編者按

　　一年一度的全國兩(liang) 會(hui) 上，政府預決(jue) 算報告是重中之重。我們(men) 認為(wei) ，提交本屆兩(liang) 會(hui) 的報告既在預算編製原則上提出諸多重大改變，又就外界關(guan) 注的地方政府性債(zhai) 務，稅收優(you) 惠政策等問題明確了政策方向。

　　這一報告還繼續按照全口徑預算編製。2013年，全國全口徑決(jue) 算的四類主要政府收入突破了20萬(wan) 億(yi) ，達到21.8萬(wan) 億(yi) ，占國內(nei) 生產(chan) 總值的38%。2014年將達到22.6萬(wan) 億(yi) 。如何統籌管理各類政府收入，建立完善的編製製度，是構建現代國家治理體(ti) 係和治理能力的關(guan) 鍵一步。

　　尤其需要關(guan) 注的是圍繞地方政府性債(zhai) 務的多項製度安排，以及這背後仍然未定的審議監督權。此外，更細致的預決(jue) 算內(nei) 容將會(hui) 被公開，預算控製和平衡的方式也會(hui) 更有利於(yu) 稅收征繳的平穩。

　　清理規範財稅優(you) 惠政策可能值得特別注意，地方政府將不再容易製造稅收優(you) 惠進行招商引資。稅收管理製度改革重點是在營業(ye) 稅、個(ge) 人所得稅、消費稅、房產(chan) 稅等，這都是近年來財稅專(zhuan) 家們(men) 討論的熱點話題。

　　更深層次的改革還要等待。如中央和地方的事權和支出責任的調整劃分，相關(guan) 方案也可能在2014年內(nei) 征集意見，值得高度關(guan) 注。

　　本報記者楊誌錦周瀟宋江雲(yun) 北京報道

　　十八屆三中全會(hui) 之後首份預算報告顯示：中國政府預算管理體(ti) 係將在2014年啟動多項重大調整。

　　今年是編製全口徑國家賬本的第二年。2013年，社會(hui) 保險基金預算首度在全國兩(liang) 會(hui) 現身。今年3月5日，財政部提交給全國人大審議的預算報告延續了這一預算體(ti) 係，涵蓋公共財政預算、政府性基金收入預算、國有資本經營預算和社會(hui) 保險基金預算的四大預算體(ti) 係。

　　與(yu) 往不同的，此次預算報告提出，將加強對政府性基金收入、國有資本經營預算收入調入公共財政預算的統籌力度。

　　同時，財政部將推動實行“中期財政規劃管理”。預算管理方麵，預算控製和平衡方式將發生改變，審核預算的重點由收支平衡轉向支出預算約束上。

　　統籌國家賬戶力度加碼

　　2013年，社會(hui) 保險基金首度現身全國兩(liang) 會(hui) ，由此進入全口徑國家賬本時代。地方省市政府也在開始編製國有資本經營預算和社會(hui) 保險資本運算。

　　據21世紀經濟報道記者統計，2014年全國兩(liang) 會(hui) 召開前的地方兩(liang) 會(hui) 上，已有17個(ge) 省（市、區）進入全口徑預算時代，10省（市、區）未實現全口徑預算，4省（市、區）的數據尚未在網上公布。

　　其中，北京、上海、重慶、甘肅、雲(yun) 南、廣東(dong) 、浙江7省（市）實現了全省（市）的全口徑預算；河北、山東(dong) 、江蘇、湖北、廣西、安徽、河南、青海、海南、寧夏10省（區）實現了省（區）本級全口徑預算；天津、陝西、遼寧、黑龍江、山西、西藏、四川、貴州、福建、江西未實現全口徑預算；吉林、內(nei) 蒙古、新疆、湖南的數據尚未在網上公布。

　　此外，北京、上海、天津、河北、山東(dong) 、江蘇、甘肅、廣東(dong) 、江西、浙江、青海、海南12省（市、區）今年首次將社會(hui) 保險基金預算提交地方人代會(hui) 審議；加上2013年8個(ge) 已經提交人代會(hui) 審議的省份，全國已有20個(ge) 省（市、區）已將社會(hui) 保險基金預算提交人代會(hui) 審議。

　　2013年的中央預算報告顯示，在2012年調入公共財政預算用於(yu) 社保等民生支出的56.31億(yi) 中，其中50億(yi) 來自中央國有資本預算，6.31億(yi) 來自地方國有資本預算。

　　今年的預算報告顯示，2013年中央國有資本調入公共財政預算用於(yu) 社保等民生支出的支出為(wei) 65億(yi) 元，增長30%；2014年的預算數據為(wei) 184億(yi) ，增長183.1%。地方預算報告尚無同類數據。

　　目前，尚無政府性基金調入公共財政預算的先例。今年的預算報告提到2014年將進一步加大國有資本經營預算資金調入公共財政預算的力度，並建立政府性基金調入公共財政預算的機製。

　　國資經營收入和政府性基金收入調入公共財政預算，將有望解決(jue) 這兩(liang) 項重要收入在政府投融資體(ti) 係內(nei) 部循環，未能及時補充公共民生等支出的問題。由此，四大預算體(ti) 係相互打通，互相補充。

　　財政管理體(ti) 係變革

　　預算報告也提到，財政部將推動實行“中期財政規劃管理”，即根據國家發展規劃和宏觀調控需要，編製三年財政規劃，通過對規劃期內(nei) 重大改革、政策、項目進行研究，再擬定政策目標、運行機製和評級辦法。由這一中期規劃約束目前按年度編製的預算。

　　“政府的行為(wei) 具有短期性，少有中長期考量，因此需要推動中期財政規劃管理。”財政部駐河北監察辦的研究員對21世紀經濟報道記者表示，“此前有地方試點過三年滾動預算，但是效果不好，因為(wei) 編製與(yu) 當地發展脫節，三年財政規劃避免這一缺陷，與(yu) 地方國民經濟發展規劃相銜接。”

　　編製中期財政規劃（三年財政預算）在地方早有試點，包括河北省、河南焦作市、安徽蕪湖縣。有業(ye) 內(nei) 人士評價(jia) ，地方試編質量仍待提升，主要原因有：地方來自中央的轉移支付資金較多，事先難以預測；沒有專(zhuan) 門的人員來做這項工作，多是兼職；另外，處於(yu) 試編環節，不具有強製性。

　　據本報記者采訪了解，地方一些省份曾將編製三年滾動預算，列入年度工作重點，但在地方落實得少。對於(yu) 三年滾動預算，財政係統並不陌生，但並沒有實際操作。

　　十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定中，將編製三年滾動預算列入改革事項。今年預算報告又花重要篇幅介紹，改革有望逐步推進，可能先從(cong) 財政部編製中央預算開始。

　　中國社科院財經戰略研究院研究員楊誌勇表示，編製三年預算有難度。如收入預測這項工作如何落實；另外，編製長期規劃，還需要多部門合作，這也是一大考驗。

　　不過，編製三年預算在國際上有相對成熟的經驗，包括世界銀行、IMF等國際機構，也極力推廣該項工作。

　　楊誌勇指出，預算中很多項目是跨年度的，編製三年預算，納入中長期視野，追求三年預算平衡，不再僅(jin) 僅(jin) 是年度預算平衡，這能減少“年末突擊花錢”等問題。

　　地方編製三年預算，並未經地方人大審批。據業(ye) 內(nei) 人士介紹，未來試編三年預算，根據編製運作情況，逐步推進改革的具體(ti) 路徑，有較多選擇。如，可以隻是編製預測性的預算，不需經人大審批，也無需強製執行；或者需人大審批，但不用強製執行；或者需人大審批，並要強製執行。

　　預算控製和平衡方式改變

　　預算報告顯示，預算控製和平衡方式將發生改變，即在十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定中已經提到的建立跨年度預算平衡，審核預算的重點由收支平衡轉向支出預算約束上。

　　根據我國《預算法》的相關(guan) 規定，目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三方麵，但核心是收支平衡。以收支平衡為(wei) 核心的審批容易帶來預算執行的“順周期”問題：經濟下行時，財稅部門為(wei) 了完成稅收任務可能收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；經濟過熱時，財政部門該收不收，造成經濟“熱上加熱”。

　　“這既不利於(yu) 依法治稅，也會(hui) 影響政府"逆周期"調控政策效果。”財政部長樓繼偉(wei) 在其《建立現代財政製度》的文章中如是評價(jia) 。

　　因此，預算報告提出預算審核重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策擴展，硬化支出預算約束。預算執行中原則上不出台新的增長政策。收入預算從(cong) 收入性轉向預期性，促進稅收依法征管。這將有利於(yu) 稅收征管和財政政策的穩定性。

　　“經過國外和國內(nei) 多年的預算實踐，平衡預算比較穩妥，所以即使跨年度的預算也要實現平衡。”中央財經大學財政學院教授溫來成說。

　　預算報告提出建立跨年度預算平衡機製。

　　具體(ti) 而言，中央財政預算因政策需要可編列赤字，在政策調整後分年彌補。預算執行中如出現超收，原則上用於(yu) 削減財政赤字、補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金、削減支出或增列赤字並在經全國人大審定的國債(zhai) 限額內(nei) 發債(zhai) 平衡。