PPP推廣中起到了關(guan) 鍵作用，但有學者建議，要提防地方對於(yu) 醞釀PPP中心熱情過度，將此視為(wei) 一個(ge) “謀官”之處，決(jue) 策也需要更加透明公開，防止地方主政官員“一言堂”，拍腦袋做決(jue) 定。

　　“合同管理”對政府提出新挑戰

　　PPP不隻是融資手段，長達20~30年的合同期以及複雜的管理過程，對政府的管理能力提出很高的要求。“管理合同是核心。”在上述研討會(hui) 上，多位財政學者反複提出這一觀點。

　　在定價(jia) 管理方麵，國內(nei) 外均存在並不成功的案例。如美國1992年以合同外包的形式成立了美國濃縮鈾公司，要求公司致力於(yu) 核電技術升級並在50年特許經營期滿後，交回聯邦政府。該公司利用特許經營權於(yu) 1999年成功上市，上市後私人部門覺得賺錢很成功，就停止了核電技術升級，2000年關(guan) 閉了兩(liang) 家生產(chan) 濃縮鈾設備的廠商。最新數據顯示，這家公司由於(yu) 遲遲未能開發低成本高效率的新技術，已經喪(sang) 失了競爭(zheng) 力，麵臨(lin) 破產(chan) 清算。

　　有分析對此認為(wei) ，公用事業(ye) 改革應該在堅持公益性的前提下引入民營資本，用法規來監督，最終達到效率和公平的最優(you) 。不能因政府有財政壓力，就把公有事業(ye) 作為(wei) 一個(ge) 盈利行業(ye) 賣掉，令其簡單成為(wei) 公司牟利的手段。

　　財政部財科所研究員孟翠蓮則認為(wei) ，財政部未來要推的PPP應該采取彈性定價(jia) ，會(hui) 讓私營部門盈利，但不會(hui) 是暴利。孟翠蓮建議建立一種動態調整的定價(jia) 或政府補貼機製，形成長期穩定的投資回報，同時還要有績效評價(jia) 機製，根據企業(ye) 的經營狀況調整投資回報率，從(cong) 而對社會(hui) 資本產(chan) 生吸引力。

　　此外，為(wei) 了吸引資金，地方政府往往承諾“兜底”，以至於(yu) 後期產(chan) 生高昂成本。有學者建議說，要防止惡性競爭(zheng) ，因為(wei) 在這個(ge) 過程中需要引入大量資金，肯定會(hui) 產(chan) 生一定競爭(zheng) ，省際之間、地區之間不能為(wei) 了吸引資金讓渡過多的利益。

　　建議立法先行

　　去年年底公布的“十二屆全國人大常委會(hui) 立法規劃”，將“基礎設施和公用事業(ye) 特許經營法”列為(wei) 二類立法項目，即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。

　　國家發改委的信息顯示，發改委法規司早已著手研究基礎設施和公用事業(ye) 特許經營立法工作，將按照在2014年上報國務院，2015年完成國務院審查並提請全國人大常委會(hui) 審議，本屆人大任期內(nei) 出台的目標安排工作進程。

　　孟翠蓮表示，推廣PPP應當立法先行，“可以學習(xi) 房產(chan) 稅先立法後征稅，我們(men) 目前正在探討的《特許經營法》肯定會(hui) 有助於(yu) 降低交易成本等，為(wei) PPP提供製度性的土壤，而不是當作一個(ge) 政府找錢的工具。”

　　她還認為(wei) ，PPP是長期的戰略合作關(guan) 係，這需要公私雙方都有契約精神，長期來看會(hui) 有大量資金進入，應當用法律來規範雙方的責任義(yi) 務分擔等。“目前正要起草的《特許經營法》會(hui) 麵臨(lin) 很大的難題，要克服法律上麵的很多空白，以及法律之間‘打架’的問題。”