本文在比較了北京、青島、上海和廣東(dong) （廣州）等省、市保障房體(ti) 係建設情況後發現，各地——除廣東(dong) （廣州）外——都對“十二五”規劃目標進行了很大突破。文章認為(wei) ，這很大程度上是由於(yu) 市場提供與(yu) 政府保障之間巨大的中間群體(ti) 的產(chan) 權性需求未能滿足，但是尋求解決(jue) 造成。

　　本文最後認為(wei) ，中國的住房供應體(ti) 係需要重構，以更加徹底地解決(jue) 這一問題。並且，三種選擇（調節商品房價(jia) 格、繼續提供產(chan) 權型保障房，以及提供政策性商品房）中，政策性商品房路徑最可能勝出。

　　馬秀蓮

　　住房市場化改革以來，我國逐步形成了包含經濟適用房、廉租房、限價(jia) 房和公租房在內(nei) 的“四房”保障房體(ti) 係。但是，“十二五”規劃開始，我國試圖構建一個(ge) “以租為(wei) 主”的新型保障房體(ti) 係。

　　北京：“四房合一”，又另啟自住商品房

　　北京原來是典型的“四房”體(ti) 係，比國家設計的還略為(wei) 嚴(yan) 格一些。廉租房和經濟適用房分別針對最低收入家庭和低收入住房困難家庭（分別為(wei) 人均可支配收入的21％和45％）；限價(jia) 房和公租房分別針對中等收入住房困難家庭（分別為(wei) 人均可支配收入90％和100％）。其中，限價(jia) 房與(yu) 經適房的差別除了準入外，還在於(yu) 五年後上市，價(jia) 差的35％（而不是70％）上繳政府，公租房則一定程度上惠及外來人口。

　　——“四房合一”，以租為(wei) 主

　　從(cong) 2013年4月19日起，北京市統一廉租、經適、限價(jia) 和公租房“四房”合並申請，統一按照“四房”中準入標準最寬鬆的公租房標準審核，將符合條件的家庭納入到保障體(ti) 係內(nei) 輪候，並可選擇先承租公租房來過渡。這是北京市政府住房保障方式由“以售為(wei) 主”向“以租為(wei) 主”轉變的重要標誌。

　　這也並不代表取消經濟適用房和限價(jia) 房——北京尚有9萬(wan) 戶左右的產(chan) 權型保障房備案家庭還在輪候，按照計劃將在2年內(nei) 基本解決(jue) ，但是它們(men) 的逐漸淡出是早晚的事。“十二五”規劃期間，北京計劃公開搖號50萬(wan) 套保障房中，60％（30萬(wan) 套）為(wei) 公租房。

　　——又啟“自住商品房”

　　2013年10月底，北京市出台《關(guan) 於(yu) 加快中低價(jia) 位自住型改善型商品住房建設的意見》，明確要求開發“價(jia) 格低於(yu) 周邊市場30％、麵積以90平方米以下為(wei) 主”的自住型商品住房。它是“完善住房供應結構，下大力氣做實中端，支持居民自住性、改善性住房需求的重要舉(ju) 措”。名下一套內(nei) 住房京籍家庭，或者持有有效暫住證，並連續5年（含）以上在本市繳納社保或個(ge) 稅，且名下無房的非京籍，均可以（且隻能）購買(mai) 一套。

　　北京要求2013年底前完成不低於(yu) 2萬(wan) 套自住型商品住房的供地；2014年全市850公頃住宅用地供應計劃中，30％用於(yu) 自住型商品房建設（另40％用於(yu) 保障房建設，30％用於(yu) 普通商品房建設）。

　　北京的住房供應體(ti) 係由此重構為(wei) “商品房——自住商品房——公租房（為(wei) 主）”的三層體(ti) 係。

　　青島：準入寬鬆，產(chan) 權房淡出難

　　青島也像北京一樣擁有典型的“四房”體(ti) 係，但是寬鬆甚多。

　　——向“以租為(wei) 主”轉變，但產(chan) 權房淡出緩慢

　　青島保障房體(ti) 係也在從(cong) “居者有其屋”向“居者有其住”轉變。截至2013年9月底，青島各區（市）共提報保障性住房建設項目54個(ge) 、房源17839套，其中公（廉）租房11348套（占64％），經適房4699套，限價(jia) 商品房1792套。2014年到2016年，青島市保障性住房計劃建設總量不少於(yu) 4．5萬(wan) 套，其中，公共租賃住房3萬(wan) 套（67％），經濟適用住房0．75萬(wan) 套，限價(jia) 商品住房0．75萬(wan) 套。預計從(cong) 2016年開始，經濟適用住房和限價(jia) 商品住房建設數量將逐步壓縮，逐步退出住房保障體(ti) 係的舞台。

　　上海：內(nei) 外有別，產(chan) 權保障本地人

　　上海的保障房體(ti) 係隻包含廉租房、公租房和經濟適用房（也叫共有產(chan) 權房）三種。其中，廉租房和共有產(chan) 權房主要針對本地人，公租房主要針對外地人。

　　——本地人：實質是產(chan) 權保障

　　上海有廉租房和經濟適用房（共有產(chan) 權房）兩(liang) 種形式保障戶籍人口（以及一定年限的常住人口），其本質是產(chan) 權保障。

　　上海1999年推出廉租房，多次降低門檻後，現準入標準已放寬到2100元（人均可支配收入的63％），基本覆蓋住房困難但沒有住房消費支付能力的低收入家庭。

　　鑒於(yu) 江蘇淮安2007年推出了以出讓土地共有產(chan) 權房代替劃撥土地的經適房，並實施購房家庭與(yu) 政府7:3和5:5兩(liang) 種產(chan) 權比例，2009年上海開始試點共有產(chan) 權房，2010年開始申請供應，準入標準現降低到5000元（人均可支配收入的150％），基本覆蓋了中等收入但仍無市場購房能力的“夾心層”群體(ti) 。

　　上海的廉租房可以出售轉化為(wei) 共有產(chan) 權房。廉租房分為(wei) “隻租不售”和“先租後售”兩(liang) 類，其中“先租後售”類主要為(wei) 在近郊大型居住社區內(nei) 籌集的房源，申請家庭居住滿一定年限後，具有支付能力並符合共有產(chan) 權保障住房申請條件的，可以按照規定申請購買(mai) 。

　　——外地人：公租房

　　上海的公租房是主要針對外來人口。公租房不限戶籍、收入限製，以在本市有穩定職業(ye) 、居住困難作為(wei) 申請條件，租賃價(jia) 格略低於(yu) 市場租金，隻租不售，租賃總年限一般不超過6年。但是，看似普惠的政策，實際執行中也因租金太高、地點偏遠等原因使受益麵有限。

　　廣東(dong) （廣州）：最為(wei) 嚴(yan) 格的租賃保障體(ti) 係

　　——租賃保障，甚為(wei) 嚴(yan) 格

　　2012年2月，廣東(dong) 省發布了《廣東(dong) 省住房保障製度改革創新方案》，設定該省保障房體(ti) 係的基本框架：以租賃性保障房為(wei) 主，以地區中等收入60％左右以下戶籍人群為(wei) 主要保障對象。

　　該體(ti) 係比“十二五”規劃要求的還要更加具體(ti) 、嚴(yan) 格。除了國家要求的“十二五”期末保障性住房覆蓋麵達到20％左右的目標外，該體(ti) 係還要求：以公共租賃住房為(wei) 主體(ti) ，隻租不售，同時停建經濟適用房；按城鎮居民人均可支配收入的60％左右，人均住房建築麵積低於(yu) 13平方米確定準入標準；以40平方米的小戶型為(wei) 主，鼓勵低於(yu) 30平方米的小戶型，集體(ti) 宿舍形式公租房人均住房建築麵積不低於(yu) 5平方米（注：聯合國貧民窟的標準之一是低於(yu) 5平方米）；參照市場租金水平確定租金標準，政府分檔補貼。

　　——廣州的落實

　　廣州很好地落實了這些政策，於(yu) 2013年2月出台了《廣州市公共租賃住房保障製度實施辦法（試行）》。廣州要求公租房單套建築麵積60平方米以下，以40平方米左右為(wei) 主；以本市戶籍及工作（居住）人口為(wei) 對象，三口之家月可支配收入限額5166元（城鎮居民人均可支配收入的60％左右）收入準入。租金標準參照市場租金水平確定的同時，租金補貼分別為(wei) 公布的租金標準的80％、70％、60％和50％。

　　公租房正在成為(wei) 主體(ti) 。2013年2月起，廣州將廉租房統一歸類為(wei) 公租房。從(cong) 2013年4月12日起市轄10區又暫停受理申購經濟適用房申請。經濟適用的占比也迅速下降，2012年廣州市開工建設公租房32888套，經濟適用房3936套，經濟適用房占公租房比例為(wei) 12．0％。2013年則進一步下降到3．6％。廣州2013年上半年建成5451套限價(jia) 房，但是全部用於(yu) 拆遷安置，沒有上市銷售。

　　執行還是超越了“十二五”規劃？

　　“十二五”規劃的本質，旨在建立一個(ge) 類似美國的剩餘(yu) 福利模式。但是除廣東(dong) （廣州）外，各地都對這一模式進行了超越。

　　——“十二五”規劃實質：剩餘(yu) 福利式

　　更深入分析之前，有必要進一步厘清“十二五”規劃的本質。它旨在建立一個(ge) 類似美國的剩餘(yu) 福利模式。

　　剩餘(yu) 福利製度有兩(liang) 大基本特征：一、市場扮演主要福利提供角色，政府隻起補殘作用。二、既然是補殘（或剩餘(yu) 性），保障規模要盡可能地小——如能保障到60％AMI（AreaMedianIncome,地區中位收入）的，絕不擴展到80％AMI；保障形式要盡可能最基本——能用租賃的，就絕不用產(chan) 權。目的是讓自由市場作用最大化。

　　美國是最典型的剩餘(yu) 福利製度。大部分人市場滿足（住房自有率約70％，另一部分人市場租房），政府保障租賃為(wei) 主，60％AMI準入。對比之，我們(men) 將保障覆蓋到中等偏下收入住房困難家庭（假定是80％AMI或者人均可支配收入，美國住房與(yu) 城市發展部將80％－120％AMI確定為(wei) 中等收入，這裏取其下限），以租為(wei) 主的保障形式，都非常接近美國。

　　雖然早有學者指出我國住房製度的剩餘(yu) 福利性，但是都不如“十二五”規劃這次的更徹底。雖然20％的保障房占有率規模從(cong) 未有過，但是，“十二五”規劃前，保障房（如限價(jia) 房）還覆蓋到中等收入群體(ti) ，現在隻覆蓋到中等偏下收入群體(ti) ；“十二五”規劃前，還有產(chan) 權房和租賃房兩(liang) 種形式，現在隻剩下“以租為(wei) 主”了。

　　中國住房供應體(ti) 係的重構

　　中國需要重構其住房供應體(ti) 係，以滿足中間群體(ti) 的產(chan) 權性需求。手段不外乎調節商品房價(jia) 格、繼續提供產(chan) 權型保障房、提供政策性商品房三種。

　　廣州選擇第一條路徑，試圖通過增加土地供應平抑房價(jia) ，這一方式優(you) 先惠及較高收入群體(ti) 。青島、上海選擇第二條路徑，繼續提供產(chan) 權性保障房。差別隻在於(yu) ，青島沿用經濟適用房和限價(jia) 房形式，執行中瓶頸甚多（如定價(jia) 的行政化、收益流失等等）；上海采用共有產(chan) 權房，政府補貼顯化，執行較順利。北京走第三條路徑，采用自住商品房形式。自住商品房是一種政策性商品房而不是產(chan) 權性保障房，因為(wei) 沒有收入準入，政府的價(jia) 格支持轉化為(wei) 住房的不完全商品性（如限製上市年限、增值分成、出售後將不能再購買(mai) 等等）。

　　三種方式中，政策性商品房將最有可能勝出。中國的市場房價(jia) 由於(yu) 各種複雜原因短期內(nei) 很難調控下來，廣州所選的第一條路徑作用有限。隻能在餘(yu) 下的產(chan) 權性保障房和政策性商品房之間選擇了。兩(liang) 者存在保障對象上的差別——前者優(you) 先惠及較低收入群體(ti) ，後者優(you) 先惠及較高收入群體(ti) 。這裏就有了福利製度與(yu) 福利政治的衝(chong) 突：優(you) 先考慮較低收入人群（福利製度），還是優(you) 先考慮較高收入群體(ti) （福利政治）？最可能的結果是：較高收入群體(ti) 的福利需求優(you) 先滿足，較低收入群體(ti) 也不被忽視，但是以降低保障水平為(wei) 代價(jia) （如產(chan) 權變租賃保障）。結果將會(hui) 是“商品房——政策性商品房——租賃性保障房”格局（而不是“商品房——產(chan) 權性保障房——租賃性保障房”格局）。

　　至於(yu) 這種政策性商品房將采用何種形式，北京的自住房形式，深圳的安居商品房，還是探討中的共有產(chan) 權房，甚或其他，值得進一步探討。

　　尋找一個(ge) 中間狀態的、政策與(yu) 商品屬性相結合的、旨在滿足人們(men) 產(chan) 權性居住需求的合適的住房形式，是我國住房製度建設的下一個(ge) 關(guan) 鍵點。

　　（作者單位：國家行政學院社會(hui) 和文化教研部）