受訪人

　　叢(cong) 屹天津財經大學經濟學院副院長

　　張德勇中國社會(hui) 科學院財經戰略研究院副研究員

　　 剛剛閉幕的中央經濟工作會(hui) 議將防控債(zhai) 務風險首次確定為(wei) 明年經濟工作的六項任務之一，地方債(zhai) 再次成為(wei) 各方關(guan) 注焦點。財政部部長樓繼偉(wei) 16日撰文解讀財稅改革時表示，為(wei) 切實加強政府債(zhai) 務管理、防範和化解財政風險，《決(jue) 定》提出，“建立權責發生製的政府綜合財務報告製度，建立規範合理的中央和地方政府債(zhai) 務管理及風險預警機製。”這意味著要建立起在地方政府信用評級基礎上地方發債(zhai) 的管理體(ti) 製。這一表態被公眾(zhong) 普遍認為(wei) 是地方政府自行發債(zhai) 的破冰信號。

　　接受中國經濟時報記者采訪的專(zhuan) 家表示，地方自行發債(zhai) 說起來簡單，真正做起來時控製風險很難。如果不秉承謹慎原則，缺乏完善的債(zhai) 務管理機製，很容易導致債(zhai) 務失控。

　　地方債(zhai) 務潛在風險巨大

　　自2008年國際金融危機爆發後，地方債(zhai) 風險問題日益受到關(guan) 注。

　　近年來，我國地方政府債(zhai) 務規模急速擴張。根據最近一次，也是首次全國31個(ge) 省市區的地方債(zhai) 審計結果顯示，截至2010年年底，我國地方政府性債(zhai) 務總額達到10．72萬(wan) 億(yi) 元，比2008年和2009年的債(zhai) 務餘(yu) 額分別上漲23．48％和61．29％。審計報告稱風險整體(ti) 可控。

　　“我認為(wei) 說可控是有一定的可信度。”天津財經大學經濟學院副院長叢(cong) 屹接受本報記者采訪時表示，中國地方政府的債(zhai) 務實際是中央債(zhai) 務的隱性負債(zhai) 。我國地方財政沒有獨立的財政自主權與(yu) 稅製立法權，它僅(jin) 僅(jin) 是中央政府在地方的代理機構。所以地方負債(zhai) 最大的風險其實是中央的隱性負債(zhai) ，這些負債(zhai) 或最終沒有辦法轉移成國家的債(zhai) 務負擔。這種情況下，地方的債(zhai) 務並不會(hui) 因此而破產(chan) 。

　　“我國財政收入雖受經濟增速下調的影響而增勢趨緩，但總體(ti) 上還是比較樂(le) 觀的。”中國社會(hui) 科學院財經戰略研究院副研究員張德勇在接受本報記者采訪時表示，中央財政相較於(yu) 地方財政日子比較好過，即使有的地方政府債(zhai) 務問題形勢嚴(yan) 峻，但出於(yu) 穩定經濟的考慮，中央財力依靠其較充足的財力規模也會(hui) 提供救助。同時，我國經濟增速雖有所下調，但相比其他國家，這個(ge) 速度還是比較高的，隻要經濟有活力，債(zhai) 務危機就不太可能爆發。

　　“我們(men) 真正擔心的是，如果債(zhai) 務一旦出現消化不良，或解決(jue) 不了的話，最終的出路實際是赤字貨幣化，這會(hui) 加劇中國的通脹風險。”叢(cong) 屹認為(wei) ，可控的說法可信但並不準確，首先，地方債(zhai) 務不透明，各種統計口徑不一，具體(ti) 規模不清楚。並且，債(zhai) 務的分類也不清楚，沒有債(zhai) 務具體(ti) 的分類清理原則，積累的債(zhai) 務還是一堆糊塗賬。

　　此次中央經濟工作會(hui) 議將防控債(zhai) 務風險首次確定為(wei) 明年經濟工作的六項任務之一，張德勇表示，這與(yu) 中央經濟工作會(hui) 議“穩中求進”的總基調相符。地方債(zhai) 務問題因其透明度差、規模龐大、種類複雜、舉(ju) 債(zhai) 程序不規範等原因而存在潛在的風險，這種風險不僅(jin) 是金融方麵，也是財政方麵，風險一旦集中爆發，很可能引起一連串的經濟風險，威脅到經濟的穩定。

　　對於(yu) 債(zhai) 務問題，張德勇認為(wei) ，最重要的是防患於(yu) 未然，中央及時提出防控債(zhai) 務風險，並首次被單列為(wei) 任務之一，將有助於(yu) 加大化解債(zhai) 務風險的力度，推動地方政府更謹慎地對待債(zhai) 務問題，舍棄過去那種依靠高投入來實現地方經濟增長的做法，通過經濟結構調整，使經濟能夠實現健康的可持續增長。

　　地方自行發債(zhai) 長期受限

　　自2011年四季度開始，上海、廣東(dong) 、浙江和深圳四地獲準試點自行發債(zhai) ，由財政部代辦還本付息。今年7月，地方政府自行發債(zhai) 試點範圍擴大，新增江蘇和山東(dong) 兩(liang) 省。但仍停留在中央代理發行和完全自主發行的過渡中。

　　張德勇表示，地方不能自行發債(zhai) 的根本原因是我國《預算法》禁止地方政府發債(zhai) ，因此才有了中央代理地方發債(zhai) 行為(wei) ，這種行為(wei) 可解讀為(wei) 是繞過了《預算法》的限製，部分程度上滿足了地方政府對發債(zhai) 融資的需求。

　　“然而值得注意的是，中央代地方發債(zhai) ，仍難滿足地方政府的財力需求，所以地方政府依然通過融資平台等形式大量舉(ju) 債(zhai) 。”張德勇表示，地方大量舉(ju) 債(zhai) 過程中，債(zhai) 務規模不透明、舉(ju) 債(zhai) 程序不規範、用途不明確（如通過發債(zhai) 為(wei) 一般性支出和公益性支出融資，導致還債(zhai) 難度加大）、債(zhai) 務資金使用效益不高等問題都會(hui) 導致風險加劇。

　　要讓政府債(zhai) 務不至於(yu) 成為(wei) 未來中國經濟社會(hui) 發展的一大隱患，就必須采取有效措施對政府債(zhai) 務進行有效防控與(yu) 處理。叢(cong) 屹表示，根本在於(yu) ：第一，摸清家底，分類清理。把真正的不良債(zhai) 壓縮到最底線。第二，債(zhai) 務的形成要追溯原因，否則後麵的債(zhai) 務可能會(hui) 形成新的債(zhai) 務。第三，對於(yu) 具有可持續的，如確實基於(yu) 一些可收入的項目而形成的債(zhai) 務，本著穩妥原則，可以實行證券化的道路。但一定要嚴(yan) 格要求，不能一下子放開，要把標準、原則和未來實行證券化的審批程序都說清楚。“沒有細則就一下子放開肯定會(hui) 出現問題，我們(men) 現在做很多事情要先把風險考慮到前麵，不考慮風險就去做是過去債(zhai) 務形成的最重要原因。”叢(cong) 屹說。

　　“將來如果要真正承認地方獨立發債(zhai) 權，是需要立法程序來解決(jue) 這個(ge) 問題的。”叢(cong) 屹表示。

　　亟須完善債(zhai) 務管理機製

　　“地方自行發債(zhai) 說起來簡單，真正做起來時控製風險很難。”叢(cong) 屹認為(wei) 。三中全會(hui) 提出要建立現代財政製度，而現代財政製度的三個(ge) 要點之一就是預算的法製化。實際政府收支都要合法化與(yu) 透明化，接受預算硬性約束，接受社會(hui) 的監督。“如果在這方麵我們(men) 的決(jue) 策還做不到科學的保障，如何來談發債(zhai) ，並保證是負責的。”叢(cong) 屹說。

　　對於(yu) 地方自行發債(zhai) ，張德勇認為(wei) ，可以解決(jue) 地方政府的資金需求，為(wei) 經濟增長和其他經濟社會(hui) 的發展提供財力支持，實現經濟社會(hui) 較快發展。但如果不秉承謹慎原則，缺乏完善的債(zhai) 務管理機製，很容易導致債(zhai) 務失控。

　　張德勇表示，地方自行發債(zhai) 應以謹慎為(wei) 主。在這個(ge) 原則下，如果要解除地方自行發債(zhai) 的限製，就需要修改現行的《預算法》，從(cong) 而為(wei) 其發債(zhai) 提供法律依據。同時，法律也必須明確規定地方發債(zhai) 的層級，比如隻允許省級地方政府發債(zhai) ，對於(yu) 舉(ju) 債(zhai) 程序、債(zhai) 務清償(chang) 、債(zhai) 務危機的救助等一係列可能出現的問題，都應在法律上盡可能地做出明確的規定。

　　叢(cong) 屹表示，地方自行發債(zhai) 有利於(yu) 擴大地方的財權，也就是地方事權在解決(jue) 的過程中可以得到很好的財力支持。“但目前我國政府的行政體(ti) 製並不能保證推行地方自行發債(zhai) 是穩妥可靠、風險可控的。”叢(cong) 屹認為(wei) ，地方自行發債(zhai) 不會(hui) 是一蹴而就的政策，需要經過一段時間的討論，穩妥推進。發達的地區先試行，落後的地區不能一哄而上。