從(cong) 2005年批複浦東(dong) 新區綜合配套改革試驗區至南沙新區獲批，近年來，國家戰略性區域規劃已出台了53個(ge) 。但2004年就提上日程、三易其名的京津冀區域規劃，一直未出台。

　　今年2月26日，習(xi) 近平總書(shu) 記主持召開座談會(hui) ，對京津冀協調發展提出“七點要求”，明確表態要自覺打破自家“一畝(mu) 三分地”的思維定式。至此，京津冀區域規劃編製駛入“快車道”。

　　4月9日，國家發改委發布消息稱：正在會(hui) 同有關(guan) 部門和地方研究編製首都經濟圈一體(ti) 化發展的相關(guan) 規劃，規劃範圍包括北京市、天津市和河北省。規劃將根據編製工作進展情況適時出台。

　　發改委上述表態，被視為(wei) 京津冀區域規劃3.0版即將落地。但國家級戰略規劃如何編製？京津冀區域規劃為(wei) 何耗時十年未出台？跨區域規劃怎樣平衡相關(guan) 各方的利益關(guan) 係？上述問題依舊值得探討。

　　編製

　　部委“組團”調研跨區域規劃

　　目前，已有53個(ge) 國家戰略性區域規劃獲批，經曆了2009年到2011年的密集批複後，區域規劃不再紮堆鋪開。想讓區域發展上升到“國家戰略”的高度，首先需要一份區域規劃，那麽(me) ，一份區域規劃是如何出爐的呢？

　　國家發改委國土開發與(yu) 地區經濟研究所所長肖金成、中國社會(hui) 科學院經濟研究所研究員徐逢賢等區域經濟專(zhuan) 家表示，目前，我國隻有一部城鄉(xiang) 規劃法，包括國家戰略性區域規劃等重要規劃在內(nei) ，編製程序、編製原則等都尚無法律規定。

　　通常情況下，“單地規劃”（即重要城市規劃和省內(nei) 城際規劃），一般由地方先行編製草稿，經國家發改委牽頭修訂、和國家部委協調後，報國務院批複。

　　比如雲(yun) 南橋頭堡規劃。雲(yun) 南省橋頭堡辦專(zhuan) 職副主任李金澤表示，雲(yun) 南省政府向國務院上報《規劃》建議稿後，國務院批轉國家發改委牽頭組織編製。省政府和省級相關(guan) 部門負責人隨後進京，“拜訪”發改委等部門，“爭(zheng) 取含金量高的重大項目和政策能保留在規劃中，做了大量匯報、銜接工作，國家相關(guan) 部委漸漸統一了意見”，李金澤說。

　　武漢城市圈、長株潭城市群也如此，兩(liang) 地都先行組建了規劃編製課題組。

　　武漢城市圈課題組副組長秦尊文回憶說，他曾將一個(ge) 關(guan) 於(yu) 武漢城市圈的報告轉交到時任全國人大常委會(hui) 副委員長的丁石孫手中，之後又邀請丁石孫出席《推進武漢城市圈建設的理論研討會(hui) 》，此後又經努力，武漢城市圈“躍升”到國家戰略層麵。

　　跨區域規劃、國家大區域規劃，以及一些涉及海洋、邊貿等的區域發展規劃，地方政府則提供基礎資料、基礎數據、出一些思路，規劃編製一般由國家發改委牽頭負責。

　　發改委的規劃編製，一般分為(wei) 前期研究、規劃編製兩(liang) 大階段。

　　前期研究階段通常會(hui) 召開大型座談會(hui) ，規劃編製涉及地區的黨(dang) 政領導、專(zhuan) 家學者都會(hui) 參加。發改委還會(hui) 帶領國家調研團隊，實地考察。規劃編製階段主要是征集和協調地方、各國家部委的意見和建議，追求共識。

　　如河北沿海地區發展規劃，2010年，國家發改委等28個(ge) 部委，到唐山、滄州、秦皇島等沿海地區，做了5天調研。成渝經濟區規劃的國家調研團隊，也有27個(ge) 國家部委。

　　長三角規劃則“動員”到了更多力量。

　　2004年11月中旬，發改委在京組織座談會(hui) ，宣布長三角規劃編製正式啟動，隨後成立了長三角規劃領導小組，發改委領導和各有關(guan) 省市領導都是領導小組的成員。領導小組下設綜合組、專(zhuan) 家組和地方組，動員了中科院、社科院、江浙滬的重點高校、地區規劃研究院等眾(zhong) 多知名研究規劃機構，多達400多人。

　　京津冀規劃雖然“待字閨中”，但也經曆了上述過程。

　　2004年11月中旬，發改委召開了京津冀規劃座談會(hui) ，宣布京津冀規劃編製正式啟動。

　　據不完全統計，次年，發改委至少組織了三場大型座談會(hui) 。2008年還組織了京津冀公路通道發展調研會(hui) 議、第一次京津冀發改委區域工作聯席會(hui) 。

　　爭(zheng) 奪

　　中央“協調”長三角利益之爭(zheng)

　　在規劃編製這條“跑道”上，各地的“速度”則不盡相同，專(zhuan) 家認為(wei) ，影響進度的原因主要是區域範圍與(yu) 產(chan) 業(ye) 布局和城市功能之爭(zheng) 。

　　53個(ge) 國家戰略性區域規劃，編製時間大多為(wei) 2到4年。速度最快的是珠三角規劃。從(cong) 2008年6月，時任國務院總理溫家寶在廣東(dong) 調研、同意廣東(dong) 製定珠三角規劃綱要的請求，到規劃正式出台，用時20個(ge) 月。

　　與(yu) 此形成鮮明對比的是兩(liang) 大跨區域規劃：長三角規劃和京津冀規劃。

　　兩(liang) 大規劃都被發改委列為(wei) 率先啟動的區域規劃試點，最早於(yu) 2004年提上日程，2006年2月就完成了前期調研，進入規劃編製階段，但就此“卡殼”，長三角規劃征集意見征了4年，2010年才出台；京津冀規劃至今仍“待產(chan) ”。

　　對於(yu) 長三角規劃和京津冀規劃的編製難度，發改委早有預期。在2004年11月中旬的長三角規劃座談會(hui) 上，時任發改委副主任的劉江被媒體(ti) 問到，率先啟動的區域規劃試點為(wei) 何選擇京津冀和長三角，舍棄了珠三角？劉江回應說，“長三角與(yu) 京津冀兩(liang) 個(ge) 區域，都存在比較典型的跨省市需要協調的問題。”

　　在上海市一學術機構工作的王衡（化名）參與(yu) 了長三角規劃工作，他對新京報記者說，“跨省市需要協調的問題，首先就是區域範圍如何界定，長三角規劃最初的範圍隻有滬蘇浙16個(ge) 市，後來圍繞長三角擴容，爭(zheng) 議一直持續”。

　　據他回憶，“對於(yu) 長三角擴容，有"兩(liang) 省一市"、"16+7"兩(liang) 種觀點。"兩(liang) 省一市"就是蘇浙滬；"16+7"就是在16市的基礎上，新增安徽的蕪湖、馬鞍山、合肥、銅陵等7個(ge) 城市。”

　　王衡說，“雖然安徽一直很積極，但2008年9月，國務院發布《關(guan) 於(yu) 進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會(hui) 發展的指導意見》，明確長三角的範圍是蘇浙滬，長三角規劃的區域範圍之爭(zheng) 才告結束”。

　　跟區域範圍之爭(zheng) 相比，與(yu) 地方利益息息相關(guan) 的產(chan) 業(ye) 布局和城市功能之爭(zheng) ，更為(wei) 激烈。

　　王衡說，2004年最初的16市版本，產(chan) 業(ye) 布局和城市功能就難以達成共識，選擇未來產(chan) 業(ye) 發展方向時，16市嚴(yan) 重“同質化”，11個(ge) 選擇了汽車零配件，8個(ge) 選擇了石化，12個(ge) 選擇了通信。

　　王衡回憶，比如浙江嘉興(xing) ，成立了由常務副市長為(wei) 組長的長三角規劃研究工作組，目標明確，“爭(zheng) 取把我市的發展思路和重大項目融入到區域規劃當中”。

　　據《21世紀經濟報道》報道，2006年至2007年，《規劃》草稿在各地征集意見時，“在省級層麵，有一個(ge) 聲音就是呼籲上海得考慮在長三角一體(ti) 化過程中出讓部分利益，不能什麽(me) 都給上海。”還有一個(ge) 城市的市長反問，“為(wei) 什麽(me) 近鄰城市可以發展這個(ge) 產(chan) 業(ye) ，我們(men) 不能，我們(men) 基礎還比他們(men) 好呢”。

　　王衡說，各市的利益爭(zheng) 奪僵持不下，2007年5月，溫家寶在上海主持召開長江三角洲地區經濟社會(hui) 發展座談會(hui) 。蘇浙滬黨(dang) 政領導、各委辦負責人全部參加。

　　之後，時任國家發改委主任馬凱帶隊，國家部委分批到長三角一些重點城市考察。王衡認為(wei) ，這次考察為(wei) 次年發布的指導意見做準備，“指導意見明確了一個(ge) 重要原則，地區利益將取代單個(ge) 城市的利益被放在突出的位置上，整個(ge) 規劃將關(guan) 注單個(ge) 城市不可能解決(jue) 的問題。產(chan) 業(ye) 布局和城市功能之爭(zheng) 這才逐漸平息”。

　　破局

　　河北不願隻做“米袋子”、“菜籃子”

　　反觀至今仍在“待產(chan) ”的京津冀規劃，上述的區域範圍和地方利益之爭(zheng) 也同樣存在。

　　肖金成記得，京津冀規劃最初的名稱是“京津冀都市圈區域規劃”，當時的版本是“2+8”，“2”即北京、天津，“8”即河北南部的8個(ge) 地級市（不包括邢台、衡水、邯鄲）。

　　但2010年，長三角規劃從(cong) 最初的16市，擴容到“兩(liang) 省一市”後，河北提出建議，認為(wei) 京津冀的規劃範圍也應該擴容，加入原來未被納入的邢台、衡水、邯鄲三市。這一建議被采納，當時正在製定中的京津冀都市圈區域規劃，也因此大幅度修改。

　　次年，國家“十二五”規劃綱要發布，未提及京津冀都市圈，但提出了“打造首都經濟圈”。肖金成說，首都經濟圈的範圍如何界定，爭(zheng) 議再起。

　　據媒體(ti) 報道，由北京市發改委牽頭製定的“首都經濟圈”規劃初稿，提出“1+3+6”方案（“1”指北京；“3”指天津的武清、薊縣、寶坻三個(ge) 區縣；“6”指河北的六個(ge) 地級市，即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島）。

　　但河北認為(wei) ，秦皇島和石家莊距離北京都是約290公裏，滄州距離北京比秦皇島還近，所以主張“1+3+9”，就是在原來“6”的基礎上，增加衡水、石家莊、滄州。

　　而且，“1+3+6”方案中隻納入了天津的3個(ge) 區縣，而沒有天津市本身，天津對此也不感興(xing) 趣。

　　直到去年12月20日，在首都經濟圈發展規劃編製工作座談會(hui) 上，國家發改委地區司司長範恒山對首都經濟圈該不該納入天津，明確表態，“規劃的編製出台不僅(jin) 對北京市、對京津冀兩(liang) 市一省發展有重要意義(yi) ”；“規劃編製在總體(ti) 上要把握凸顯首都地位、體(ti) 現雙城聯動”。這意味著，天津整體(ti) 納入首都經濟圈。

　　而產(chan) 業(ye) 布局和城市功能爭(zheng) 議也被視為(wei) 規劃遲遲不能麵世的原因之一。

　　2010年，京津冀都市圈區域規劃曾報國務院審批，但一直無下文。在這份報批稿中，河北8市定位在原材料重化工基地、現代化農(nong) 業(ye) 基地和重要的旅遊休閑度假區域，也是京津高技術產(chan) 業(ye) 和先進製造業(ye) 研發轉化及加工配套基地。在第一產(chan) 業(ye) 中著重發展農(nong) 業(ye) 和牧業(ye) ，為(wei) 京津的“米袋子”和“菜籃子”。

　　《燕趙都市報》2010年8月30日發表的《京津冀都市圈區域規劃依然難覓河北主張》報道，披露了河北當地對如上區域定位的反映。文中稱，河北某市一位市級政府官員表示，“在這樣一個(ge) 層級的區域規劃中，河北仍然還是米袋子菜籃子這一套，我們(men) 都想不通。這就好比一家老大老二讀大學，讓老三在家種地供他們(men) 讀書(shu) 一樣。”

　　當地一名學者也表示，“在中央、首都和北方經濟重鎮的巨大光環之下，河北確實無法擁有更大話語權”。

　　新京報記者盤點京津冀三地的十二五規劃，產(chan) 業(ye) 布局也有同質競爭(zheng) 趨向。

　　北京和天津的重點產(chan) 業(ye) ，“重合項”達7個(ge) ，雙方都著重發展電子信息、新能源、新材料、生物醫藥、高端裝備、航空、節能環保等產(chan) 業(ye) 。河北也提出，促進新能源、新材料、生物醫藥、新一代信息、高端裝備製造、節能環保經濟快速增長。

　　此外，過去十年，天津以濱海新區為(wei) 主體(ti) ，海洋經濟已現規模。河北也在2011年年末，加入了“海洋時代”的競爭(zheng) ，《河北沿海地區發展規劃》也獲國務院批複。

　　京津冀規劃將如何平衡上述利益關(guan) 係，也一直為(wei) 外界期待。

　　展望

　　京冀表態打破“一畝(mu) 三分地”思維

　　4月9日，國家發改委通報京津冀區域規劃最新動向，規劃名稱再次改變。從(cong) 十一五的“京津冀都市圈區域規劃”、十二五的“首都經濟圈發展規劃”，調整為(wei) “首都經濟圈一體(ti) 化發展的相關(guan) 規劃”。

　　徐逢賢和肖金成都認為(wei) ，規劃名稱的變化隻是表象，最新變化是觀念的轉變。

　　他們(men) 認為(wei) ，習(xi) 近平2月26日在京主持召開座談會(hui) ，就京津冀協同發展，提出“自覺打破自家"一畝(mu) 三分地"的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做”等七點要求後，僵局已經打破。

　　“之前，規劃之所以難產(chan) ，引發了範圍之爭(zheng) 、區域產(chan) 業(ye) 定位之爭(zheng) 等爭(zheng) 議，部分原因就是習(xi) 總書(shu) 記所講的"一畝(mu) 三分地"思維”，徐逢賢說。

　　有媒體(ti) 報道，北京市政府專(zhuan) 家顧問團顧問、北京市社科院副院長趙弘表示，京津冀協同發展規劃並不是另起爐灶，而是要與(yu) 首都經濟圈發展規劃合二為(wei) 一。

　　“3月以來，中央、部委、地方頻頻調研考察，密度和廣度都超過以往”，徐逢賢說。

　　據媒體(ti) 報道，3月31日到4月1日，國務院副總理張高麗(li) 考察河北。為(wei) 了解濱海國際機場能不能“承接首都機場貨運分流”，天津市委書(shu) 記孫春蘭(lan) 半月內(nei) 兩(liang) 次實地考察。

　　上月底，涿州市領導接待了一個(ge) “北京考察團”，考察團成員既有部委官員也有企業(ye) 代表。與(yu) 此同時，廊坊市工商聯負責人帶隊到北京市工商聯進行對接招商。

　　進京對接招商的不止廊坊一地。據北京市一市級政府部門的工作人員講，“最近來招商、表示已做好承載外遷企業(ye) 準備的河北地市很多，有時都有些接待不過來”。

　　徐逢賢說，各方的行動，解決(jue) 了一些積久難題。發改委的最新消息也明確了區域範圍，“規劃的範圍應該包括兩(liang) 市一省，三個(ge) 行政區的全部區域均納入其中”。

　　他表示，產(chan) 業(ye) 布局和城市功能之爭(zheng) ，也在鬆動，“新規劃北京的重點是散，散掉部分職能；河北的重點是"承"，承接北京散掉的職能”。

　　對此，兩(liang) 地領導都已做出表態。

　　3月28日，《國家財經周刊》發表了對北京市市長王安順的訪談文章。談到京津冀協同發展時，王安順說，“必須跳出北京看北京發展、看區域合作，自覺把北京工作放在京津冀區域協同發展大局中去謀劃和推進，更加注重功能疏解和輻射，更加注重為(wei) 兄弟省市提供服務”。

　　今年全國兩(liang) 會(hui) 期間，河北省委書(shu) 記周本順表示，“不能隻想好處，不想做貢獻”。在其後的河北省推進京津冀協同發展工作會(hui) 議上，他還強調，河北的角色定位成“服務的角色”與(yu) “崛起的角色”。

　　徐逢賢預計，規劃最快今年8月就會(hui) 出台，“這距離習(xi) 近平提出"7點要求"半年左右。這次中央對京津冀一體(ti) 化的推動力度很大，各部門、各地都會(hui) 抓緊落實”。

　　但肖金成沒有如此樂(le) 觀，他認為(wei) ，城市間的產(chan) 業(ye) 布局如何協調、北京保留哪些職能散出哪些職能、北京散出的職能由誰承接，都是接下來的博弈焦點，也是規劃協調的重點。

　　王衡感覺，目前的京津冀局勢，與(yu) 當年的長三角有些相像，“各方製定規劃的積極性都很高，公認規劃利己利人，但各方麵的利益怎樣協調，達成共識很難”。他認為(wei) 打破長三角僵局的是國務院出台的指導意見，“估計京津冀也要依靠國家層麵推進”。

　　王衡強調說，早在規劃立項之初，長三角就自發形成了穩固的協調會(hui) 機製，“從(cong) 最初的16市，到現在的"兩(liang) 省一市"，各地都會(hui) 按時參加定期舉(ju) 辦的協調會(hui) ”。但京津冀三地，至今沒有這樣的穩定的溝通協調機製，“事關(guan) 北京、天津兩(liang) 個(ge) 直轄市，需要國家牽頭”。

　　徐逢賢、肖金成認為(wei) ，政府推動、政府間的合作隻能起到部分作用，產(chan) 業(ye) 布局等利益協調問題，最好的解決(jue) 方式還是“市場這隻手”。兩(liang) 人都建議，政府應該做的是製定外遷企業(ye) 稅收減免政策、外遷人員就業(ye) 促進政策等利於(yu) 北京“疏散”的政策，同時加強對房價(jia) 、生活必需品物價(jia) 等資源的宏觀調控，保證居民基本生活，“不能像現在的保定，疏散、承接還沒正式開始，房價(jia) 已經一日三價(jia) ”。