十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》提出“使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用”。那麽(me) ，作為(wei) 重要資源的農(nong) 村土地，市場應不應該、能不能在其配置中發揮決(jue) 定性作用。對於(yu) 這一問題，無論是政府決(jue) 策部門還是理論界，爭(zheng) 論較大。有學者和官員認為(wei) ，在土地資源配置上，市場不能起決(jue) 定性作用，因為(wei) 要有規劃；土地不能完全跟著市場走，哪個(ge) 地方熱就多給，哪個(ge) 地方不熱就少給，那就不能很好地協調發展；有官員指出，決(jue) 不允許城裏人到農(nong) 村買(mai) 地建房的所謂“逆城鎮化”行為(wei) 。但也有很多學者認為(wei) ，土地也是資源，市場是有效配置土地資源的決(jue) 定性製度，這高度符合十八屆三中全會(hui) 《決(jue) 定》提出的“市場在資源配置中起決(jue) 定性作用”；農(nong) 村土地資源配置雖然具有一定的特殊性，但建立城鄉(xiang) 統一的土地市場，目的就是讓市場在農(nong) 村土地資源配置中發揮決(jue) 定性作用，當然，具體(ti) 實施很複雜，需要選擇有條件的地方試點並逐步推開。但不應當以“複雜”為(wei) 由或以擔心農(nong) 民的“短期行為(wei) ”為(wei) 由，而不去積極主動推進甚至阻撓這一進程。

　　我們(men) 認為(wei) ，提高土地資源利用效率，增加農(nong) 民財產(chan) 性收入，增強廣大農(nong) 民自主參與(yu) 城鎮化、工業(ye) 化能力，關(guan) 鍵是在嚴(yan) 格土地用途管製和規劃的前提下，發揮市場在土地資源配置中的決(jue) 定性作用，讓農(nong) 民成為(wei) 土地市場的主體(ti) 。

　　農(nong) 村土地資源配置的特殊性

　　農(nong) 村土地資源配置的特殊性就在於(yu) 嚴(yan) 格的用途管製，西方國家對土地規劃利用的審查有著十分嚴(yan) 格和繁冗的程序，采取各種手段對需要保護的區域（如農(nong) 田、開放空間、自然景觀以及生態脆弱區）進行嚴(yan) 格保護。

　　從(cong) 世界各國的做法看，農(nong) 村土地資源配置的特殊性就在於(yu) 嚴(yan) 格的用途管製。在日本，因為(wei) 農(nong) 村土地大量減少，農(nong) 村土地進行工業(ye) 性建設也開始嚴(yan) 格審批。日本《農(nong) 地法》引入了《刑法》的內(nei) 容，農(nong) 民如果擅自使用自己的農(nong) 地為(wei) 自己修建住宅，必須責令拆除，並視情況處3年以下有期徒刑及300萬(wan) 日元以下的罰款。在中國台灣地區，非農(nong) 人員可以購買(mai) 農(nong) 用地，但是購買(mai) 之後，不能挪作他用。英美等國普遍采取了“分區管製”模式，通過製定分區條例，確定土地使用密度和容積率，實現對土地用途的管製，當社區立法機關(guan) 通過一定的程序采納分區條例後，便獲得了法律效力。

　　西方國家對土地規劃利用的審查有著十分嚴(yan) 格和繁冗的程序。日本是一個(ge) 典型的土地資源匱乏的國家，日本政府先後頒布了《城市規劃法》、《新城市規劃法》，並通過製定《市街地建築物法》、《農(nong) 地法》、《建築標準法》等法律來保障規劃的執行。20世紀50年代以來，北美和歐洲部分城市的郊區化演變成了低密度的城市蔓延，導致土地利用效率低下、城市基礎設施規模效益下降、中心城市衰退等一係列環境和社會(hui) 經濟問題。為(wei) 了解決(jue) 這些問題，美國各州政府以“精明地擴展”理念為(wei) 基礎，提出了多種規劃措施，以提高現有建成區的開發密度，減少對新增建設用地的需求，采取各種手段對需要保護的區域（如農(nong) 田、開放空間、自然景觀以及生態脆弱區）進行嚴(yan) 格保護。

　　我國土地資源配置的特殊性更加明顯

　　我國土地絕對數量大，人均占有少，為(wei) 保障國家糧食安全，農(nong) 用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴(yan) 峻。

　　我國土地絕對數量大，人均占有少，為(wei) 保障國家糧食安全，農(nong) 用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴(yan) 峻。隨著城鎮化、工業(ye) 化的快速發展，可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給麵臨(lin) 前所未有的壓力，建設用地的供需矛盾更加突出。地區間經濟社會(hui) 發展的不平衡以及各行業(ye) 、各區域土地利用目標的多元化，加大了調整和優(you) 化行業(ye) 、區域土地利用結構與(yu) 布局的難度，統籌協調行業(ye) 、區域土地利用的任務日益繁重。

　　為(wei) 了加強對土地的管理，我國製定了一係列用途管製和土地利用規劃管理製度。例如，2012年，國土資源部下發了《關(guan) 於(yu) 嚴(yan) 格土地利用總體(ti) 規劃實施管理的通知》，要求“各級國土資源主管部門要嚴(yan) 格依據土地利用總體(ti) 規劃，從(cong) 嚴(yan) 審查各地區、各部門、各行業(ye) 編製的城鄉(xiang) 建設、區域發展、產(chan) 業(ye) 布局、基礎設施建設、生態環境建設等相關(guan) 規劃，不得以任何名義(yi) 改變土地利用總體(ti) 規劃確定的用地規模、結構和布局安排，確保各類規劃在土地利用上與(yu) 土地利用總體(ti) 規劃相銜接。”

　　土地作為(wei) 一種稀缺資源，市場在其配置中應起決(jue) 定性作用

　　在農(nong) 村土地資源配置上，資源配置違背價(jia) 值規律要求導致資源低效配置乃至嚴(yan) 重浪費的現象還十分普遍。

　　第一，市場決(jue) 定資源配置是市場經濟的一般規律，土地資源也不例外。改革開放以來，我國絕大多數經濟領域的資源配置已基本上通過市場進行。但在農(nong) 村土地資源配置上，資源配置違背價(jia) 值規律要求導致資源低效配置乃至嚴(yan) 重浪費的現象還十分普遍。其根本原因在於(yu) 現行土地製度仍然存在不少束縛市場主體(ti) 活力，以及幹擾、阻礙市場和價(jia) 值規律起決(jue) 定性作用的體(ti) 製機製障礙。

　　第二，土地資源的特殊性並不排斥市場的決(jue) 定性作用。從(cong) 國際經驗看，市場在土地資源的配置上發揮著重要作用，政府也通過各種市場機製來提高土地資源的配置效率。西方發達國家根據房地產(chan) 權變化，普遍實行較高的不動產(chan) 稅政策，並對粗放利用的土地施以重稅，對集約利用的土地施以輕稅。例如，美國的地方政府經常采用開發影響稅、改良稅以及不動產(chan) 轉移稅的征收抑製局部地區的土地開發活動，從(cong) 而促進土地的集約利用。

　　第三，發揮市場在土地資源配置中的決(jue) 定性作用符合我國基本政策精神。我國的一係列法律法規雖然明文規定了嚴(yan) 格土地用途管製和嚴(yan) 格規劃管理，但同時也提倡市場的作用。例如，《全國土地利用總體(ti) 規劃綱要（2006—2020年）》明確提出了“統籌土地利用與(yu) 經濟社會(hui) 協調發展，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用”，但從(cong) 現實情況看，由於(yu) 土地製度改革的滯後，尤其是政府壟斷取代了市場，政府直接經營土地，不僅(jin) 沒有管好用途和規劃，而且排斥了市場主體(ti) 的參與(yu) ，市場在土地要素價(jia) 格發現、土地資源優(you) 化配置中的作用遠未發揮，並由此引發了一係列突出問題。

　　第四，地方積極探索農(nong) 村土地資源配置的市場化改革，取得了一定成效。1987年，深圳市分別以協議、招標、拍賣，即“招拍掛”的方式出讓了三宗土地，開創了市場配置土地資源的先河。近10年來，成都、重慶“地票”試驗、“集體(ti) 土地入市，招、拍、掛”等試驗以及各地采取的土地指標“增減掛鉤”、“占補平衡”等政策，也都在探索市場在土地資源配置中的作用。但由於(yu) 現行土地製度與(yu) 實踐的嚴(yan) 重脫節，很多地方的改革試驗往往頂著“違法”的帽子，名不正、言不順，難以深入。

　　我國農(nong) 村土地資源配置中市場作用嚴(yan) 重缺位

　　資本、勞動、土地三大要素市場不統一，市場在要素資源配置過程中的決(jue) 定性作用就難以完全實現。

　　第一，城鄉(xiang) 土地市場的分割導致市場作用難以發揮。土地在農(nong) 村和城市、農(nong) 業(ye) 和工業(ye) 、商業(ye) 及住宅之間的配置，通過地方政府而不是市場來完成。資本、勞動、土地三大要素市場不統一，市場在要素資源配置過程中的決(jue) 定性作用就難以完全實現。

　　第二，土地產(chan) 權沒有固化在農(nong) 民手中，限製了農(nong) 民參與(yu) 市場的能力。產(chan) 權明晰是市場經濟的客觀要求，也是農(nong) 村土地流轉的前提和基礎。《憲法》規定，農(nong) 村的土地歸農(nong) 民集體(ti) 所有。但“集體(ti) ”指哪一級，法律規定較為(wei) 含糊。土地權屬關(guan) 係混亂(luan) ，所有權主體(ti) 界定不清，內(nei) 容界定不完整，導致所有權主體(ti) 缺位，所有權代表模糊，農(nong) 地產(chan) 權結構不合理、層次不清、關(guan) 係不順，各級政府通常以“國家”的名義(yi) 取代“集體(ti) ”而成為(wei) 事實上的所有權主體(ti) 。

　　第三，政府壟斷土地供求市場，抑製了市場對土地資源配置的作用。按照《土地管理法》規定，不管是基礎性、公益性項目還是經營性項目用地，隻要涉及農(nong) 村土地，都必須先征為(wei) 國有才能進入市場，征地補償(chang) 費不是由市場形成的土地價(jia) 格，而是政府定價(jia) 。當前，農(nong) 民財產(chan) 性收入增長緩慢、征地矛盾凸顯、城市房地產(chan) 價(jia) 格高漲等問題，與(yu) 政府壟斷土地市場、直接經營商業(ye) 性質土地、排斥市場主體(ti) 自主參與(yu) 土地交易直接相關(guan) 。

　　第四，抵押權、擔保權受限導致農(nong) 民土地資本功能不足。在現有的法律製度框架下，城市國有土地使用權抵押早已全麵放開，相關(guan) 操作辦法和配套製度正在逐步建立健全；農(nong) 村土地承包經營使用權抵押一直受到嚴(yan) 格限製，成為(wei) 抵押製度未能開拓的最後孤島。如果允許農(nong) 民承包土地抵押，可以實現資金大規模向農(nong) 業(ye) 農(nong) 村回流，不僅(jin) 解決(jue) 了農(nong) 民融資難問題，也為(wei) 農(nong) 業(ye) 發展和新農(nong) 村建設提供了源源不斷的資金支持。

　　第五，長期忽視宅基地及住房的商品化、資本化屬性。20世紀80年代以來，隨著中國市場體(ti) 製改革和城鎮化進程的加速，大批農(nong) 民進城務工、定居，而在現有宅基地政策下，宅基地屬於(yu) 集體(ti) 所有，農(nong) 民無權買(mai) 賣、租賃、抵押，宅基地上的附屬房屋的流轉也被嚴(yan) 格限製，導致農(nong) 民進城後農(nong) 村住宅和宅基地的閑置浪費，已經不能適應市場經濟條件下職業(ye) 和身份變更的需要。城市的房子買(mai) 不起，農(nong) 村房子賣不掉，數額巨大的農(nong) 村宅基地資源不能得到資產(chan) 變現，已經成為(wei) 中國推進城鎮化進程中的一個(ge) 突出問題。

　　農(nong) 村土地使用權市場化、資本化經濟效應

　　隨著農(nong) 村土地流轉市場的逐步形成，農(nong) 村土地價(jia) 值穩步上升，農(nong) 村資本市場規模顯著擴大。農(nong) 村土地使用權資本化將給每個(ge) 農(nong) 村家庭直接帶來財富增值。

　　第一，保守估計，農(nong) 地使用權資本化價(jia) 值達10萬(wan) 億(yi) 元以上。隨著農(nong) 村土地流轉市場的逐步形成，農(nong) 村土地價(jia) 值穩步上升，農(nong) 村資本市場規模顯著擴大。根據中國社科院調查，2010年農(nong) 地整體(ti) 租金水平是每畝(mu) 每年290元。按5％的平均收益率計算，每公頃耕地（僅(jin) 用於(yu) 農(nong) 業(ye) 項目）的價(jia) 值約8．7萬(wan) 元，由此可以初步推算出我國18億(yi) 畝(mu) 耕地的潛在價(jia) 值為(wei) 10．44萬(wan) 億(yi) 元。實際上，隨著土地租金的逐年增長，以及未統計在冊(ce) 的土地，全國農(nong) 村資本市場規模更大。

　　第二，農(nong) 村土地使用權資本的財富效應巨大。農(nong) 村土地使用權資本化將給每個(ge) 農(nong) 村家庭直接帶來財富增值。根據國家統計局數據，2011年，全國有農(nong) 村家庭戶近26607萬(wan) 戶，按農(nong) 地使用權資本化價(jia) 值10萬(wan) 億(yi) 元計算，保守估計，平均每個(ge) 農(nong) 村家庭戶憑借其承包的土地即可獲得大約3．7萬(wan) 元人民幣的財產(chan) 價(jia) 值，相當於(yu) 2011年農(nong) 村居民家庭人均純收入的5．3倍。

　　建立平等的農(nong) 村土地市場化配置的產(chan) 權製度

　　建立城鄉(xiang) 平等的土地產(chan) 權交易製度，實現農(nong) 村集體(ti) 建設用地與(yu) 城市國有建設用地“同地同價(jia) 同權”要素市場平等化，農(nong) 村土地市場將會(hui) 迸發出強勁的活力，農(nong) 民將從(cong) 平等產(chan) 權交易市場中獲得更多的財產(chan) 性收入。

　　目前，農(nong) 村集體(ti) 建設用地進入土地市場的途徑隻有政府征收，由於(yu) 農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地一直無法上市交易，不能與(yu) 國有土地享有平等產(chan) 權權益。如果建立城鄉(xiang) 平等的土地產(chan) 權交易製度，實現農(nong) 村集體(ti) 建設用地與(yu) 城市國有建設用地“同地同價(jia) 同權”要素市場平等化，在嚴(yan) 格的土地規劃和嚴(yan) 格的用途管製下，實現農(nong) 地轉包、抵押、出租、入股、互換的有序開展，農(nong) 村土地市場將迸發出強勁的活力，農(nong) 民將從(cong) 平等產(chan) 權交易市場中獲得更多的財產(chan) 性收入。第一，從(cong) 法律上明確賦予農(nong) 民土地使用權是物權而不是債(zhai) 權；第二，把“賦予農(nong) 民長期而有保障的土地財產(chan) 權”作為(wei) 新時期農(nong) 村土地製度改革的總目標和總方向；第三，建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，實現農(nong) 村建設用地平等入市；第四，進一步完善征地程序，保障被征地農(nong) 民的知情權、參與(yu) 權、申訴權、監督權，按市場價(jia) 格對被征地農(nong) 民進行補償(chang) ，強化農(nong) 民在征地中的主體(ti) 地位；第五，立法禁止政府從(cong) 事商業(ye) 性土地經營，修改《物權法》、《土地管理法》，明確禁止政府從(cong) 事商業(ye) 性土地經營。

　　（作者係中國＜海南＞改革發展研究院區域經濟研究所所長）