實踐表明，要把農(nong) 民從(cong) 土地上解放出來，促進農(nong) 業(ye) 規模經營，加快城鎮化發展，最重要的一個(ge) 措施就是適度推進農(nong) 村土地流轉。近年來，我國土地流轉規模不斷加大、流轉速度不斷加快；同時，全國各地也進行了大量的農(nong) 村土地流轉製度改革探索。本文嚐試從(cong) 製度經濟學視角來係統探討現行土地流轉製度改革的製度缺陷問題，以有助於(yu) 從(cong) 根本上改進現行製度設計，從(cong) 而實現城鄉(xiang) 統籌發展目標。

　　一、現行土地流轉製度改革的典型模式

　　1.天津“宅基地換房”改革

　　該模式自2005年開始，其初衷是解決(jue) 土地和資金雙重短缺的現實，主要改革方法是鼓勵居民用宅基地換住房，來加快城鎮化建設的步伐。先期在“十二鎮五村”開展試點，華明鎮就是天津這種“宅基地換房”首批試點鎮之一。

　　所謂“宅基地換房”就是指在國家現行政策框架內(nei) ，在堅持土地承包責任製的前提下，居民可以用其宅基地置換小城鎮中的住房。該方法采取農(nong) 民自願的原則，在保證耕地不減少的情況下既解決(jue) 了農(nong) 民資金不足的現實，也加快了城鎮住房的建設，提高了土地的附加值。農(nong) 民原有的宅基地統一複耕建設，確保實現耕地總量和質量不減，置換均衡。另外，在新城鎮的建設中，除了注重農(nong) 民住宅區建設外，還特別強調了專(zhuan) 用商務區或經濟功能區的建設，通過商業(ye) 區的經濟挖掘彌補小城鎮建設中資金缺口，既健全了居民生活設施，又解決(jue) 了資金短缺。

　　要加快小城鎮發展，必須投入大量的資金，但政府財力畢竟有限。而天津則通過“宅基地換房”改革，使土地變成流動的資本，實現了價(jia) 值增值。天津華明鎮改革前共有12071畝(mu) 宅基地，改革後僅(jin) 需要8427畝(mu) 土地來新建小城鎮，節約出3644畝(mu) 土地，獲得了40億(yi) 元的土地出讓收入，解決(jue) 了土地和資金問題。“宅基地換房”的新模式，實現了農(nong) 村城市化建設思路的創新。

　　2.嘉興(xing) “兩(liang) 分兩(liang) 換”改革

　　作為(wei) 浙江省的綜合配套改革試點區，嘉興(xing) 市在2008年4月開始實施“十改聯動”改革。這項改革涉及就業(ye) 製度、戶籍製度、涉農(nong) 體(ti) 製等十項內(nei) 容，核心則是按照“兩(liang) 分兩(liang) 換”模式進行土地使用製度改革。“兩(liang) 分兩(liang) 換”模式的實質就是將宅基地與(yu) 承包地分開，搬遷與(yu) 土地流轉分開；以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產(chan) 方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。這種模式充分實現了土地節約與(yu) 農(nong) 民安居樂(le) 業(ye) 的雙重目的，促進了農(nong) 村土地集中生產(chan) 和農(nong) 民生活質量的提高。

　　目前嘉興(xing) “兩(liang) 分兩(liang) 換”改革基本上形成了三種根據實際可靈活應用的模式：即主、副中心城區和開發區內(nei) 以公寓式安置為(wei) 主；新市鎮鎮區內(nei) 以公寓式和聯排安置為(wei) 主；中心村為(wei) 聚集點的城鄉(xiang) 一體(ti) 新社區則以建聯排房為(wei) 主(孔令泉，2009)。在嘉興(xing) 的“兩(liang) 分兩(liang) 換”改革中，最初先成立一家國有投資開發公司(政府投入一部分資本金)向銀行融資，然後在規劃好的土地上建設住宅公寓，並與(yu) 農(nong) 民原有的宅基地或住宅進行置換，最後置換購得的土地由政府統一收購、複耕。

　　作為(wei) 土地使用製度的創新，嘉興(xing) “兩(liang) 分兩(liang) 換”改革加快了土地流轉和規模集約經營，盤活了農(nong) 村非農(nong) 建設用地存量，加快了農(nong) 民向城鎮、中心社區集聚，加大了以城帶鄉(xiang) 、以工哺農(nong) 力度，促進了城鄉(xiang) 統籌發展。原來嘉興(xing) 市農(nong) 村戶均宅基地高達0.96畝(mu) ，為(wei) 全省的2.5倍。通過“兩(liang) 分兩(liang) 換”改革使戶均宅基地節約0.5畝(mu) ，擁有60萬(wan) 農(nong) 戶的嘉興(xing) 騰出了約30萬(wan) 畝(mu) 土地，實現了“土地節約集約有增量”的目標。

　　3.重慶“地票”改革

　　重慶的“地票”模式是2008年年底重慶市在全國統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試驗區的政策指引下推出的首家農(nong) 村土地交易所試點改革，其主要目的是探索農(nong) 村用地和城市用地之間如何進行置換的辦法，以緩解城鄉(xiang) 用地不均衡的現實。這裏的“地票”含義(yi) 是指農(nong) 村住宅用地及其附屬用地、鄉(xiang) 鎮企業(ye) 用地、農(nong) 村公共用地等經過複墾開發後，再經土地管理部門嚴(yan) 格驗收後可以以票據的形式通過重慶農(nong) 村土地交易所在全市範圍內(nei) 公開拍賣。

　　地票交易製度運行涉及三個(ge) 環節：首先是如何將閑置的農(nong) 村住宅用地及附屬設施用地、鄉(xiang) 鎮企業(ye) 用地、農(nong) 村公共用地等高效、高質量地進行專(zhuan) 業(ye) 複墾，恢複到真正的能夠複耕的水平。在實施該過程中實行土地複耕認證製度，在土地交易前必須經土地管理部門的嚴(yan) 格驗收審批。第二是在土地交易所內(nei) 進行買(mai) 賣，購買(mai) 到“地票”者可獲得等量城鎮建設用地。第三，通過“地票”交易購買(mai) 到的土地必須符合相關(guan) 規定，在做好對農(nong) 民的補償(chang) 安置工作後才能落實使用。

　　長期以來，我國農(nong) 村土地市場化改革進展緩慢，其中一個(ge) 重要製度性障礙就是農(nong) 村土地製度存在缺陷。作為(wei) 全國首創的農(nong) 村土地流轉創新模式，重慶“地票”突破了這些障礙，促進了農(nong) 村土地市場的發展。重慶“地票”以票據化的形式出現，使固化的土地資源轉化為(wei) 可交易的資產(chan) ，不僅(jin) 有效緩解了城市化進程中的土地短缺難題，而且還為(wei) 農(nong) 民家庭提高財產(chan) 性收入創造了條件。

　　二、現行土地流轉製度改革的製度缺陷

　　無論是天津的“宅基地換房”，嘉興(xing) 的“兩(liang) 分兩(liang) 換”，還是重慶的“地票”，都是在現有的製度框架下進行的土地流轉製度改革，其積極意義(yi) 不可否定。但是，各地土地流轉過程中出現的一些問題，在一定程度上暴露出現行土地流轉製度改革的製度缺陷，需要我們(men) 認真思考和探討。

　　1.製度安排缺乏對政府的製衡，地方政府難抑“強行流轉”衝(chong) 動

　　現行土地流轉製度改革的幾種模式都是由政府自上而下推動進行的，屬於(yu) 強製性製度變遷。如天津的“宅基地換房”作為(wei) 一種土地製度創新，是由地方政府強力主導的，發起者是省級政府，執行者是鄉(xiang) 鎮政府。“宅基地換房”這一製度創新，是地方政府在中央政府實施的建設用地指標製度約束下想出的辦法，由此地方政府能夠擴大自己可支配的土地資源。采取此種變遷方式可以借助於(yu) 國家的強製手段，能夠在一定程度上節約交易費用，加快土地流轉的速度，擴大土地流轉的規模。但是，“國家的存在是經濟增長的關(guan) 鍵，然而國家又是人為(wei) 經濟衰退的根源”(道格拉斯·諾斯，1994)。

　　在政治、經濟利益驅動下，土地流轉中地方政府有很強的“強行流轉”衝(chong) 動。在中央鼓勵土地流轉，發展農(nong) 業(ye) 現代化的導向下，地方政府在土地流轉中能夠分享流轉收益。因此，地方政府為(wei) 了增加財政收入、突出地方政績，往往用行政命令、政策手段等行政力量強製農(nong) 民進行土地流轉，從(cong) 而一定程度上會(hui) 造成農(nong) 民利益受損。現行的土地流轉試錯機製是隻有激勵而沒有約束的，再加上缺乏對政府製衡的製度安排，必然促使地方政府無視民意，人為(wei) 推動農(nong) 村土地流轉的衝(chong) 動比較強烈。在目前製度框架內(nei) ，天津之所以推行“宅基地換房”改革，浙江嘉興(xing) 推行“兩(liang) 分兩(liang) 換”改革以及重慶推行“地票交易”改革等，其關(guan) 鍵激勵就在於(yu) 通過土地流轉可帶來目前城市發展急需的“建設用地指標”，而這“建設用地指標”價(jia) 值不菲。在嘉興(xing) 、重慶等地的具體(ti) 操作中，地方政府往往強製性地搞土地流轉和土地集中，代替農(nong) 民成為(wei) 直接的土地流轉主體(ti) ，而農(nong) 民則隻能被動接受。“流轉”並不意味著一定是自願等價(jia) 有償(chang) 的交易，事實上許多地區正是通過行政手段強製性低價(jia) 剝奪農(nong) 民的土地權利。如在天津“宅基地換房”中，政府往往單方麵製定置換方案，有的地方並沒按相關(guan) 規定進行，甚至采取一些強硬手段。天津華明鎮街道委員會(hui) 曾發布了《關(guan) 於(yu) 強勢推進貫莊村整體(ti) 搬遷工作的決(jue) 定》的文件，要求相關(guan) 工作人員必須在規定時間內(nei) 勸說未搬遷親(qin) 屬搬遷，否則就要停發獎金乃至辭退(劉潤秋，2011)。在嘉興(xing) 的“兩(liang) 分兩(liang) 換”中，為(wei) 了讓農(nong) 民在意向單上簽字，有些鄉(xiang) 鎮政府可謂是想盡各種辦法。如針對嘉興(xing) 東(dong) 進村未簽約農(nong) 戶，他們(men) 就采取了斷水甚至強行拆除房子的措施，造成了嚴(yan) 重的肢體(ti) 衝(chong) 突。而重慶孔目村首批退出宅基地的村民屈勝芳稱，她之所以退出宅基地是因為(wei) 村裏強迫她退出的。2008年村裏派來鏟車鏟平自家宅基地時，村裏沒有通知她；當從(cong) 別人處獲知自家宅基地正在被村裏鏟車收拾時，她才趕到現場，但已經晚了，房子已被推倒。

　　2.農(nong) 民利益缺乏製度保障，農(nong) 民沒有多少選擇權和參與(yu) 權

　　現行土地流轉製度改革本質上都是一種行政區域內(nei) 地方政府主導的土地發展權的轉移。在這一過程中，地方政府往往單方麵把土地發展權的價(jia) 格規定為(wei) 小城鎮大小不同的一套住房的價(jia) 格，較少考慮農(nong) 民的意願，而農(nong) 民在此過程中話語權很小，自主決(jue) 策的能力較低，基本缺乏談判權，致使農(nong) 民對收益的知情權、參與(yu) 權得不到保障。

　　如在重慶“地票交易”模式中，地票交易產(chan) 生、運行和落地的整個(ge) 過程，都是由政府主導的。賣方是政府成立的土地整理中心，大買(mai) 家基本上是政府控製的重慶“八大投”，交易由政府一手主導，農(nong) 民基本被置身事外。地票交易的製度設計通過強製性征地將被征地農(nong) 民排除在利益分配機製之外，騰地農(nong) 戶僅(jin) 僅(jin) 能獲得出讓建設指標的收益，無法獲得土地未來的增值收益。目前拆遷農(nong) 民得到的地票收益比例偏低，隻相當於(yu) 當前征地補償(chang) 的水平，而更多的收益則是被政府所獲得，農(nong) 民利益得不到保障。在天津的“宅基地換房”製度變遷中，最大獲益者是地方政府，最大的損失者是集體(ti) 經濟組織，農(nong) 戶則根據類型的不同獲益或受損。因此，天津的“宅基地換房”土地流轉製度改革，其實施效果也並非盡如人意。如該鎮貫莊村866戶、3368名村民曾委托北京市農(nong) 權律師事務所，欲起訴貫莊村委會(hui) 、華明鎮政府和東(dong) 麗(li) 區政府；赤土村農(nong) 戶也曾提起同類訴訟(劉潤秋，2011)。起因就在於(yu) 政府往往單方麵製定置換方案，農(nong) 民沒有真正的選擇權，農(nong) 民分享到的土地收益很小。目前，嘉興(xing) 市“兩(liang) 分兩(liang) 換”改革過程中，盡管前期也存在領導調研活動，但僅(jin) 僅(jin) 是一種自上而下決(jue) 策信息收集活動，隻有到政策實施階段，才將政策須知發放到每位農(nong) 戶手中(楊曉安，2010)。因此，農(nong) 戶對“兩(liang) 分兩(liang) 換”的改革過程沒有任何發言權，隻能被動地接受或者不接受。

　　3.土地流轉後的配套製度欠缺，農(nong) 民後顧之憂還未解決(jue)

　　新製度經濟學認為(wei) ，製度之間存在一種“製度連鎖”機製。一項製度在變遷時會(hui) 受到其他製度變遷的影響，形成連鎖效應。現行土地流轉製度的改革不僅(jin) 會(hui) 影響到其他製度的改革，而且還會(hui) 受製於(yu) 相關(guan) 製度，需要配套的製度也要進行改革，隻有這樣農(nong) 村土地流轉製度的改革才能順利進行，取得良好效果。也就是說，農(nong) 村土地流轉帶來的不僅(jin) 是土地的轉移與(yu) 價(jia) 值的體(ti) 現，流轉後帶來的係列問題同樣不容忽視，如土地流轉後的農(nong) 民養(yang) 老、醫療保障問題以及住房保障問題等等。

　　現行農(nong) 村土地流轉製度在改革的同時，也或多或少地進行了一些相關(guan) 製度的改革，但這些配套製度很不完善，亟待健全。重慶在進行“地票”改革時，也實施了城鄉(xiang) 綜合配套改革，如新型農(nong) 村居民養(yang) 老保險、城鄉(xiang) 居民醫療保險等。但這些措施隻是解決(jue) 了農(nong) 民的部分問題，農(nong) 民參保的意願並不強烈，製度設計的覆蓋麵與(yu) 實際覆蓋麵差距還較大。另外，農(nong) 村住房保障製度很不健全，無房戶的住房問題還有待考慮解決(jue) 。而在天津的“宅基地換房”和嘉興(xing) 的“兩(liang) 分兩(liang) 換”中，都實行了相應的“土地換社保”改革。但就目前實施情況來看，政府為(wei) 失地農(nong) 民提供的社會(hui) 保障，並不是完全保障，大多隻是單一的養(yang) 老保險，保障麵較窄，保障水平也較低。如依據嘉興(xing) 相關(guan) 政策規定，60周歲以上的農(nong) 民需一次性繳納21394元才能享受養(yang) 老保險待遇，而每人每月可以領取的養(yang) 老金隻是187元，這根本無法支付水電費、醫藥費、夥(huo) 食費等日常開銷。很多村民擔心今後的生活質量會(hui) 下降。更有甚者，不少地區農(nong) 民所需繳納的社會(hui) 保障費還高於(yu) 他所能夠獲得的土地補償(chang) 費，由此造成很多農(nong) 民抵製這一製度。有些離地農(nong) 民因為(wei) 沒有達到養(yang) 老年齡不能享受養(yang) 老保險待遇，但文化程度又比較低，也沒什麽(me) 技能，很多人找不到工作，發生就業(ye) 困難。當然，有些失地農(nong) 民也獲得了當地政府提供的勞動技能培訓，但實際效果並不好。這意味著，“土地換社保”能解決(jue) 農(nong) 民的生存問題，但農(nong) 民未來的發展問題卻難以解決(jue) 。天津也進行了戶籍製度改革，但“宅基地換房”後，“農(nong) 民”隻是變成了“居民”，農(nong) 民的身份並未發生變化。重慶進行的戶籍製度改革，是用“三件衣服”(農(nong) 村宅基地使用權、土地承包經營權和林權)換取“五件衣服”(社保、住房、就業(ye) 、教育、衛生等各方麵的政策待遇)，農(nong) 民的身份發生了變化，由農(nong) 民變為(wei) 市民。但進城農(nong) 民脫下“三件衣服”後，政府在農(nong) 民理應享有的公共服務之外為(wei) 進城農(nong) 民添加的“五件衣服”卻十分單薄，事實上進城農(nong) 民並沒有享受到與(yu) 原城市市民相同的福利待遇。

　　4.流轉後的土地使用和保護缺乏必要的製度約束

　　保護我國耕地的一項基本製度就是耕地占補平衡製度。當前農(nong) 村土地流轉製度改革中，普遍的模式就是通過“城鄉(xiang) 建設用地增減掛鉤”來實現土地流轉及占補平衡。但是不論怎樣創新，都要“堅持最嚴(yan) 格的耕地保護製度，建立基本農(nong) 田保護補償(chang) 機製，確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高”。也就是說，流轉後的土地數量和質量應前後平衡、用途不變。但在現行的土地流轉改革中，土地使用、保護缺乏必要的製度約束，致使複墾土地的數量和質量並不能得到充分保證，流轉後土地的“非農(nong) 化”、“非糧化”傾(qing) 向嚴(yan) 重。

　　由於(yu) 複墾耕地的價(jia) 值與(yu) 地方政府並沒有直接關(guan) 係，因此地方政府考慮更多的是如何換得更多的建設用地指標，而不是複墾土地質量的好壞問題。在天津的“宅基地換房”中，農(nong) 民長期建設使用農(nong) 村宅基地，複墾後耕地質量偏低，而城鎮增加建設用地多占用的是條件較好的優(you) 等地，耕地質量較高，因此置換後二者質量很難平衡。在嘉興(xing) 的“兩(liang) 分兩(liang) 換”中，為(wei) 了快速完成複耕，有些鄉(xiang) 鎮直接就在宅基地水泥硬化層上覆蓋一定厚度的土，根本無法進行種植。再加上由於(yu) 缺乏關(guan) 於(yu) 保證複耕土地質量的正式法律文件、缺少有效的監督機製，導致耕地整體(ti) 質量下降，直接威脅到糧食生產(chan) 的安全。另外，在各地農(nong) 村土地製度改革進程中，流轉後土地的“非農(nong) 化”、“非糧化”情況普遍存在，且嚴(yan) 重影響了耕地質量。如在嘉興(xing) 的“兩(liang) 分兩(liang) 換”改革過程中，很多土地流轉出去以後，是被用來經營旅遊休閑農(nong) 莊或者農(nong) 家樂(le) 的。目前，嘉興(xing) 市農(nong) 家樂(le) 的總麵積占全市已流轉土地的10%左右。有些土地被農(nong) 莊用來開塘挖渠，甚至在上麵修建了一些飯店、客房，這使土地的麵貌遭到嚴(yan) 重破壞，很多已不能再耕種。

　　三、對現行土地流轉製度改革的理性反思及矯正

　　當前我國各地進行的農(nong) 村土地流轉製度改革，極大地推動了土地大規模流轉經營，取得的一係列突破和成效是令人鼓舞的。但是，也應清醒地認識到，農(nong) 村土地流轉製度改革涉及農(nong) 民、集體(ti) 經濟組織、政府等不同利益主體(ti) ，利益關(guan) 係極為(wei) 複雜。因此，由現行土地流轉製度改革的製度缺陷引發的多種風險同樣不容忽視。農(nong) 村土地的流轉是適應農(nong) 村社會(hui) 經濟發展而進行的一項土地製度上的創新，但土地流轉製度改革應有一定的原則，不能侵害農(nong) 民的根本權益，不能觸碰18億(yi) 畝(mu) 耕地紅線，不能危及糧食生產(chan) 安全。針對現行土地流轉製度改革的製度缺陷，我們(men) 需要進行理性反思，不斷完善土地流轉製度改革。

　　1.規範政府在土地流轉中的行為(wei) ，加強對土地流轉的宏觀監管與(yu) 服務

　　我國農(nong) 村土地製度變遷軌跡表明，當製度變遷體(ti) 現農(nong) 民利益時，作為(wei) “經濟人”的農(nong) 民才會(hui) 有積極性，從(cong) 而促進土地效率的提高和生產(chan) 力的發展；反之，當製度變遷是由政府強製推動，並且較少考慮農(nong) 民利益時，這種製度變遷常常是低效的。現行農(nong) 村土地流轉製度改革也是如此。如果農(nong) 村土地製度改革過程由政府過度行政主導，則改革目標極有可能發生偏離，土地流轉很可能會(hui) 演變成對農(nong) 民土地權利的一種新的剝奪方式，因此必須防止各級政府在土地流轉製度改革中的越俎代庖行為(wei) 。農(nong) 村土地流轉應堅持自願、合法、有償(chang) 的原則，是否流轉應由農(nong) 民自己來決(jue) 定。農(nong) 民是土地流轉的主體(ti) ，地方政府不能代替農(nong) 民直接經營，更不能依靠行政手段強製流轉。政府應該做好土地調配置換的中介人、組織者和服務者的工作，加強土地流轉的宏觀調控、監督監測和服務功能，積極培育土地流轉中介機構，促進土地市場的完善發育。另外，還應完善對地方政府領導幹部政績考核製度，強化對政府征地的監督製約，避免為(wei) 追求短期政績、搞形象工程而盲目地推行大規模土地流轉和濫用耕地。

　　2.確保農(nong) 民在土地流轉製度改革中的主體(ti) 地位，保障農(nong) 民利益

　　農(nong) 民是農(nong) 村土地的主人，對於(yu) 任何涉及農(nong) 民土地權屬關(guan) 係的調整和製度安排都必須考慮和尊重農(nong) 民群眾(zhong) 的意願。否則，這樣的政策和製度不僅(jin) 難以得到真正落實，還可能造成社會(hui) 的動蕩。土地流轉必須尊重農(nong) 民的意願，保護農(nong) 民利益。為(wei) 了確保土地流轉主體(ti) ——農(nong) 民的合法合理收益分配，必須建立多位一體(ti) 的利益保障機製，積極引導土地流轉走上法製化、規範化軌道，並且要平衡協調各方的利益衝(chong) 突。土地流轉過程中農(nong) 民的參與(yu) 和協商必須按規定的流程，並以書(shu) 麵形式予以表達。為(wei) 提升土地流轉製度改革中農(nong) 民自身的談判能力，必須提高農(nong) 民組織化程度，通過製度安排將農(nong) 民組織起來，建立農(nong) 民的意願表達和利益協調機製，如成立農(nong) 會(hui) 或各種專(zhuan) 業(ye) 協會(hui) 等社團組織，大力發展農(nong) 民合作經濟組織等。另外，還應進一步明晰土地產(chan) 權，完善土地使用權權能，構建以農(nong) 民為(wei) 核心的承包地流轉價(jia) 格定價(jia) 機製，通過製度供給矯正利益競爭(zheng) 中的不平衡狀態，保障農(nong) 民的合法權益。

　　3.建立健全土地流轉的配套製度，促進土地合理、合法流轉

　　配套製度體(ti) 現了製度的關(guan) 聯性和互補性，要使農(nong) 村土地流轉製度改革順利推進，相關(guan) 的配套製度是一大保障：一要建立健全農(nong) 村社會(hui) 保障製度，解除農(nong) 民後顧之憂。土地流轉會(hui) 給農(nong) 民帶來一定的風險，因此需要逐步建立健全農(nong) 村社會(hui) 保障製度來解除農(nong) 民後顧之憂。為(wei) 了推動農(nong) 村土地流轉製度改革的順利進行，應著重建立農(nong) 民工社會(hui) 保障製度、農(nong) 村醫療保障和農(nong) 村養(yang) 老保障製度。盡量擴大社會(hui) 保障麵，提高社會(hui) 保障水平，使所有參與(yu) 土地流轉的農(nong) 民都能沒有後顧之憂，生活比流轉前更好而不是更差。二是健全失地農(nong) 民的就業(ye) 安置機製，為(wei) 失地農(nong) 民提供可持續生計。大力發展鄉(xiang) 鎮企業(ye) ，多渠道為(wei) 失地農(nong) 民提供再就業(ye) 崗位。加強對農(nong) 民的職業(ye) 教育和技術培訓，提高他們(men) 的科學文化素質，為(wei) 農(nong) 民“走出去”務工創造條件。同時還要加強對失地農(nong) 民的創業(ye) 指導，做好失地農(nong) 民的創業(ye) 服務工作。三是推進戶籍製度改革，促進失地農(nong) 民市民化。要把失地的農(nong) 民轉為(wei) 城鎮居民，消除附加在戶籍上的勞動、用工、住房、教育等不合理製度約束，從(cong) 製度上保證他們(men) 在就業(ye) 、醫療、子女上學等方麵享有與(yu) 市民同等的待遇。

　　4.完善耕地占補平衡的相關(guan) 製度，加強流轉後的土地監管力度

　　針對當前土地流轉製度改革中有些地方在土地流轉後並沒有將土地複耕而是改變土地用途的情況，在未來將要製定的土地整理法中應當明確土地流轉後的複耕製度，在製度上確保耕地得到保護。建立垂直管理的獨立於(yu) 地方政府之外的農(nong) 地保護監管機構，嚴(yan) 格監管和查處農(nong) 地流轉中違規違法行為(wei) ，對地方政府行政首長實施幹部任期內(nei) 的耕地保護審計製度，讓全社會(hui) 參與(yu) 耕地保護。建立基本農(nong) 田流轉用途限定製度，設立耕地保護基金。在土地複墾驗收過程中將未來使用複墾土地的農(nong) 民或農(nong) 民代表以責任主體(ti) 形式直接引入，提高農(nong) 民的知情權和話語權，確立農(nong) 民複墾主體(ti) 地位，確保複墾耕地質量。

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