黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》（簡稱《決(jue) 定》）中關(guan) 於(yu) 現代財政製度為(wei) “國家治理的基礎和重要支柱”、“實現國家長治久安的製度保障”的論述，堪稱精辟深刻、超越常規認知，為(wei) 2020年前中國財稅改革確定了戰略基調；《決(jue) 定》提出的“把權力關(guan) 進製度籠子”、“發展成果更多更公平惠及全體(ti) 人民”和“處理好政府與(yu) 市場的關(guan) 係”，則為(wei) 全麵深化財稅改革、係統提升國家治理能力，提供了清晰的戰略思路。本文對此做些初步解讀。

　　“把權力關(guan) 進製度籠子”

　　現代財政製度首要功能在於(yu) 約束和引導國家權力的運作。自秦以來，中國社會(hui) 即深陷在權力困境中：如此依賴又如此擔憂。作為(wei) 一把雙刃劍，公共權力既可被用於(yu) 促進大眾(zhong) 利益和國家功能，也很容易被濫用從(cong) 而變異為(wei) “毀滅的權力”。曆代王朝之所以無法擺脫“重生-毀滅”之周期律，究其內(nei) 部原因，正在於(yu) 權力濫用之故。愛恨交織的集體(ti) 情感如此深刻，引導一代又一代的國人和社會(hui) 精英去探索把權力關(guan) 進籠子的道路。在我看來，在此視角下解讀建立現代財政製度的意義(yi) 最為(wei) 恰當。

　　任何權力如果沒有資源支撐均無實質意義(yi) 。就其實質重要性而言，沒有其他任何權力堪與(yu) 國家財政權力相提並論，管住了財政權力——特別是強製征集資源、開支公款和舉(ju) 借債(zhai) 務的權力，就在很大程度上管住了國家權力，包括政治權力和其他權力。如果財政製度不能有效約束國家權力，那麽(me) 也很難指望別的製度安排可取而代之。在法治和民主政治相對健全的國家，正是財政製度——焦點是現代預算製度——構成了約束國家權力的主要安全閥。

　　若以開支規模衡量，目前中國五級政府的財政身價(jia) 已經超過20萬(wan) 億(yi) 元人民幣，相當於(yu) 平均每個(ge) 國人每年為(wei) 政府埋單超過1.5萬(wan) 元人民幣。1994年分稅製改革時的貧困政府，早已被財政上的富裕政府取而代之；國家治理由當年的突破資源瓶頸的挑戰，轉向突破資源利用能力瓶頸的挑戰。最近20年來，各種形式的財政尋租（如跑部錢進）、設租（如專(zhuan) 項過多過濫）、浪費（如三公消費過多）、低效率、腐敗，以及未經法律授權在商業(ye) 銀行濫設財政專(zhuan) 戶隨意處置公款的行為(wei) ，隨著財政規模擴大而迅速蔓延。究其主要原因，在於(yu) 行政部門自由裁量權式的財政權力過大，遠遠超出了其合理邊界和範圍，也表明現行財政體(ti) 製亟需深度改革。

　　《決(jue) 定》以“國家治理”引導財稅改革，其立論的層次和高度超越了“管理”，令人耳目一新。“管理”與(yu) “治理”雖僅(jin) 一字之差，但其內(nei) 涵和改革取向差異甚大：治理以權力為(wei) 焦點，管理以資源（有效利用）為(wei) 焦點。如果不能有效約束權力，財政資源的有效利用就是一句空話。為(wei) 管住權力，我們(men) 亟需將國家治理的八項原則充分融入財政製度建設：（一）公共利益至上——確保對公共利益的考慮壓倒部門利益和私利；（二）財政授權——政府征集資源、開支公款、舉(ju) 借債(zhai) 務和其他相關(guan) 的財政權力的獲取和行使，必須得到代表人民的立法機關(guan) 的明確、正式、定期和詳細的授權，科學合理的財政授權機製必須在嚴(yan) 謹清晰的預算過程中建立起來，使其成為(wei) 預算製度改革和《預算法》修訂的基石；（三）受托責任——財政製度應充分保障政府對人民的財政責任，即政府取自人民的財政資源，必須按人民的意願使用，並致力於(yu) 產(chan) 生人民期望的結果；（四）透明度——必須確保向公眾(zhong) 充分、及時、免費披露易理解的財政信息，隻有被法律清晰界定的情形例外；（五）預見性——財政事務必須以法律加以規範，法律必須清晰並統一實施，避免捉摸不定、混亂(luan) 、矛盾、衝(chong) 突的財政規則、程序和慣例；（六）參與(yu) ——應致力於(yu) 將預算程序塑造為(wei) 引導公眾(zhong) 表達話語、政府適當回應的平台和關(guan) 鍵機製；（七）競爭(zheng) ——在充分尊重公民偏好和權衡成本的基礎上，致力於(yu) 采用競爭(zheng) 方式分配公共財政資源，排除一切形式的壟斷、武斷和專(zhuan) 製的分配；（八）行為(wei) 規範——所有公務人員應嚴(yan) 格遵循一套被精心界定的道德與(yu) 倫(lun) 理規範，以此作為(wei) “公共財政文化”的重要組成部分。沒有這些治理取向的實質性改革，當代中國社會(hui) 仍將麵對兩(liang) 組關(guan) 鍵關(guan) 係——政府與(yu) 人民關(guan) 係、中央和地方關(guan) 係——變異為(wei) 對抗性關(guan) 係的巨大風險。

　　“發展成果更多更公平惠及全體(ti) 人民”

　　把權力關(guan) 進籠子並非目的，目的在於(yu) 讓權力造福於(yu) 全體(ti) 人民。推論起來，全體(ti) 人民共同的核心利益，正在於(yu) 每個(ge) 人被“強製、無償(chang) 、固定”交出的財政蛋糕及其分配。在製度不良時，分錢遊戲將使社會(hui) 無可救藥地深陷“零和遊戲”而難自拔；建立現代財政製度，特別是現代預算製度和政府間財政製度，正是走出囚徒困境、將零和遊戲轉換為(wei) 正和遊戲的根本保障。

　　就預算製度改革而言，《決(jue) 定》規定的一係列改革舉(ju) 措直擊要害。主要包括：（一）取消預算掛鉤——預算中安排的重點支出原則上不與(yu) GDP和財政收支增幅掛鉤；（二）審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展；（三）建立跨年度預算平衡機製。總體(ti) 上看，這些改革旨在將預算打造為(wei) 政府施政之利器，以確保國家戰略和政府政策的優(you) 先性和重點，而不是以時下盛行的基數法、預算掛鉤、權力尋租，來決(jue) 定財政蛋糕的分配。

　　政府間財政製度改革更加重要。這項製度安排主要涉及三個(ge) 分支：支出責任劃分、收入劃分和轉移支付。《決(jue) 定》將改革重點鎖定為(wei) 轉移支付，焦點為(wei) 專(zhuan) 款。現行體(ti) 製下，規模過大、類別過多、項目過細、管製過死、配套過繁的專(zhuan) 款，包括上級部門經常隨意出台的各種無補償(chang) 的增支政策，已經成為(wei) 對基層和社區事務實施過度幹預的標誌，嚴(yan) 重壓抑了基層政府的自主性、積極性和創造性，使其在很大程度上喪(sang) 失了因地製宜、統籌規劃地方公共事務的基本條件。沒有這方麵的突破，建設服務型政府便沒有可能。在中國，基層政府（縣和鄉(xiang) 鎮）為(wei) 70%以上的人口提供了70%以上的公共服務。但是，現行的“王爺主導”的管製型和壓迫型財政體(ti) 製，導致基層和社區的獨特優(you) 勢與(yu) 巨大潛力無法發揮出來，對國家、社會(hui) 和人民造成的顯性與(yu) 隱性成本十分高昂且越來越大。有鑒於(yu) 此，《決(jue) 定》規定“直接麵向基層、量大麵廣、由地方管理更方便有效的經濟社會(hui) 事項，一律下放地方和基層管理。”這是《決(jue) 定》製定的全麵深化財稅體(ti) 製改革議程中，最為(wei) 精彩的部分，令人擊掌叫絕、蕩氣回腸；其現實意義(yi) 與(yu) 影響之深遠，當不亞(ya) 於(yu) 轉變政府職能、清除過度行政審批與(yu) 許可之作為(wei) 。

　　“處理好政府與(yu) 市場的關(guan) 係”

　　在經濟維度上，國家治理的焦點在於(yu) 處理好政府與(yu) 市場的關(guan) 係。《決(jue) 定》高度概括為(wei) “使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用和更好發揮政府作用”。循此線索，建立現代財政製度的路徑和要點大致有二。首先，稅收改革應采納中性原則——避免對市場機能和私人決(jue) 策的不當幹預，隻有在具有顯著的和重大的市場失靈的情形下例外。《決(jue) 定》關(guan) 於(yu) 增值稅、消費稅、個(ge) 人所得稅、穩定稅負等相關(guan) 論述，都體(ti) 現了這一導向。

　　其次，財稅改革應致力於(yu) 合理界定政府與(yu) 市場（民間部門）的邊界，避免政府活動的“越位”和“缺位”，並創造競爭(zheng) 性的財政環境。《決(jue) 定》關(guan) 於(yu) 政府采購、政府購買(mai) 社會(hui) 服務、合同管理等方麵的論述，關(guan) 於(yu) “清理、整合、規範專(zhuan) 項轉移支付項目，逐步取消競爭(zheng) 性領域專(zhuan) 項和地方資金配套”的論述，都體(ti) 現合理劃清邊界的改革思維。

　　財稅為(wei) 治國經邦的大學問。唐朝中期的偉(wei) 大理財家和政治家楊炎曾指出，財稅為(wei) “邦國之大本、生民之喉命。天下理亂(luan) 輕重，皆由焉”。財稅不僅(jin) 事關(guan) 重大，亦係於(yu) 博大精深之思想觀念，更觸及利益固化之藩籬。要想取得決(jue) 定性成果，不衝(chong) 破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，決(jue) 無可能。《決(jue) 定》隻是剛剛拉開財稅改革大幕，全麵深化依然任重道遠。