在一些經濟強縣，縣域經濟發展要求與(yu) 原有行政管理體(ti) 製的矛盾日漸顯現，土地、金融、財政等管理與(yu) 經濟社會(hui) 不匹配，經濟體(ti) 量大而服務能力差。要提高服務能力和行政效率，增強縣域吸納能力，必須在行政架構上對縣域進一步放權鬆綁。我國多個(ge) 省份推進的省直管縣試點正試圖對此有所突破。《經濟參考報》記者調研發現，處於(yu) 艱難探索中的這一改革，目前遇到一些部門為(wei) 利益“放小不放大，放虛不放實”、部分地區不支持、缺乏權力約束機製等重重阻力，陷入僵局。

　　縣域經濟體(ti) 量大而服務能力薄弱

　　經濟強縣不僅(jin) 是產(chan) 業(ye) 集聚區，也是人口集聚地，城市管理、公共服務、社會(hui) 建設任務繁重。但長期以來，我國行政資源、經濟資源主要按行政級別配置。基層反映，縣域經濟再發達仍是縣級構架，“大人穿小孩衣服”，土地、金融、財政、社會(hui) 事業(ye) 等管理權限與(yu) 經濟社會(hui) 越來越不匹配。

　　昆山市經信委主任陶林生說，長期以來，我國以行政縣域的概念管理經濟，資源配置根據行政層級而非實際需要。縣級市不能建地鐵、輕軌，不能設立三甲醫院。公安編製、海關(guan) 、商檢、審批權限也都按縣級市設定，經濟體(ti) 量巨大而服務能力薄弱，阻礙縣域經濟發展。亟需加快改革步伐，向改革要紅利，促進縣域經濟持續健康穩定發展。

　　昆山市2013年下半年的一份統計顯示，昆山公安隻配備了1130名政法專(zhuan) 項編製，占實有人口萬(wan) 分之五，遠低於(yu) 公安部提出的沿海經濟發達地區警力按人口萬(wan) 分之二十配備的標準。昆山海關(guan) 2012年完成進出口總額866億(yi) 美元，超過全國20多個(ge) 省、直轄市和自治區的業(ye) 務量，與(yu) 天津市總量基本持平。但天津海關(guan) 有工作人員3000多人，而昆山海關(guan) 僅(jin) 有110人。昆山高樓林立，但消防隻有12個(ge) 編製。

　　而地市代管縣市體(ti) 製也對縣域發展造成障礙。一些地方反映，地市管縣體(ti) 製不僅(jin) 造成對縣域管製過多，還會(hui) 使地市為(wei) 市本級發展截留縣市資源。如省級分配電力、金融、用地等指標，都是先給地級市，再由地級市分配到縣市。近年來，各地“簡政放權”一定程度釋放了縣域經濟活力，但仍不能解決(jue) 根本問題，省直管縣才是治本之策。

　　目前義(yi) 烏(wu) 享有設區市的權限，基本上實現省直管，文件、會(hui) 議直達，財政及各項指標直達，有利於(yu) 更快捷緊密溝通銜接。義(yi) 烏(wu) 的財政不用經過地市，直接跟省裏對接。義(yi) 烏(wu) 市財政局副局長李曉玲說，轉移支付資金直接到位，不用地市“二次分配”，避免截留，更公平，效率也更高。

　　義(yi) 烏(wu) 市發展改革委主任李洪斌認為(wei) ，國家要積極擴大縣域的事權財權，穩步推進簡政放權，凡不涉及重大資源配置的調控的，一概不要行政審批，要堅決(jue) 放。縣域經濟的活力是“放”出來的。

　　警惕政府擴權趨利侵蝕市場機製

　　《經濟參考報》記者在多地調研了解到，已在多個(ge) 省份推行的省直管縣改革，在一定程度上節省了行政成本、提高了行政效率，促進了縣域經濟經濟發展。但部分基層幹部和專(zhuan) 家表示，當前這一改革總體(ti) 處在探索階段，仍顯“羞羞答答”、力度不夠，且存在財政體(ti) 製改革與(yu) 行政體(ti) 製改革不同步，省與(yu) 縣權限對接困難、有效約束機製缺乏等問題。

　　根據2009年財政部明確的省直管縣改革的時間表，總體(ti) 目標是2012年底前，全國除民族自治地區外全麵推進省直接管理縣財政改革，目前時間已過，但改革並不盡如人意。

　　基礎幹部和相關(guan) 專(zhuan) 家普遍反映，雖然不少地方省直管縣改革取得了一定成效，但在當前省管縣改革過程中，仍然存在諸多問題和困難。

　　首先，部門利益難協調，部分地區市對擴權縣不支持。多個(ge) 省份的基層幹部反映，垂直部門在擴權政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務等垂直部門對當地經濟發展具有舉(ju) 足輕重的影響，且部門利益有強化趨勢，擴權政策顯得無能為(wei) 力。一些地方垂直部門也以行政規章為(wei) 由，拒絕放權，就算放權也是“放小不放大，放虛不放實”，收費項目的“放權”，成為(wei) 核心問題。

　　李洪斌說，從(cong) 多次簡政放權的實踐看，均取得上級主要領導支持。但具體(ti) 部門由於(yu) 利益作怪，往往“不樂(le) 意”，變了味。簡政放權過程中，“下改上不改”的體(ti) 製阻力很大。

　　《經濟參考報》記者調研了解到，有些地級市將市級財政的財力更多地投向市區，幫扶縣發展的積極性有所降低；一些地級市不願意再承擔縣域的配套責任。擴權強縣“有了對省府的話語權卻失了市府的支持度”。一些地級市為(wei) 了保住既得利益不願放棄權力，甚至出現市與(yu) 擴權縣爭(zheng) 權的現象。

　　其次，管理權限對接中存在問題，權力配置不公。河南省社科院專(zhuan) 家在對該省直管縣改革的調查發現，在沒有擴權基礎的多個(ge) 縣份，雖然有36到40個(ge) 局委部門與(yu) 省直部門進行了對接，但其承接的管理權限受阻。其背後，是市級部門將本應下放給縣的權限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質證、統籌繳費、汽車交易監管、招商項目審批、公安權限、畜牧權限、民政權限、新農(nong) 村建設項目等共計36至43項實際權限未能下放給試點縣。

　　再次，“強縣擴權”尚缺乏有效的約束機製。數據顯示，在我國各大省份中，最多的如四川、河北、河南等省下轄縣均在150個(ge) 以上，全國平均每個(ge) 省級行政單位下轄80多個(ge) 縣。轄縣大省在改革中遭遇省級財政管理半徑激增，從(cong) 而產(chan) 生“管理真空”難題。部分專(zhuan) 家認為(wei) ，有效監督機製不匹配，極易產(chan) 生政府的短期化行為(wei) ，存在“由放而亂(luan) ”的可能性。

　　浙江大學公共管理學院教授範柏乃認為(wei) ，當前地方政府均有足夠的投資衝(chong) 動，改革後縣級政府經濟社會(hui) 管理權將得到擴大，倘若約束不力，則極可能出現趨利化短期行為(wei) ，導致為(wei) 追逐政績而侵蝕市場機製，也可能加劇市場分割和地區封鎖。

　　多管齊下打破省直管縣“僵局”

　　基層幹部和專(zhuan) 家認為(wei) ，現有管理模式、行政構架已經阻礙了縣域經濟活力的釋放，應進一步加快省直管縣的改革步伐，推進市級政府和垂直部門的經濟社會(hui) 管理權限有效下放，明確各級政府權責，促使財權事權對等，並建立有效監督機製和獎懲機製。

　　由於(yu) 存在多重困難，一些地方出現是否該繼續推進省直管縣改革的質疑，多地基層幹部和專(zhuan) 家建議，應明確改革方向，通過以下措施來釋放縣域經濟社會(hui) 發展活力。

　　第一，加快改革步伐，進行全麵改革。“不要‘羞羞答答’，就發達地區而言，釋放縣域經濟的活動和動力、必須加快推行省直管縣改革。”東(dong) 部某經濟強縣官員認為(wei) ，現有管理模式、行政構架是在農(nong) 業(ye) 發展時代、鄉(xiang) 鎮企業(ye) 時代以城帶鄉(xiang) 村發展思路下確定的，當前“以城帶鄉(xiang) ”的主體(ti) 是市縣級城市，中心城市與(yu) 農(nong) 民多數已不是一個(ge) 利益共同體(ti) 。

　　專(zhuan) 家認為(wei) ，不少地方的省直管縣試點早就進行，但目前多數隻是財權和部分行政審批權下放，要實現減少行政層級的目標，必須全麵改革。

　　十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》已提出，將進一步簡政放權，深化行政審批製度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理……直接麵向基層、量大麵廣、由地方更方便有效的經濟社會(hui) 事項，一律下放地方和基層管理。

　　第二，平衡市縣權益，重新定位市縣功能，繼續推進市縣分治。河南省社科院專(zhuan) 家孟白認為(wei) ，由於(yu) 涉及省、市、縣權力格局調整，試點省在設計改革試點方案時，應對市級政府擔心的問題給予充分考慮，市級政府也應妥善處理市、縣利益關(guan) 係，積極支持改革試點。

　　部分專(zhuan) 家還建議，某些市毗連的縣可改為(wei) 市轄區。條件得當的地區，撤縣建區是地方政府權力關(guan) 係的調整，區劃調整有利於(yu) 充分發揮市級的帶動引領作用，提高整合統籌區域資源的能力，促使縣域經濟盡快擺脫農(nong) 業(ye) 為(wei) 主的單一發展路徑，釋放更多增長潛力，但也應避免受省直管縣改革影響而盲目撤並，操之過急的問題。

　　第三，推進市級政府和垂直部門的經濟社會(hui) 管理權限有效下放。多地反映，爭(zheng) 取人民銀行、國稅、海關(guan) 、電力等中央垂管部門的支持，以及在信貸審批權限、金融服務與(yu) 支持、電力設施建設、用電指標分配等方麵的支持，是省直管縣後普遍需要加快推動的工作。

　　部分基層幹部表示，在涉及重大利益調整時，省級要采取強硬監督措施，改變市級政府和垂直部門現行物資、資金項目等發放渠道和形式，堵住幹預權限下放的源頭。解決(jue) 垂直管理部門放權不足等問題，準確定位垂直部門與(yu) 試點縣的權限和責任。

　　最後，明確各級政府權責，促財權事權對等，並建立有效監督機製和獎懲機製。浙江等地部分基層幹部和專(zhuan) 家建議，行政體(ti) 製改革，並非權力在政府間和部門間的轉移，而是要合理界定政府的權責。政府要承擔的是社會(hui) 、市場管不了、管不好的事。應遵循省級政府與(yu) 縣級政府之間的事權、財政劃分和財力合理配置這一主線，建立權力下放的有效機製。

　　同時，需要建立省政府和垂直部門共管的監督機製，對市級政府下放的權限進行全方位監督落實，對於(yu) 阻礙權限下放的人員和單位也要進行組織處理，並追究市級主要領導的責任，確保省直部門與(yu) 縣級政府權限對接。