“抓好財稅體(ti) 製改革這個(ge) 重頭戲”是2014年“政府工作報告”作出的戰略性部署。“重頭戲”3個(ge) 字也是多年來“政府工作報告”中，提及財稅改革酌詞最重的一番表述。那麽(me) ，“全麵深化改革”之年的財稅改革該如何切入？備受關(guan) 注的土地財政，又該去往何方？

　　2013年財政收支情況顯示：全國國有土地使用權出讓收入41250億(yi) 元，比上年增加12732億(yi) 元，增長44.6%，占地方財政收入（本級）的比重達69.6%，2012年的這一數據是56.1%。1年時間，該比重上升13.5%。此外，2013年，全國公共財政收入增長10.1%，財政收入比上年增加11889億(yi) 元。這意味著，國有土地使用權出讓收入增速是全國公共財政收入增速的4.3倍，土地財政收入增幅比公共財政收入增幅還多843億(yi) 元。

　　是什麽(me) 推升了地方政府對土地出讓收入的進一步依賴？地方政府對土地出讓金的依賴並不是先天存在的。現行財稅體(ti) 製、公共服務支出、土地快速增值，共同促成了土地財政的形成。1994年分稅製改革之前，地方財政比中央財政“寬裕”。那個(ge) 時期，地方財政收支規模約占全國財政收支規模的七成，中央財政時常要向地方借款。分稅製改革之後，這一比例關(guan) 係發生了倒轉——從(cong) 以往的地方占七成，中央占三成，變成改革後，地方占三成，中央占七成。地方開始反過頭來向中央借錢，這也是今天被稱之為(wei) “財政轉移支付”的製度前身。按理說，無論是中央財政還是地方財政，誰占多、誰占少並沒有太大問題，無非是“鍋裏和碗裏”的關(guan) 係。但隨著經濟社會(hui) 的發展，地方肩負的公共管理職能開始增多，基礎設施建設、城市公共服務和社會(hui) 事務管理等，都需要資金持續投入。而且，這樣的支出，原則上隻能增加，不能減少。各地財政支出壓力普遍開始增大。盡可能地多籌集財政收入，成了各地方回避不了的現實需要。

　　恰逢此時，土地價(jia) 格開始隨房地產(chan) 市場的繁榮慢慢升溫。1998年之後，各地政府發現，出讓轄區內(nei) 國有城市土地使用權，可以為(wei) 地方財政提供穩定的收入來源。用兩(liang) 組數據來說明：第一，土地出讓收入規模的變化：1998年，我國土地出讓收入為(wei) 507.7億(yi) 元；2001年，收入上升為(wei) 1295.89億(yi) 元；2007年，又升至12216.72億(yi) 元；2013年，則達到41250億(yi) 元。第二，土地出讓金收入占地方財政收收入比重的變化：1998年~2000年占比都在10%以下，2001年~2013年平均占比超過50%。因此，有人說高地價(jia) 是高房價(jia) 的主要推動者，並非毫無道理。但需要注意，如果沒有城市化建設的資金需要，沒有日益提高的公共服務需求，沒有人們(men) 追求美好居住環境的願望，沒有對經濟穩定發展的預期，沒有超發的貨幣資金，沒有土地和房地產(chan) 價(jia) 格中的任何一個(ge) ，地價(jia) 都不可能自動走高，房價(jia) 也不會(hui) 如影隨形，地方財政更難以依靠土地籌集公共支出資金。

　　改革之年，自然對重點難題更有期待。準確把握深化財稅改革與(yu) 土地財政之間的關(guan) 係，有助於(yu) 厘清下一步行動的思路。首先，地方財政承擔的龐大支出責任與(yu) 其微薄的本級財政收入之間存在巨大虧(kui) 空，必然督促其尋找財源，補充財力。換言之，即使不讓地方財政獲得土地出讓金，那麽(me) 為(wei) 了確保城市基礎設施建設、維持公共環境衛生、保證中小學教師工資發放，地方財政都要想辦法“去收”、“去借”。其次，建立地方稅體(ti) 係，不一定能直接解決(jue) 地方財力不足與(yu) 土地財政膨脹。有學者認為(wei) ，給地方政府房產(chan) 稅或消費稅，增加其財力，可以減少對土地財政的依賴。這裏有三個(ge) 問題繞不開：其一，這些增稅措施與(yu) 我國結構性減稅戰略是否存在矛盾；其二，哪一個(ge) 稅種能迅速形成4萬(wan) 億(yi) 元左右的財政收入代替土地出讓金；其三，今後該如何配置依然具有巨大價(jia) 值的國有土地。最後，依靠土地出讓獲得財政收入不是中國特色，發達國家的國有土地，也會(hui) 進入市場交易。解決(jue) 地價(jia) 與(yu) 房價(jia) 之間的聯動效應，關(guan) 鍵是改變限房價(jia) 競地價(jia) 的模式。適當增加土地供給，穩定市場預期，建立土地價(jia) 格平穩運行機製，而不僅(jin) 僅(jin) 是房地產(chan) 價(jia) 格的調控機製。

　　土地財政去哪兒(er) ？還要看房價(jia) 、保障房建設、銀行風險以及地方政府債(zhai) 務等問題如何解決(jue) 。第一，調控房價(jia) 的思路正從(cong) 限購限價(jia) 走向建立長效機製，但具體(ti) 問題需要具體(ti) 分析。事實上，中國大城市和中小城市的房價(jia) 調控思路已經分化。房價(jia) 高漲的“北上廣”，雖有泡沫但更有需求。近半年來，北京出現了土地交易樓麵價(jia) 格與(yu) 同地段商品房價(jia) 格大致相當的情況。當“麵包”與(yu) “麵粉”一個(ge) 價(jia) ，意味著什麽(me) ，不難理解。從(cong) 目前看，越是發達地區，化解土地財政越困難。第二，保障房建設的錢和地從(cong) 哪來。在土地製度沒有根本性調整的情況下，城市土地稀缺狀態還將持續。各種名目的保障房建設不僅(jin) 擠占了其他建設用地，還需要土地出讓收入輔助建設。換言之，目前的保障房製度還是處於(yu) 以地養(yang) 房的狀態，土地財政作用難以替代。第三，在土地財政視角下，銀行風險和地方債(zhai) 務基本上是同一個(ge) 問題。中國各地基礎設施建設的主要融資模式不是稅收，而是以土地質押為(wei) 主的政府借款。這些借款有很大部分來自銀行。2013年年底，審計署發布的我國政府債(zhai) 務審計結果，政府負有償(chang) 還責任的債(zhai) 務為(wei) 206988.65億(yi) 元。其結論是：“從(cong) 我國經濟發展水平、政府性債(zhai) 務的現狀和資產(chan) 與(yu) 負債(zhai) 的相互關(guan) 係看，目前我國政府性債(zhai) 務風險總體(ti) 可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。”現實運行中，隻有源源不斷的土地出讓金收入，才可以防範政府債(zhai) 務風險。通俗地說，還本付息的錢都要靠賣地來籌，這與(yu) 老百姓拿工資還房貸基本屬於(yu) 一個(ge) 邏輯。因此，土地出讓金作為(wei) “活錢”，還承擔著保持政府乃至銀行資金流動性的任務。

　　總之，逐步化解土地財政問題需要多方聯動。首先，地方財政支出要有保障。自己找錢花的現行模式，隻會(hui) 加劇賣地衝(chong) 動。其次，土地製度還要調整。不增加供給，隻會(hui) 加重市場的漲價(jia) 預期。再次，要為(wei) 中等收入及以下民眾(zhong) 提供居住保障，也要鼓勵勤勞致富人群的改善性住房需求。最後，要重視地方債(zhai) 務風險。確保地方財政不出問題，才可能減輕其對土地出讓金的依賴。

　　（作者為(wei) 中國社會(hui) 科學院財經戰略研究研究副研究員）