北京市往南約260公裏，坐落著河北省滄州市的省級貧困縣—東(dong) 光縣。該縣36萬(wan) 人口，其中農(nong) 業(ye) 人口33萬(wan) ，是縣級財力需要保障的典型縣。

　　2012年，河北省核定的東(dong) 光縣基本財力保障需求為(wei) 74520萬(wan) 元，但其地方一般預算收入為(wei) 37180萬(wan) 元，50.1%的財力需上級轉移支付。2013年的財政情況與(yu) 2012年大致相當。

　　“我們(men) 的縣級公共事業(ye) 發展對資金的需求非常大，收支矛盾也較為(wei) 突出。”東(dong) 光縣財政局負責人對《財經國家周刊》記者說，“但是看見國家最近出台的新政策，作為(wei) 縣級財政局的工作人員，感到很期待。”

　　這個(ge) 新政策，是指日前國務院辦公廳轉發財政部的《關(guan) 於(yu) 調整和完善縣級基本財力保障機製意見》。該《意見》被認為(wei) 是十八屆三中全會(hui) 部署新一輪財稅體(ti) 製改革後，財政部深化改革的重要一步。

　　省級新壓力

　　“在明確省級政府是責任主體(ti) 之前，我們(men) 覺得省級隻是承擔一定責任，很依賴中央。現在我們(men) 責任變大了。”前述河北省財政廳相關(guan) 人士對《財經國家周刊》記者說，“我們(men) 正在根據財政部的政策製訂省級方案。”

　　強調省、縣、中央在保障縣級財力中各自的分工定位，以及明確縣級基本財力保障機製的責任主體(ti) 為(wei) 省級政府，是《意見》的突出內(nei) 容。在以往的政策中，責任主體(ti) 隻是模糊地用“地方財政”來界定。

　　由於(yu) 中國實行中央和地方的兩(liang) 級分稅製，省以下財政體(ti) 製主要由省級政府確定，因此將省級政府確定為(wei) 責任主體(ti) ，更符合實際情況。

　　實際上，在明確省級政府為(wei) 縣級財力保障主體(ti) 之前，很多省就已經開始探索各自縣級基本財力保障機製的有效措施，基本思路就是將財力向下傾(qing) 斜。

　　例如，2012年財政部財科所開展的課題《建立和完善縣級基本財力保障機製研究》中提到，天津市早在2007年，就開始將金融保險信托企業(ye) 繳納的營業(ye) 稅等市級固定收入，改為(wei) 市與(yu) 區縣分享收入，與(yu) 之相關(guan) 的城建稅和教育費附加，由市級固定收入改為(wei) 區縣固定收入。

　　本次新政出台將省級政府的探索轉變為(wei) 了必須做到的“第一責任”，並實行績效問責，“省級政府的壓力要來了”，財政部財政科學研究所副所長蘇明對《財經國家周刊》記者說。這也是《意見》的一個(ge) 亮點所在：中央的激勵約束機製在文件中得到了明確。沒達到標準的省會(hui) 被扣減中央對其的轉移支付，直接分配下達給縣，並且會(hui) 被勒令整改通報批評。

　　“填缺口”轉為(wei) “促均衡”

　　本世紀初開始在地方試點“鄉(xiang) 財縣管”在推廣至全國後，縣級財政成為(wei) 中國最基層財政。分稅製改革以來的財力與(yu) 事權不匹配，使得縣鄉(xiang) 財力困難成為(wei) 中國財稅體(ti) 製中的重要問題。

　　2010年，國家出台《建立和完善縣級基本財力保障機製的意見》，提出了基層財力保障的“保工資、保運轉、保民生”目標及獎補機製。獎補機製也由此成為(wei) 縣級基本財力的一個(ge) 基礎性保障機製。

　　記者了解到，近年來，在獎補機製與(yu) 轉移支付的雙重作用下，縣級財政運行狀況得到明顯改善，基本財力保障缺口縣基本消除。

　　在這一情況下，財政部開始關(guan) 注縣級財力保障湧現出的新問題。

　　“財力保障水平不高、區域間財力不均衡等問題突出存在。”蘇明說，“新出台的政策最大變化在於(yu) ，消除缺口已經不提了，核心變為(wei) 要解決(jue) 均衡，使公共服務更加的均等化。”

　　上述財科所課題數據顯示，2010年四川省183個(ge) 縣級財力差異係數為(wei) 0.28（該係數在0.10左右視作較為(wei) 均衡）。縣級地方一般預算收入最高的成都市雙流縣與(yu) 最低的甘孜州爐霍縣相較,兩(liang) 者相差1000倍左右。財力不均衡的情況，廣泛存在於(yu) 各個(ge) 省內(nei) 。顯然中央已經注意到這一問題，《意見》明確要求，要進一步改善縣級財力均衡度，促進基本公共服務均等化。

　　河北省財政廳某相關(guan) 人士在接受《財經國家周刊》記者采訪時，介紹了縣級基本財力保障工作在最近幾年的變化。

　　從(cong) 2010年起，財政部每年先要測算省財力缺口縣，按照消化缺口額測算獎補資金，然後與(yu) 省財政共同在當年消化完基本財力缺口。如未消化完財力缺口，會(hui) 按照財政部原定方案扣減均衡性轉移支付和稅收返還。

　　“但是從(cong) 2013年起，財政部不再按照消化缺口額測算獎補資金，而是根據各地縣級財力保障水平、縣級財力均衡度和縣級財政管理評價(jia) 結果分配獎補資金。”該人士說。

　　轉移支付依賴難消

　　雖然獎補機製近年來被定位為(wei) 縣級基本財力保障的基礎性機製，但由於(yu) 獎補資金額度有限，其製度創新意義(yi) 大於(yu) 現實意義(yi) ，縣級基本財力的保障，主要還是依靠一般轉移支付與(yu) 專(zhuan) 項轉移支付。

　　以2013年為(wei) 例，中央安排的縣級財力獎補資金為(wei) 1525億(yi) 元，安排的轉移支付規模（包括一般性轉移支付、專(zhuan) 項轉移支付、稅收返還）則接近5萬(wan) 億(yi) 元。顯而易見，無論省級還是縣級，誰能從(cong) 上級財政部門爭(zheng) 取到更多的轉移支付資金，誰才是真正的“贏家”。

　　上述財科所課題報告指出，對於(yu) 縣級財力保障，中國目前還並未形成一個(ge) 統一的長效保障機製，使得各省在縣級財力保障過程中人為(wei) 分配的隨意性增大。

　　人為(wei) 分配財力的後果就是一切都在並不規範的機製下運行，分配可能難以滿足基層實際需要，還容易造成尋租空間。

　　以東(dong) 光縣為(wei) 例，由於(yu) 缺乏對地方經濟發展實際情況的了解，專(zhuan) 項轉移支付項目的分配與(yu) 需求存在脫節，並加大了縣級財政的支出壓力。

　　但是對於(yu) 省財政廳來說，想加大一般性轉移支付的想法總麵臨(lin) 各種阻撓。“省裏各個(ge) 廳局都希望做出更多的改革姿態，所以都來管財政要錢，以專(zhuan) 項轉移支付的方式發下去。”河北省財政廳的人士說。

　　“要從(cong) 根本上解決(jue) 問題，還是應按照十八屆三中全會(hui) 上的改革方向，建立新型的財政製度。要科學化、法製化。”江蘇省財政科學研究所所長李豫平說。